Regierungen in aller Welt finden seit geraumer Zeit großen Gefallen an der Idee, in die private Wirtschaft einzugreifen mit dem Ziel, diese in die „gute “Richtung zu lenken. Diese sogenannte Industriepolitik gibt den Märkten Ziele vor, die diese, so heißt es, aus eigenen Kräften nicht zu erreichen in der Lage seien. Und sie bietet Mittel an, diese Ziele zu erreichen. Staatliche Lenkung der Wirtschaft anstatt marktlicher Koordination, so präsentiert sich das neue industriepolitische Paradigma.
Industriepolitik ist ein unschuldiger Begriff. Wer wollte dagegen sein, dass die Politiker sich um die Industrie ihres Landes kümmern und dafür Geld in die Hand nehmen, jedenfalls solange es nicht das eigene Geld, sondern das anderer Leute (der Reichen, der Banken) ist? Tatsächlich verliert die Industriepolitik ihre Unschuld, sobald es konkret wird: Dann wird schnell klar, dass es sich um gravierende Markteingriffe handelt, mit denen protektionistische Schutzmauern aufgebaut, mehr oder weniger willkürlich Subventionen verteilt werden und der freie Handel behindert wird.
Das britische Magazin „Economist“ schätzt, dass Unternehmen in reichen Ländern im ersten Quartal 2023 40 Prozent mehr Subventionen erhalten haben als im Schnitt der Jahre vor der Corona-Pandemie.
Kann das gutgehen? Nein. Und zwar nicht nur, weil die Welt inzwischen in einer globalen Schuldenkrise steckt, sondern auch, weil die politischen Eingriffe ihr Ziel verfehlen müssen: Im besten Fall sind sie teuer, aber wirkungslos, im schlimmsten Fall richten sie auch noch Schaden an, der den Wohlstand der Nationen schrumpfen lässt, anstatt ihn zu vermehren.
Warum Industriepolitik?
Die Idee einer Industriepolitik ist alles andere als neu. In den 1980er Jahren ging die Angst vor dem Aufstieg Japans um, die vor allem in den USA Befürchtungen weckte, die heimische Industrie könne verschwinden und mit ihr Tausende von Arbeitsplätzen. „Buy American“, so lautete die ziemlich hilflose industriepolitische Gegenstrategie der amerikanischen Regierung. Am Ende ging dann Japan in die Knie, nicht Amerika, aber nicht wegen einer erfolgreichen industriepolitischen Gegenstrategie, sondern wegen der Innovationskraft des Kapitalismus, der in Kalifornien ganz neue Industrien wie Informations-, Bio- und Umwelttechnologie entstehen ließ.
Vergleichbar mit der Industriepolitik der 1980er Jahre verfolgten auch schon in den 1970er Jahren viele Entwicklungsländer eine Wirtschaftspolitik der sogenannten Importsubvention, bei der heimische Produktion die vermeintliche Abhängigkeit vom kapitalistischen Imperialismus („Dependenzökonomie“) ablösen sollte. Dies führte geradewegs in die Verarmung. Erst dort, wo die Märkte wieder geöffnet wurden, stellte sich auch Wohlstand für die Menschen ein.
Warum haben die Staaten nicht aus diesen Erfahrungen gelernt? Warum feiern sie heute abermals Subventionsorgien und schließen ihre Märkte protektionistisch ab? Allemal lautet die Antwort: „This time is different“, die Zeiten seien jetzt eben anders als damals. Die geopolitische „Zeitenwende“ verlange als Reaktion auch eine wirtschaftspolitische Zeitenwende, heißt es. Ohne nähere Prüfung des Arguments gilt die – von vielen ohnehin als „neoliberal“ verpönte – Globalisierung als gescheitert. Ihr, so die Apologeten der Industriepolitik, müsse eine Politik nationaler Resilienz, wirtschaftlicher Autonomie, wenn nicht gar selbstversorgender Autarkie entgegengesetzt werden.
Es sind vor allem drei Argumente, die von Regierungen zur Begründung für die Notwendigkeit einer neuen Industriepolitik genannt werden: Erstens gelte es, sogenannte systemrelevante Industrien zu schützen, weil andernfalls die Daseinsvorsorge der Bevölkerung mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen gefährdet sei. Der bereits zitierte „Economist“ bezeichnet diese Strategie als „Homeland Economics“, die Heimholung der weltweiten wirtschaftlichen Vernetzung in eine „Volks“-Wirtschaft im nationalistischen Sinne. Mildere Begriffe lauten „Nearshoring“, eine Rückführung der Fertigung und Lieferketten ins eigene Land, im Gegensatz zum „Offshoring“, der Auslagerung der Fabriken in ferne Länder (meistens in Asien), die günstiger produzieren. Die Förderung heimischer Industrie sei nötig, so heißt es, um sich aus der Abhängigkeit vom Ausland (Gas aus Russland, Chips oder seltene Erden aus Asien) zu befreien. Andernfalls wären wir erpressbar. Hinzu kommt: Die krisenhaften Schocks der vergangenen Jahre (Corona-Pandemie, Ukraine-Krieg, Nahost-Terror) verlangen Investitionen in die Resilienz, die Fähigkeit, Schläge zu parieren. Statt „just in time“, dem Wahlspruch der Globalisierung, soll nun „just in case“, der neue Wahlspruch der Resilienz-Ökonomie, gelten. Ihr Symbol ist das Stehaufmännchen, dessen tief gelegter Schwerpunkt allen Schlägen flexibel standzuhalten vermag.
Sodann muss als Begründung für eine Industriepolitik zweitens die klimapolitische Transformation herhalten. Demnach braucht es finanzielle Anreize, damit die Industrie ihre alten Pfade verlässt und auf grüne Technologien umrüstet, also etwa E-Autos baut statt Verbrenner, und auf Windräder, Solarzellen und Wasserstoffproduktion setzt. Selbst wenn zugestanden wird, dass langfristig auch die Märkte aus sich heraus zur Transformation in der Lage wären, so eben doch nur langfristig, sagen die Industriepolitiker. Deutschland will bis 2045 klimaneutral werden, die USA bis 2050, China bis 2060. Das werde nur gelingen, wenn man der Industrie finanziell unter die Arme greife. Vergleicht man den Umfang der Förderprogramme für grüne Technologien in Europa und den USA, so zeigt sich, dass die EU mit dem Green Deal Industrial Plan bereits in vergleichbarem Umfang emissionsarme Technologien fördert wie die USA mit Programmen wie dem Inflation Reduction Act. Der Subventionsüberbietungswettbewerb ist längst im Gang.
Wenn diese Argumente für sich noch nicht verfangen, ertönt als drittes das Mozart-Motiv „così fan tutte“ („so machen es alle“). Selbst wenn wir – die Deutschen, die Europäer – der Meinung wären, freie Märkte seien der effizienteste Garant für Wohlstand, müssten wir zur Kenntnis nehmen, dass andere Staaten – allen voran die USA und China – ihre heimischen Industrien massiv stützen. Um zu verhindern, dass unsere Industrie in Subventionsoasen auswandert, müssten wir Vergleichbares anbieten. Neben „così fan tutte“ wird gerne auch zum Bild der „gleich langen Spieße“ oder des „level playing field“ gegriffen. Wenn nur die einen subventionieren und heimische Produktion protegieren, seien die Bedingungen nicht fair. Ein Subventionswettlauf mag nicht schön sein, aber leider unausweichlich, so heißt es.
Es verwundert nicht, dass diese Argumente auf breite Zustimmung stoßen. Und zwar nicht nur bei Politikern, deren Geschäftsmodell der Stimmenmaximierung sie dazu verführt, sich als Männer und Frauen der rettenden Tat zu präsentieren. Beifall kommt auch von der Industrie, jedenfalls von jenen Konzernen, die auf Zugang zu den öffentlichen Fleischtöpfen hoffen dürfen. Selten war die subventionsfordernde Lobby der Industrie – flankiert von den Industriegewerkschaften – so erfolgreich wie in den vergangenen Jahren. Gewinne am Markt zu machen ist allemal das riskantere Geschäft, wenn auf der anderen Seite leistungslose Staatsknete winkt. „Rent-Seeking“ ist der vornehmere Begriff der politischen Ökonomie dafür. Die Industrie versteht es glänzend, der Politik Angst einzujagen und Subventionen als Gebot des Gemeinwohls zu preisen. Eigentlich selbstbewusste Politiker wie Robert Habeck, dessen Partei historisch aus einer wirtschaftsskeptischen Tradition stammt, knicken vor dieser Lobby ein, sobald diese das Schreckensbild einer apokalyptischen Verwüstung des deutschen Standorts an die Wand malt.
Verliererökonomie
Was ist falsch am Konzept der neuen Industriepolitik? Warum wird sie ihr Ziel verfehlen? Die kürzeste Begründung kommt von Moritz Schularick, dem Präsidenten des Instituts für Weltwirtschaft in Kiel: „Der Staat ist zwar nicht gut darin, die Gewinner von morgen zu finden, aber ganz sicher finden die Verlierer von gestern den Staat. “
Machen wir es konkret am Beispiel des sogenannten Brückenstrompreises für energieintensiv produzierende Unternehmen. Diese sollen fünf Jahre lang einen Teil des „unzumutbar “hohen Strompreises kompensiert bekommen: durch eine Senkung der Stromsteuer. Da geht es immerhin um Geschenke in Höhe von zwölf Milliarden Euro allein für das Jahr 2024. Danach soll Schluss sein. Deshalb „Brücke“. Das ist das klassische Vernebelungsargument zur Durchsetzung von Subventionen. Sie werden als zeitlich befristet verniedlicht und bleiben uns doch ewig erhalten.
Fraglich ist, ob Deutschland langfristig komparative Vorteile bei energieintensiver Wertschöpfung aufweisen wird. Die Förderung energieintensiver Industrien hat nämlich zur Folge, dass notwendige strukturelle Anpassungen unterbleiben und Wertschöpfungen, die nicht wettbewerbsfähig sind, mit öffentlichen Mitteln aufrechterhalten werden. Am Ende kommt es dann zum Gegenteil dessen, was die Politik beabsichtigt. Statt mithilfe von Subventionen wettbewerbsfähig zu bleiben, verliert Deutschland durch Milliardenbeihilfen seine Wettbewerbsfähigkeit. Es gibt große Zweifel daran, ob die energieintensiven Industrien die Wachstumsmotoren von morgen sein werden. Die Stromsteuersenkung ist in Wirklichkeit ein „Bailout“ für Firmen, die es versäumt haben, in stromsparende Produktionsprozesse zu investieren. Ökologische Investitionen werden dagegen nicht belohnt. Gerecht ist das nicht.
Industriepolitik ist strukturkonservativ, willkürlich und teuer. Sie geht zudem von der falschen Voraussetzung aus, es gebe eine Korrelation oder gar Kausalität zwischen der Größe des Industriesektors und dem Wachstum der Wirtschaft. Dieses Missverständnis ist vor allem hierzulande verbreitet, weil Deutschland traditionell eine starke Industrie hat – einschließlich einer starken Industrielobby mit hohem Drohpotenzial. Länder wie Australien, die USA oder die Niederlande meldeten dagegen in den vergangenen 20 Jahren einen deutlich schrumpfenden Industriesektor, aber gleichzeitig ein überdurchschnittliches Wachstum. Daraus folgt: Ein großer Industriesektor ist für eine positive Wirtschaftsentwicklung weder notwendig noch hinreichend. Ihn mit Staatsgeld zu päppeln, verhindert im schlimmsten Fall, dass neue Wirtschaftszweige und Unternehmen entstehen, die ein besseres Wachstum generieren.
Dass der Preis für fossil erzeugten Strom steigt, ist im Übrigen aus Klimagründen ausdrücklich gewollt, und dieser Preis wurde, um indirekte CO2-Kosten abzufedern, allein im Jahr 2023 von der EU mit drei Milliarden Euro subventioniert. Der verbilligte Strom des Brückenstrompreises würde dann noch obendrauf kommen und die klimapolitische Transformation konterkarieren. Dass der Strom nicht billiger ist, liegt auch daran, dass Deutschland alle Atomkraftwerke abgeschaltet hat und Fracking verbietet. Dieselben (grünen) Politiker, zu deren irrationalem Dogma es gehört, Atomenergie zu verteufeln, wollen jetzt den daraus entstandenen Schaden kompensieren. Erst wird das Energieangebot politisch verknappt, der Strompreis mithin verteuert, um anschließend subventioniert zu werden – Wahnsinn mit Methode.
Machen wir noch ein zweites Beispiel, um die Logik der „Homeland Economics“ zu widerlegen. Es herrsche ein „Chip-Krieg “zwischen China und den USA, so heißt es allenthalben. Chips sind bekanntlich das Öl von heute, der Schmierstoff der digitalen Wirtschaft. Ohne Halbleiter funktioniert kein Mobiltelefon und kein militärisches Abwehrsystem. 90 Prozent dieser für unsere Wirtschaft unabdingbaren Komponenten stammen aus Asien – vor allem aus Taiwan. Das macht unsere Wirtschaft ähnlich verwundbar wie die Abhängigkeit vom russischen Gas. Sollte China Taiwan überfallen und der Export von Chips damit von heute auf morgen abbrechen, wäre das eine Katastrophe.
Das Szenario ist bedrohlich und realistisch zugleich. Doch man darf daraus nicht die falschen industriepolitischen Schlüsse ziehen. Deutschland tut dies aber und fördert zum Beispiel die Ansiedlung einer neuen Fabrik von Intel – einem der großen Chip-Hersteller – mit zehn Milliarden Euro. Ist das nötig, um unabhängig von der asiatischen Chipindustrie zu werden? Nein. Malen wir uns das Szenario aus: Was würde passieren, wenn Taiwan als Lieferant von Chips ausfallen würde und es keine Chipfabrik in Deutschland gäbe? Dann gibt es immer noch Chipfabriken an anderen Standorten westlicher Länder, mit denen wir Handelsbeziehungen unterhalten. Sie würden ihre Produktion sofort hochfahren und uns ihre Chips verkaufen – gewiss teurer als die billigen asiatischen Produkte, aber doch viel günstiger als die hohen Milliarden-Subventionen bei uns. Ein „Versicherungseffekt“ gegen einseitige Abhängigkeiten wäre somit besser durch offene Handelsbeziehungen als durch protektionistische Subventionierung zu erreichen. Umgekehrt ließe es sich nicht verhindern, dass die vom deutschen Steuerzahler finanzierten Chips bei einem Ausfall Asiens auch im Ausland zu Marktpreisen an den Meistbietenden verkauft würden. Industriepolitik glaubt nicht an die Substitutionselastizität der Wirtschaft – mithin die Anpassungsfähigkeit des Kapitalismus. Dabei hat diese Wirtschaft große Elastizität – ihren eigenen Drohrufen zum Trotz – nach dem Ausfall des russischen Gases in Windeseile bewiesen. Resilienz bedeutet im Übrigen nicht, dass jedes Land alles selbst machen muss. Wichtig ist lediglich, auf viele Lieferanten zurückzugreifen, um sich gegen Lieferausfälle abzusichern.
Dass sich Intel in Sachsen-Anhalt ansiedelt, so heißt es bei Politikern, sei ein Zeichen für die Attraktivität des Industriestandorts Deutschland. Das Gegenteil ist richtig: Dass diese Unternehmen offenbar nur mit derartig hohen Subventionen zu überreden sind, in Deutschland zu investieren, zeigt gerade, dass Deutschland zumindest für diese Fabriken ein unattraktiver Investitionsstandort ist.
Schließlich ist noch eine Entgegnung auf das Mozart-Argument „così fan tutte“ fällig. Es stimmt: Die anderen Länder subventionieren auch. Doch das ist für diese Länder mit hohen Kosten verbunden und dem Risiko, auf das falsche Pferd zu setzen. Wenn die hier verfolgte Argumentation triftig ist, führen Subventionsorgien gerade nicht zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit, sondern geradewegs in Subventionsgräber. Warum sollte es dann sinnvoll sein, diese teure Industriepolitik zu kopieren? Wenn andere eine falsche Politik machen, muss man sie nicht nachmachen.
Kreative Zerstörung
Der Verzicht auf Industriepolitik hat – mit Joseph A. Schumpeter gesprochen – „kreative Zerstörung“ zur Folge. Wenn energieintensive Produktion hierzulande nicht mehr wettbewerbsfähig ist, werden diese Unternehmen vom Markt verschwinden. Und die dort arbeitenden Menschen verlieren ihre Jobs, was wiederum die Politik unter Handlungsdruck setzt. Die Angst vor Verwerfungen am Arbeitsmarkt war in früheren Zeiten eines der Hauptargumente für Industriepolitik. Doch im Vergleich zu damals sind wir heute in einer komfortablen Lage: In allen Industrieländern ist die Beschäftigungssituation gut, Arbeitskräfte sind knapp. Zwar hat das zur Folge, dass die Wirtschaft ihr Wachstumspotenzial nicht ausschöpfen kann. Aber die Beschäftigung ist eben kein Argument für Industriepolitik. Anders gesagt: Industriepolitik zu widersagen, wäre für Politiker heutzutage weniger riskant als früher, denn es würde zwar Anpassungskosten am Arbeitsmarkt nach sich ziehen – aber keinen Beschäftigungsschock.
Abschließend stellt sich die Frage, ob es bessere Alternativen zur Industriepolitik gibt. Die gibt es in der Tat. Sie sind weder neu noch originell. „Den Blick vom Rückspiegel lösen“, sagt Moritz Schularick. Planwirtschaft war immer attraktiv für Regierungen, doch der Staat ist eben nicht der bessere Unternehmer. Heute verkleidet sich die Planwirtschaft paternalistisch als Industriepolitik.
Statt alte Industrien zu konservieren, müssen neue Unternehmen gute Voraussetzungen für ihre Aktivitäten vorfinden. Dafür ist die Ordnungspolitik zuständig, die gerade nicht direkt zugunsten einzelner Unternehmen interveniert, sondern Rahmenbedingungen dafür schafft, dass wirtschaftliche Ideen sich möglichst gut entfalten können. Ordnungspolitik ist „pro Markt“, aber nicht „pro Business“. Das wird oft nicht auseinandergehalten. Notwendig ist ein effizientes Angebot an öffentlichen Gütern: Dazu zählen eine gute Infrastruktur, eine attraktive Bildungspolitik, niedrige und damit wettbewerbsfähige Steuern für Unternehmen, eine effiziente, aber eben nicht die Unternehmen behindernde Bürokratie und ein verlässliches Rechtssystem, in dem Verträge und privates Eigentum geachtet werden. Dass der Sozialstaat Verlierer entschädigt und die großen Risiken des Lebens wie Krankheit, Alter und Arbeitslosigkeit absichert, erhöht die Attraktivität eines Standortes, sofern der Staat es nicht übertreibt und leistungsfeindliche Anreize setzt.
Auf diese Weise wäre ein fairer Standortwettbewerb möglich, in dem nationale Volkswirtschaften sich eben nicht protektionistisch abschotten, sondern ihre Grenzen für den freien Austausch von Gütern, Finanzkapital, Menschen und Dienstleistungen öffnen. Es geht darum, komparative Vorteile zum Nutzen aller ins Spiel zu bringen. Da waren wir schon einmal weiter in Zeiten der Globalisierung, als viele Staaten, einschließlich China und den USA, sich aus freien Stücken dem Wettbewerbsregime der Welthandelsorganisation unterwarfen – mit der Möglichkeit für Strafen bei Verstößen gegen die Regeln des Freihandels. Solange diese multilaterale Wettbewerbswelt nicht zuletzt durch die Verweigerung von China und den USA verschlossen ist, bleiben als zweitbeste Möglichkeit immerhin bilaterale Freihandelsabkommen wie TTIP und Mercosur – mit entsprechenden internationalen Schieds- und Schlichtungsinstitutionen für den Konfliktfall. Ordnungspolitik ist allemal besser als Industriepolitik. Freihandel ist besser als Protektionismus. Und Standortwettbewerb ist besser als Subventionswettbewerb.