I. Einleitung
Ausgangspunkt der hier vorgestellten Untersuchung ist der „Stadtentwicklungsplan 2010“ Heidelbergs. Erfordernisse der Verwaltungssteuerung, Akzeptanzprobleme in der Bürgerschaft und finanzielle Prioritätenzwänge haben fast gleichzeitig auch andere Städte dazu veranlaßt, sich wieder mittelfristiger und ganzheitlicher Stadtentwicklungsstrategien zu bedienen. Deren Renaissance zeichnet sich durch eine ihrer Individualität entgegenkommende Strategievielfalt aus. Im Unterschied zur Stadtentwicklungsplanung der siebziger Jahre beschränkt sich die Beteiligung dabei nicht auf kommunale Planungsämter und private Investoren, sondern es werden auch die die Stadtentwicklung mitgestaltenden kommunalen Kräfte einbezogen Daraus ergibt sich die Frage, wie mit Stadtentwicklungsstrategien die lokale Demokratie verändert werden kann.
Die lokale Demokratie stellt kein Abbild der vergleichsweise stärker repräsentativ ausgeformten und vor allem mit Richtungsentscheidungen befaßten Landes-und Bundesebene dar. Zwar muß jede Gemeinde eine unmittelbar gewählte Volksvertretung besitzen, doch besteht auf lokaler Ebene die Möglichkeit einer weiter gehenden Bürgermitwirkung. Sie ist aber auch die Wiege einer ausgedehnten und ausdifferenzierten, sich mit Einzelfall-und Projektentscheidungen beschäftigenden Leistungsverwaltung. Die ausgebauten bürgerschaftlichen Mitwirkungsrechte bzw. -möglichkeiten und die starke Verwaltungspräsenz bestimmen weithin die Struktur und Arbeitsweise der lokalen Demokratie Doch muß differenziert werden: Im Unterschied zu noch übersichtlichen Landgemeinden und Kleinstädten ist mit einer unmittelbaren Bürgerbeteiligung und -mitwirkung in Großstädten oft nur dort zu rechnen, wo Bauvorhaben die Stadtidentität berühren oder Verkehrsprobleme das Wohnumfeld in Mitleidenschaft ziehen.
Das Thema „Stadtentwicklungspolitik und lokale Demokratie“ behandle ich aufgrund von Ergebnissen einer kurz vor dem Abschluß stehenden größeren Untersuchung „Stadtentwicklung als politischer Prozeß“ Ihre zunächst auf Heidelberg begrenzte empirische Basis habe ich durch den Einbezug von drei weiteren Großstädten ausgebaut. Deren Auswahl wurde nicht von Gemeinsamkeiten, sondern von Unterschieden wie Gemeindeordnung, Problemlage und Strategie-konzept bestimmt.
II. Stadtentwicklungsstrategien in großstädtischen Untersuchungsorten
1. Die Stadt am Fluß: „Stadtentwicklungsplan Heidelberg 2010“
Die Stadt am Neckar feierte im Jahre 1996 ihren 800. Geburtstag. In ihrer Geschichte war sie immer -um mit Max Weber zu sprechen -eine „Konsumentenstadt“ Sie lebte weitgehend von Transfereinkommen, zunächst als Residenzstadt der Kurpfalz, nach dem 1720 erfolgten Wegzug des Hofes und der Zentralbehörden nach Mannheim vor allem von der Anfang des 19. Jahrhunderts wiederbegründeten Universität und von dem mit der Romantik einsetzenden Fremdenverkehr. Es hat sich daher in Heidelberg kein bodenständiges Handels-und Gewerbebürgertum in einem größeren Umfang herausgebildet; die Stadtentwicklungspolitik wurde bis zum Ende des Ersten Weltkrieges von den der Gewerbeansiedlung abweisend gegenüber stehenden Privatiers und Universitätsangehörigen bestimmt. Erst 1952 ist ein eigenes Amt für Wirtschaftsförderung eingerichtet worden. Von den Bombenangriff des Zweiten Weltkrieges verschont, wuchs die Bevölkerung Heidelbergs durch den Zuzug von Amerikanern und zahlreichen deutschen und ausländischen Zuwanderern: von 84 000 (1939) über 125 000 (1961) auf 132 000 (1995) Einwohner. Die Stadt begegnete dem zunehmenden Wohnungsbedarf durch den Bau der Trabantensiedlungen Boxberg und Emmertsgrund. Als dynamische, durchsetzungsfähige und weitsichtige Persönlichkeit hat Reinhold Zundel die dem (Ober-) Bürgermeister eingeräumten Befugnisse und Möglichkeiten der baden-württembergischen Gemeindeordnung voll ausgeschöpft und der von 1966 bis 1990 währenden Amtszeit seinen Namen gegeben: Die Ära Zundel -das war für die einen die Modernisierung Heidelbergs, Rathauseffizienz und Altstadterneuerung, für die anderen Kommunikationsverweigerung und Rechthaberei. Sein programmatisches Bekenntnis -„Ich kann mir kein Heidelberg vorstellen, über das die Käseglocke absoluter Schonung gestülpt wäre“ -verwirklichte er durch die Ansiedlung von Großforschungsanlagen, die Erneuerung der Altstadt und die City-Bildung am Bismarckplatz. In Konkurrenz mit dem benachbarten Mannheim sollte Heidelberg auch im Einzelhandel-und Dienstleistungsangebot den Rang eines attraktiven Oberzentrums einnehmen. Damit hoffte er auch, die chronischen Finanznöte der Stadt beheben zu können. Der vom Gemeinderat nach kontroversen Debatten 1974 beschlossene Stadtentwicklungsplan blieb jedoch ohne große Wirkungen. Die Heidelberger Stadtentwicklung folgte weiterhin der voluntaristischen Stückwerkspolitik des OB.
Der „Aufgabenführer“ Zundel trat 1990 zurück. Ihm folgte 1991 die „Verfahrensführerin“ Beate Weber. Sie sah es als Aufgabe der politischen Führung an, „Diskussionen über das Notwendige anzustoßen, sie so zu organisieren, daß die Betroffenen und Beteiligten ernsthaft sich darum bemühen, den Konsens zu suchen, indem sie den Konflikt nicht scheuen“ Die neugewählte Ober-bürgermeisterin setzte Planungsprozesse auf verschiedenen Ebenen und Gebieten in Gang. Für sie stellt die Planung nicht nur ein Verwaltungssteuerungsinstrument, sondern auch ein Beteiligungsund Kommunikationsmittel dar. So fand das in einem Diskussionsverfahren erarbeitete Tourismusleitbild und das oft publizistisch als Ausdruck der Bürgerbeteiligung gepriesene, im Grunde genommen aber -jede interessierte Gruppierung konnte daran mitwirken -einen offenen Pluralismus verkörpernde Verkehrsforum bundesweite Aufmerksamkeit. Beide leisteten wichtige Vorarbeiten für den 1994 in Angriff genommenen Stadt-entwicklungsplan Heidelberg 2010 und vor allem für die in den Jahren zuvor vorgenommenen Bestandsaufnahmen zu den flächendeckend vorgesehenen Stadtteilrahmenplänen. Es erwies sich bald, daß die daran anknüpfenden Ziel-und Maßnahmenkataloge gesamtstädtische Vorstellungen voraussetzten. Das war ein Grund mehr für die verhältnismäßig hohe politische Kosten verursachende Ausarbeitung eines Stadtentwicklungsplanes. Im Vergleich zu den noch zu betrachtenden Marketingkonzepten zeichnet sich der Heidelberger Stadtentwicklungsplan durch systematisches Vorgehen und ganzheitliche Betrachtung aus. Die verschiedenen Planungsschritte werden von einer Stärken-Schwächen-Analyse, von Entwicklungsszenarios, von Leitlinien und Zielen, von Modellen räumlicher Ordnung und von Konzepten zur Konsensfindung und Umsetzung gebildet. Bei dem Vorschlag für Leitlinien und Ziele wurden unter anderem thematisiert: Städtebau, Arbeiten, Wohnen, Umwelt, Mobilität (Verkehr), Soziales, Kultur. Obwohl damit an Lebenssituationen angeknüpft wurde, blieb das Echo bei der zur Diskussion eingeladenen Bürgerschaft verhalten. Das überraschte, weil diese sich -vor allem ihre universitätsnahen Kreise -ansonsten durch eine gesteigerte Diskussionsbereitschaft auszeichnet. Das fiel auch den Bonner empirica-Gutachtern auf: „Heidelberg ist eine Stadt der außergewöhnlich scharfen und zum Teil unversöhnlich ausgetragenen politischen Debatten. In kaum einer anderen Stadt geht auch das von den etablierten Parteien mitgetragene Meinungsspektrum soweit auseinander. Die Problemstruktur gleicht einer Mittelstadt, die Diskussionen darüber erinnern an die Probleme einer dynamisch wachsenden Millionenstadt.“ Ein charakteristischer Aspekt der politischen Kultur Heidelbergs wird damit zutreffend erfaßt.
Wie erklärt es sich dann, daß die Stadtentwicklungsdiskussion zwar die gesellschaftlichen Gruppen beschäftigte -und diese, soweit sie nicht schon im Beirat vertreten waren, in die lokalpolitischeArena drängten aber trotz ihres Anspruchs auf individuelle Beteiligung breitere, nichtorganisierte Bürgerschichten kaum erreichte? Liegt dies an der Vermittlung? Die bisher zu den verschiedenen Planungsschritten vorgelegten Unterlagen umfassen 291 Seiten. Es war daher ein guter Gedanke, die Einladung zur bürgerschaftlichen Mitwirkung mit einem Diskussionsentwurf zu den Leitlinien und Zielen von nur 19 Seiten zu verbinden. Dessen inhaltliche Verständnisanforderungen wirkten sich aber offensichtlich nicht besonders beteiligungsförderlich aus. Einen weiterer Grund für das gedämpfte Interesse an der Stadtentwicklungsdiskussion sehe ich in einem Schlüsselproblem der örtlichen Planung: ihrer auch von den Gemeinderäten für notwendig gehaltenen Regionalisierung Auf diese ist jedoch die mehr stadtzentrierte bzw. überregionale Orientierung der Heidelberger Bürger noch nicht ausreichend eingestellt. 2. Wuppertal: Vom Marketing-Konzept zur „Lokalen Agenda 21“
Diese bergische Großstadt stellt nicht nur wegen ihrer Einwohnerzahl (380 000) einen Kontrapunkt zu Heidelberg (132 000) dar: Erst 1929 aus der Vereinigung von Barmen und Elberfeld hervorgegangen, gehört sie zu den Orten früher Industrialisierung in Deutschland. Im 19. Jahrhundert wuchsen Barmen und Elberfeld in atemberaubendem Tempo zu bedeutenden Zentren der Textilherstellung und -Veredelung sowie des Textilhandels -die „Hofaue“ stellte eine weltbekannte Adresse für diesen dar -heran. In der Heimat Friedrich Engels’ stand ein selbstbewußtes, weit über das Bergische Land hinausblickendes Bürgertum einer kampfstarken Arbeiterschaft gegenüber. Seit 1964 ist jedoch die SPD die maßgebende Kraft der Lokalpolitik, die durch zwei Merkmale auffällt: Da ist zum einen das „Gesetz der Zweipoligkeit“: Wuppertal besitzt keinen Mittelpunkt wie die anderen Untersuchungsorte, sondern zwei Zentren: Barmen und Elberfeld. So gibt. es in beiden Teilstädten je ein Rathaus, eine Bühne und eine Klinik. Zum anderen ist die Stadt durch eine von Pragmatismus und Innovationsbereitschaft geprägte politische Kultur gekennzeichnet. Als eine der ersten deutschen Großstädte beschloß Wuppertal schon 1973 ein räumlich-funktionales Entwicklungskonzept: ein Grobraster für die Aufstellung von Teilentwicklungsplänen in den Stadtteilen. Obwohl die Stadt früher als andere Kommunen ein eigenes Dezernat für Wirtschaftsförderung und Stadtentwicklung ins Leben gerufen hat, wurde diese teilräumliche Planung nicht durch einen übergreifenden Stadtentwicklungsplan ergänzt
Der Wuppertal in besonderer Weise heimsuchende Strukturwandel (drastischer Rückgang der Beschäftigtenzahlen in den Schlüsselindustrien Textil und Bekleidung) in den achtziger Jahren zwang die Kommunalpolitiker zu ganzheitlichen, ressourcensparenden Überlegungen, die ihren Niederschlag in einem „Handlungsprogramm Stadt-entwicklung“ fanden, das mit den Stimmen der damaligen Haushaltsmehrheit (SPD, FDP) gegen CDU und Grüne vom Rat der Stadt 1987 beschlossen wurde. Ließ dieses Abstimmungsergebnis noch auf ein konfliktorientiertes Politikverständnis schließen, so überraschte das nur zwei Jahre später vom Rat akzeptierte „Marketingkonzept Wuppertal 2004“ Dieses ging auf eine von der CDU aufgegriffene Anregung aus der Bergischen Industrie-und Handelskammer (IHK) zurück. Wuppertal litt in diesen Jahren nicht nur unter dem Strukturwandel, sondern auch an seinem Image. Das mag erklären, warum gerade diese SPD-Hochburg als erste deutsche Großstadt auf ein aus der Wirtschaft entliehenes und auf die Kommunen übertragenes Marketingkonzept setzte. Dieses beinhaltet zweierlei: Es stellt auf der einen Seite ein medien-wirksames, nach außen gerichtetes Bemühen dar, Investitionsentscheider von den Vorteilen des eigenen Standortes zu überzeugen. Auf der anderen Seite wendet es sich nach innen, an die Einwohnerschaft, bei der es mit einem positiven Nahbild eine Aufbruchstimmung erzeugen will.
Das Wuppertaler Marketingkonzept wurde von einem zwölfköpfigen Expertenteam ausgearbeitet. In ihm waren zwar auch die Fraktionen und die Verwaltung vertreten, es konnte aber die Handschrift der daran beteiligten Professoren nicht verleugnen. Das ist seiner inhaltlichen Qualität gut bekommen. Es sollte sich aber bald als nachteilig herausstellen, daß im Gegensatz zu den Vorstellungen der Marketingtheorie weder die gesellschaftlichen Kräfte noch die Bürger vor Ort in den Zielfindungsprozeß einbezogen worden waren. Um die gewünschte Aufbruchstimmung hervorzurufen, wurden den Bürgern Gesprächsangebote unterbreitet und es wurde ein Stadtmarketing-Wettbewerb für gesellschaftliche Gruppierungen ausgeschrieben. Doch der erwartete große Aufbruch blieb aus. Heute ist in Wuppertal von diesem Konzept nur noch wenig die Rede; 46, 2 Prozent der von mir befragten Bürger hatten noch nie etwas von ihm gehört So konnte es geschehen, daß ein entwicklungspolitischer Paradigmenwandel weg vom Marketingkonz^pt und hin zu einer Reform der städtischen Verwaltung, zum Projekt Verwaltungsmanagementreform, ohne großes Aufheben reibungslos vor sich ging.
Die Bürger nehmen nicht nur Einfluß auf lokalpolitische Entscheidungen, sondern sind auch Adressat von Verwaltungsentscheidungen vor Ort und Kunde kommunaler Dienstleistungen. Dabei haben sie im Alltag weniger mit dem Gemeinderat als vielmehr mit der Verwaltung und ihren Betrieben zu tun. Das Verhältnis der Wuppertaler Bürger zu diesen wurde aufgrund undurchsichtiger Zuständigkeiten, langsamer Entscheidungswege oder provozierender Parteienpatronage durch eine steigende Verwaltungsverdrossenheit bestimmt. Dies hatte bereits die Väter des Marketingkonzeptes dazu veranlaßt, in ihr Programm die Forderung nach einem „Offenen Rathaus“ aufzunehmen. Das reichte offenbar noch nicht aus. Eine von der Verwaltung beauftragte Kölner Beratungsfirma entwickelte Vorstellungen, die über eine Reform des kommunalen Steuerungssystems hinaus eine völlige Neuorganisation der Verwaltung sowie eine Verbesserung der Arbeitsbedingungen des Rates der Stadt zum Ziele hatten. Dies ermöglichte der „Experimentierparagraph“ 126 (1) -zur Erprobung neuer Steuerungsmodelle und zur Weiterentwicklung der grenzüberschreitenden kommunalen Zusammenarbeit eingeführt -der Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalens. Außerdem hatte das Marketingkonzept bereits das Terrain für eine Sicht der Stadt als Unternehmen vorbereitet. Das wirkte sich bis in die Terminologie aus. So wurde der Begriff des Beigeordneten durch den des Geschäftsführers ersetzt.
Die Säulen der gemeinsam mit zahlreichen Bediensteten der Stadtverwaltung erarbeiteten Reform bilden Strukturreform, Verwaltungsoptimierung, Gemeinschaftsaufgaben, Personalentwicklung. Diese weitgehende Reform bleibt nicht bei der Verwaltung stehen; sie versucht auch die Arbeitsbedingungen des Rates der Stadt durch ein dessen Aufträge erfassendes und ihre Verwirklichung durchsichtig machendes „Rats-Auftrags-Management-System“ (RAMS) zu verbessern. Damit soll vermieden werden, daß sich durch die Verwaltungsreform die Gewichte der lokalen Demokratie weiter zur Administration hin verlagern. Noch bleibt offen, ob diese in Wuppertal etwas hastig in Gang gesetzte Verwaltungsmanagementreform alle die in sie gesetzten Erwartungen erfüllen wird. Sollte dies der Fall sein, so würden auch die bürokratischen Voraussetzungen dafür geschaffen, einen neuen Anlauf zu einer gesamtstädtischen Entwicklungsstrategie zu nehmen. Ansätze zu dieser bildeten ein Forum „Wuppertal-Stadtplanung für die Zukunft“ der oppositionellen, auf die Wiederbelebung des Wirtschaftsstandortes bauenden CDU und die von der Stadtverwaltung 1996 anknüpfend an die Aalborger Charta ins Leben gerufene „Wuppertaler Agenda 21“, die unter Beteiligung gesellschaftlicher Gruppen, Unternehmen und Kirchen über den Umweltschutz hinausgehend eine neue Vision für eine sich von ihrer industriegeschichtlichen Vergangenheit lösende Stadt sucht. Der in beiden Initiativen sichtbar werdende Nachholbedarf mag erklären, warum die Wuppertaler Stadtverordneten im Vergleich zu ihren Kollegen in anderen Untersuchungsorten die Beschäftigung mit der Stadtentwicklungsproblematik als besonders wichtige Aufgabe des Rates der Stadt ansehen 3. „Forum Trier 2020“: Ein Beispiel für ein korporatives Marketingverfahren?
Das knapp 100 000 Einwohner zählende Trier ist eine Stadt mit zwei Gesichtern. Sie erweckt auf den ersten Blick einen eher gemächlichen, gar behäbigen Eindruck. Dieser wird durch seine insulare Lage in einem weiten, verhältnismäßig dünn besiedelten ländlichen Raum verstärkt. Nach wie vor umgibt Trier auch die Aura eines Zentrums des einstigen Römischen Reiches, das als älteste Stadt auf deutschem Boden auf eine mehr als 2000 Jahre alte Geschichte zurückblicken kann. Zu dieser zählt auch seine Prägung als Sitz eines geistlichen Kurfürsten. Mit der Neuordnung der rheinischen Gebiete kam Trier 1814 an Preußen. Die Herausbildung des „Trierischen Katholizismus“ einerseits und die protestantische preußische Administration andererseits führten zu einer besonders gearteten politischen Kultur. Deren Kennzeichen bestehen u. a. in einem von Konfliktvermeidung und Konsensneigung gekennzeichneten Konservatismus.
Obwohl Trier eine verkehrsgünstige Lage besitzt, konnte es erst Ende des 19. Jahrhunderts eine langanhaltende Stagnation überwinden. Eine regeHandelstätigkeit, der Fremdenverkehr und die Stellung als Verwaltungszentrum erklären die Dominanz des tertiären Sektors, die sich u. a. darin ausdrückt, daß zwei Drittel aller Arbeitsplätze dem öffentlichen und privaten Dienstleistungsbereich zuzurechnen sind. Der Einzelhandel ist besonders bedeutend. Dies wird unter anderem auf einen noch geringen Filialisierungsgrad und einen attraktiven Branchenmix zurückgeführt Eher bescheiden nimmt sich der sekundäre Sektor aus, auch deshalb, weil sich seine Niederlassungen im Umland befinden. Impulse zur weiteren Entwicklung Triers kamen seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges vielfach von außen. Dafür beispielhaft ist die 1970 gefällte Standortentscheidung der rheinland-pfälzischen Landesregierung zugunsten einer Universität, die auch die Errichtung eines neuen Stadtteils zur Folge hatte.
Die Lage Triers als eines solitären Oberzentrums mit einem knappen Haushaltsspielraum in einem wirtschaftlich peripher gelegenen Raum bewog Oberbürgermeister Helmut Schroer zur Erarbeitung einer Zukunftsstrategie „Forum Trier 2020“ im Sinne des Marketings. Um die Ziele städtischer Entwicklung auf den lokalen Sachverstand zu begründen und eine breite Unterstützung in allen gesellschaftspolitischen Kreisen Triers zu erreichen, wurde eine abgewandelte korporatistische Verfahrensweise angewandt Außer Entscheidungsträgern aus Politik und Verwaltung hat der Oberbürgermeister zur Mitarbeit Vertreter aus Wirtschaft, Kammern, Interessengruppen und Wissenschaft eingeladen. Ohne vorgegebene oder gemeinsam vereinbarte Leitziele begannen 120 Trierer Bürger in sechs Arbeitsgruppen an der Formulierung eines „Handlungsleitfadens“ zu arbeiten. Ein besonderes Gewicht erlangte die vom OB persönlich geleitete Arbeitsgruppe, deren Ziel ein bürgernäheres Rathaus mit einer leistungsorientierten Verwaltung war.
Die Initiative zum „Forum Trier“ ging von der Verwaltungsspitze aus; es handelt sich demnach um eine von oben initiierte und „angemahnte“ Stadtentwicklungspolitik, weg von der eher Projekt-und problemorientierten Lokalpolitik zu einer ganzheitlichen Vorausschau und Auseinandersetzung. Obwohl der „Trierische Volksfreund“ in einer Serie darüber berichtete, blieb das Interesse der Bürger eher gering. So hatten im Sommer 1996 über 73 Prozent der Befragten noch nie davon gehört Im November 1995 wurden die Forumsergebnisse dem Trierer Stadtrat mit seinen vier Fraktionen vorgelegt, doch dieser wollte das nicht zum Anlaß einer grundsätzlichen stadtentwicklungspolitischen Aussprache machen. Lag dies daran, daß er an dem Forum nur am Rande beteiligt war? Dennoch ergab eine Befragung, daß die Stadträte als Entscheidungshilfe die Ergebnisse des „Forum Trier 2020“ weitaus positiver als ihre Heidelberger Kollegen den Diskussionsentwurf zum „Stadtentwicklungsplan 2010“ bewerten
Die Ergebnisse der Arbeitsgruppen des Forums bilden den Gegenstand von allgemein zugänglichen Bürgergesprächen, zu denen der Stadt-vorstand einlädt Als beispielhaft für weitere Bürgerbeteiligungsangebote ist das „Leitbild Tourismus 2020“ zu nennen. Aufgrund eines Stadtrats-beschlusses wurden im Herbst 1995 auf einer Bürgerversammlung vier Arbeitsgruppen zum Tourismus-Leitbild gebildet, die getrennt voneinander an einem Bürgergutachten arbeiteten
Trotz der unterstellten Neigung zum Konsens und zur Konfliktvermeidung in der politischen Kultur Triers war es in den zurückliegenden Jahren zu heftigen Auseinandersetzungen im Stadtrat und vor allem in der Bürgerschaft über stadtbildprägende Projekte wie den Domfreihof und den Viehmarkt gekommen. Der personenselektive Korporatismus beim „Forum Trier 2020“ (das heißt die Politik wählt gezielt den gesellschaftlichen Kräften verbundene Einzelpersonen aus), sowie die Beschränkung der individuellen Bürgerbeteiligung auf vorgegebene Projekte können daher als Ausdruck des Bemühens -gesehen werden, Konflikte zu verhindern und einen stadtentwicklungspolitischen Konsens abzusichern. 4. Dresden sucht seinen Weg Die sächsische Landeshauptstadt stand dank ihrer bedeutenden Architektur und ihrer landschaftli-chen Einbettung im Ruf eines Gesamtkunstwerkes Dieser ging nicht nur auf den Gestaltungswillen, den Kunstsinn und die Prunksucht der Landesfürsten, sondern auch auf ein in der stürmischen Wachstumsphase des 19. Jahrhunderts behutsam mit dem Bild und der Gestalt Dresdens umgehendes residenzstädtisches Bürgertum zurück. Um so mehr wurden die sich mit ihrer Stadt besonders stark identifizierenden Dresdner (in den Jahren 1994/1995: Dresden 44, 4 Prozent -Wuppertal 16, 9 Prozent) von der doppelten Zerstörung ihres „Elbflorenz" getroffen: Der weitgehenden Vernichtung des Stadtzentrums durch alliierte Bombenangriffe am Kriegsende 1945 war als weiterer Kahlschlag die sozialistische Baupolitik der DDR gefolgt. Obwohl heute architektonische Kleinode wie das Schloß, die Hofkirche und das Taschenbergpalais wiederhergestellt sind, nimmt das abhanden gekommene Rahmenwerk einer dichten Innenstadtbebauung nur langsam wieder Konturen an. Dabei steht der Wiederaufbau einer funktionsfähigen und identitätsstiftenden Innenstadt im Mittelpunkt der Dresdner Stadtentwicklungspolitik seit 1990. Nach der Wende ist in Dresden ein besonderes Dezernat für Stadtentwicklung eingerichtet worden. Es wandte sich zunächst Einzelprojekten zu, um bald zu erfahren, daß die Zukunft des Gesamtkunstwerkes Dresden planerische Vorstellungen von der Gesamtstadt im allgemeinen und der Innenstadt im besonderen erfordert Angesichts der Probleme des Neuanfangs -
ausgewechseltes Führungspersonal, andere Verwaltungsstrukturen, bundesdeutsches Recht, fehlende Planungserfahrungen -war es eine beachtliche Leistung des neugebildeten Stadtentwicklungsdezernats, zwischen 1990 und 1994 folgende konzeptionelle Vorgaben erarbeitet zu haben: -das Planungsleitbild Innenstadt, -das Rahmenkonzept Stadtentwicklung-Zwischenbericht zur Flächennutzungsplanung und -das Verkehrskonzept.
Eine lebhafte Diskussion begleitete vor allem das Entstehen des Planungsleitbildes Innenstadt: Die Architektenschaft, „one-case-Organisationen" wie das „Dresdner Entwicklungsforum“ und eine an Stadtbildfragen besonders interessierte residenz-bürgerliche Bildungsschicht, die die DDR in Nischen „überwintert“ hatte, beteiligten sich engagiert daran. Diese Diskussion spitzte sich auf die Frage „Gesamtkunstwerk“ oder „Wirtschaftsstandort“ zu. Ihr Symbol fand sie in dem am städtebaulich sensiblen Elbufer geplanten Tadicom-Hochhaus, das ungeachtet der damit in Aussicht gestellten Arbeitsplätze dem Bevölkerungsprotest zum Opfer fiel Inzwischen ist dieser Streit durch die Kompromißformel „Gesamtkunstwerk und Wirtschaftsstandort“ beruhigt worden. Tatsächlich war Dresden nie nur Heimstatt der Künste, sondern immer auch Standort von Handel und Gewerbe. Damit wurde aber dieser Konflikt nicht ein für allemal gelöst Er entsteht durch die Diskussion über die Qualität der Neubauten immer wieder.
Konfliktstoff birgt auch die Verkehrsproblematik, was die durch eine Anfrage der Staatsregierung bei der Stadt Dresden ausgelöste Auseinandersetzung über die Trassenführung der Autobahn nach Prag verdeutlicht. Während sich die aus SPD, PDS, Bündnis 90/Grüne gebildete Mehrheit des Stadtrates für eine stadtfernere Variante aussprach, bevorzugten der Oberbürgermeister und eine Minderheit eine stadtnahe Trasse. Daraufhin leitete ein aus CDU, ED. P/DSU, IHK, Mittelstandsvereinigung und Vereinigte Bürgerinitiativen bestehendes Bündnis einen für sie erfolgreichen Bürgerentscheid ein, der die im Herbst 1995 getroffenen Entscheidung des Stadtrates revidierte. Bei dem von CDU und SPD getragenen Beschluß zum Bau der die alten Brücken, vor allem das „Blaue Wunder“ im Osten, entlastenden Elbüberquerung Waldschlößchen war es dieses Mal die mehrere kleinere Brücken favorisierende PDS, die sich des Instruments Bürgerbegehren/Bürgerentscheid zu bedienen versuchte, um den Stadtratsbeschluß zu kippen. Der Bürgerentscheid als eine plebiszitäre Revisionsinstanz repräsentativer Politik oder als eine letzte Legitimation bei umstrittenen Themen Beides -die sich abzeichnende Pluralisierung der Schwerpunkte der Stadtentwicklung und ein abnehmender Konsens der Bevölkerung darüber -haben offenbar bewirkt, daß eine Mehrheit der von mir befragten Dresdner Stadträte die Ausarbeitung eines noch ausstehenden Stadtentwicklungsplanes befürwortete
III. Schlußfolgerungen: Veränderungen in der lokalen Demokratie
1. Der gefragte Bürger: Verbesserung des Mitwirkungsangebots Wie ich zu Beginn bereits ausgeführt habe, besteht in Großstädten ungeachtet vorhandener Mitwirkungsrechte und -möglichkeiten ein Widerspruch zwischen dem normativen Anspruch der kommunalen Selbstverwaltung auf Bürgerbeteiligung und der politischen Praxis. Wird nun dieser Widerspruch durch die verschiedenen Stadtentwicklungsstrategien gemindert? Im Unterschied zum integrativen (synoptischen) Planungsverfahren gehen die heute gebräuchlichen Strategien von einer unterschiedlich begründeten individuellen Bürgerbeteiligung aus. Dem in Heidelberg Pate stehenden kommunikativen Politikverständnis entspricht, daß bei der Stadtentwicklungsplanung auch „solche Teile der Bürgerschaft aktiviert werden (sollen: d. Verf.), die bisher dem politischen Geschehen ferngeblieben sind“ Dahinter steht die Wunschvorstellung, möglichst viele Bürger an der Zielfindung und Maßnahmenumsetzung der Entwicklungsplanung zu beteiligen. Demgegenüber stellt Wuppertal das Modell eines Marketing-konzeptes ohne Beteiligung einzelner Bürger und gesellschaftlicher Gruppen an der Zielfindung dar, was der Akzeptanz des Konzeptes nicht bekam. Daran konnte auch die Tatsache nichts ändern, daß beiden eine Rolle bei der Zielumsetzung zugestanden wurde. Die Trierer Stadtväter versuchten die bürgerschaftliche Akzeptanz dadurch zu sichern, daß sie ihr Marketingkonzept „Forum Trier 2020“ mit stark korporatistischen Elementen -also unter Beteiligung von Angehörigen gesellschaftlicher Gruppierungen -anreicherten. Der in Dresden praktizierte perspektivische Inkrementalismus (Stückwerkspolitik mit Leitbildern) spricht vor allem den lokalen Sachverstand und die städtischen Identifikationsgefühle einer trotz der Unterdrückung durch die SED-Herrschaft am Leben gebliebenen bildungsbürgerlichen Schicht an, die es auch ohne Vermittlungsinstanzen versteht, ihre Vorstellungen zu artikulieren.
Mit welchen Methoden versuchen die kommunalen Verantwortungsträger die Bürger bei den Stadtentwicklungsstrategien zu erreichen? Die vom demokratietheoretischen Gesichtspunkt aus gelobte Planungszelle gehört nicht dazu. Sie geht auf das Problem der Unterrepräsentanz bildungsferner Schichten bei Planungsprozessen insofern ein, als aus ihren Reihen zirka 25 Mitglieder „in einem Zufallsverfahren ausgewählt und für begrenzte Zeit von ihren arbeitsalltäglichen Verpflichtungen freigestellt worden sind, um, assistiert von Prozeßbegleitern, Lösungen für vorgegebene Planungsprobleme zu erarbeiten“ Angeblich scheitert deren Anwendung an den Kosten; vielleicht fürchten auch die Gemeinderäte, daß eine erfolgreich Planungszelle ihren repräsentativen Anspruch in Frage stellen könnte. So ziehen sich die hier vorgestellten Städte auf altvertraute Bürgerversammlungen oder modische Diskussionsveranstaltungen zurück. Wer aber ist dort mutig und gewandt genug, um seine Meinung, zu Gehör zu bringen? Entsprechend dem Standardmodell politischer Beteiligung sind dies Aktivbürger -solche die mehrheitlich bereits im öffentlichen Leben tätig sind und einen höheren Bildungsabschluß aufweisen Das heißt: Die sich auf die Wahlbeteiligung beschränkenden „Normalbürger“ hüllen sich eher in Schweigen oder bleiben gar vor der Tür. Diese Normalbürger können aber zumindest teilweise durch Kommunikations-und Reflexionsanstöße erfaßt werden, die von den Stadtentwicklungsstrategien ausgehen. So schält sich allmählich der Typus des stadtentwicklungsbewußten Bürgers heraus. Zu seinen Merkmalen gehören unter anderem die gedankliche Beschäftigung mit der Stadtentwicklungspolitik, die Auswahl von Informationen darüber und Gespräche mit Nachbarn und Bekannten über die Probleme der Stadtentwicklung. Dieser Personenkreis von schätzungsweise 15 bis 20 Prozent der Großstadtbevölkerung könnte durch geeignete Ansprech-und Mitwirkungsverfahren unmittelbarer am Zielfindungsprozeß beteiligt werden. Der Kommunikationsund Reflexionseffekt verliert jedoch auf dem Wege von den Aktiv-zu den Passivbürgern, also zu den sich vom örtlichen Leben ausgegrenzt oder durch die lokalpolitischen Probleme überfordert fühlenden Bürgern, an Wirkung.
Das Interesse der meisten Bürger an einer Planungsbeteiligung nimmt aber auch in dem Maße ab, wie sich diese zeitlich und räumlich von ihm entfernt, es verringert sich auf dem Wege von der Stadtteilrahmenplanung zu gesamtstädtischen Strategien Durch die bisherigen Formen der individuellen Bürgerbeteiligung an den Stadtentwicklungsstrategien wird der quantitative Widerspruch zwischen dem normativen Anspruch einerseits und der kommunalen Wirklichkeit andererseits nur geringfügig verändert. Damit ist aber noch nichts über deren Qualität ausgesagt. Die großstädtische Bürgerbeteiligung beschränkt sich häufig auf eigene Interessen berührende, das unmittelbare Wohnumfeld angehende oder gesamtstädtische Identifikationsgefühle ansprechende Einzelprojekte wie etwa den „Darmstädter Hof“ in Heidelberg, die „Stadthalle“ in Wuppertal, das „Tadicom-Hochhaus“ in Dresden und den „Viehmarkt“ in Trier. Das heißt: Die Bürgerbeteiligung belegt und unterstützt die Projektbezogenheit der Kommunalpolitik. Ändert sich dies jetzt mit der durch die Stadtentwicklungsstrategien verlangten, die gesamtstädtische Perspektive entdeckenden vernetzten Betrachtungsweise? Bei dieser setzen die Wortführer der kommunitaristischen „Bürgergesellschaft“ nicht nur die ethische Haltung des Gemeinsinns, sondern auch bürgerschaftliche Erfahrungsräume voraus. Die sich mit dem Bürgerbegriff schmückende, zuweilen auch tarnende Betroffenenbeteiligung soll durch eine auf den praktischen Bürgersinn zählende Mitwirkung ersetzt werden Eine derartige Veränderung der Verhaltensweisen kann man zwar durch Stadtentwicklungsstrategien, vor allem durch die der kommunikativen Planung, anstoßen, aber nicht allein weiterführen. Dazu bedarf es unter anderem des „empowerment“, der Unterstützung der bürgerschaftlichen Aktivitäten durch die öffentliche Hand. Weitere Verhaltensänderungen hängen aber auch von dem Prozedere und den Ergebnissen der gewählten Stadtentwicklungsstrategien ab. Stellen diese einen Orientierungsrahmen für den Bürger oder ein ihn verwirrendes Planungslabyrinth dar?
Die bereits erarbeiteten Entwürfe oder Konzepte besitzen zwar einen höheren Grad der Bürgernähe als die ehrgeizigen Planungswerke der siebziger Jahre. Doch könnten sie noch durch visionäre Leitbilder an Anziehungskraft, durch eine stärkere Konzentration auf das Wesentliche an Überschaubarkeit und durch einen anschaulicheren Stil an Verständlichkeit gewinnen. 2. Eine gestärkte Verwaltungsspitze Der Einheitlichkeit versprechende Begriff Verwaltung verdeckt, daß die personalintensive Groß-stadtverwaltung -die Wuppertals zählte vor Beginn der Verwaltungsreform nahezu 7 000 Mitarbeiter -in eine Vielzahl von für Ressortegoismus anfälligen Dezernaten bzw. Ämtern auseinanderfällt. Diese Parzellierung kann durch eine die Grenzen zwischen Politik und Verwaltung aufhebende Parteiverflechtung noch verstärkt werden. Daraus ergeben sich Steuerungsprobleme für die gegenüber dem Gemeinderat verantwortliche, vom Volk gewählte monokratische Verwaltungsspitze. Diese sieht sich selbst in Ländern mit einer starken rechtlichen Stellung vor die Schwierigkeit gestellt, ihre mehr oder weniger einheitliche Politik gegenüber der Dezernentenebene, die nach den parteipolitischen Kräfteverhältnissen im Gemeinderat zusammengesetzt ist und oft aus „Erbhöfen“ besteht, sicherzustellen. Das war vermutlich einer der Gründe dafür, daß die Heidelberger Oberbürgermeisterin die Stadtentwicklungsplanung initiierte. Diese ging in Trier ebenfalls vom OB aus, obwohl dort die Gemeinde-ordnung eine Art abgeschwächte Stadtregierung in Form des Stadtvorstandes vorsieht. Im Gegensatz hierzu kamen in Wuppertal die Anstöße für das Marketingkonzept von den Rathausfraktionen.
Der in Dresden gebildete Arbeitskreis für Stadt-marketing verdankt sein Entstehen einem Zusammenspiel von Interessenvertretungen der Wirtschaft, der F. D. P. /DSU-Stadtratsfraktion und dem SPD-Dezernenten für Wirtschaftsförderung.
Anstöße allein reichen jedoch nicht aus. Um in Gang zu kommen und Gestalt anzunehmen, brauchen Stadtentwicklungsstrategien auch einen bürokratischen Rückhalt in Gestalt einer Abteilung oder gar eines Amtes in einer spezialisierten, Fachwissen anhäufenden Stadtverwaltung. So sind in den siebziger Jahren Ämter für Stadtentwicklung geschaffen worden, deren Aufgabenkatalog von der Grundlagenforschung/Statistik über die Betreuung von Fachplanungen bis hin zur Ausarbeitung eines Stadtentwicklungsplanes reichen kann. In der Praxis bieten sich zwei Modelle Zum einen das Linienmodell einer sich in die Verwaltungshierarchie einfügenden Vollzugs-und Weisungsbehörde; zum anderen das Stabsmodell -zur inhaltlichen Unterstützung der Linienämter.
Stabsstellen sind allgemein ohne Weisungsbefugnis ausgestattet, weshalb der Erfolg dieses Modells von der Kreativität und Koordinierungsleistung der Mitarbeiter ebenso abhängt wie von der Rükkendeckung durch den jeweiligen kommunalen Spitzenpolitiker. Im allgemeinen ist dies der gewählte Oberbürgermeister, der sich des Amtes für Stadtentwicklung zum Zwecke einer konzeptionellen Zuarbeit bedienen und damit seine Machtposition in der lokalen Demokratie aus-bauen kann. Läßt das Interesse des OB an der Aufgabe Stadtentwicklungspolitik nach, oder führen die Strategien Marketing bzw. „Lokale Agenda 21“ zu einer Aufwertung der dafür zuständigen Dezernate Wirtschaft bzw. Umwelt, so sinken Ansehen und Einfluß des Amtes für Stadtentwicklung in der kommunalen Bürokratie. 3. Korporatismus als Aufwertung ausgewählter organisierter Gruppen Stadtentwicklungsstrategien erhöhen das Potential an individueller Bürgerbeteiligung nur gering. Dagegen stärken sie die Stellung des Oberbürgermeisters als zentraler Steuerungspolitiker. Dies kann das gewollte Ergebnis einer Veränderung der Gemeindeordnung sein; so wurde in Sachsen die Aufwertung der Stellung des Oberbürgermeisters auf Kosten der Stadtverordnetenversammlung mit der Notwendigkeit einer effektiven Stadtentwicklungspolitik begründet In den neuen Bundesländern hatte die Stadtverordnetenversammlung, vor allem deren Stadtentwicklungsausschuß, aufgrund der DDR-Gemeindeordnung von 1989 eine besonders starke, auch in die Verwaltung hineinreichende Stellung Damit ist es vorbei. Doch auch in den alten Bundesländern können Stadtentwicklungsstrategien die an sich nicht einflußreiche Stellung des sich oft in Detailarbeit verzettelnden Gemeinderates weiter schwächen, indem sie nicht nur die exekutive Führerschaft der volksgewählten Verwaltungsspitze stärken, sondern auch gesellschaftliche Organisationen an der Konzeptausarbeitung und -Umsetzung beteiligen oder ihnen diese sogar überlassen. Das dann vom Gemeinderat nur noch pro forma beschlossene Konzept kann jedoch dessen Entscheidungsfreiheit über mehrere Wahlperioden hinweg beschneiden.
Die Parteien bleiben von dieser Entwicklung ebenfalls nicht unberührt, müssen sie doch einen Gutteil ihrer Programmfunktion abgeben. Da es ihnen auf lokaler Ebene oft an konzeptioneller Kraft mangelt, überlassen sie die Ausarbeitung der Konzepte eher gesellschaftlichen Kräften und der Stadtverwaltung. So setzen die Bürger den Einfluß der Parteien auf die Stadtentwicklung nicht hoch an. Wenn dennoch hierbei Unterschiede zwischen den Städten zu verzeichnen sind, so ist dies unter anderem den jeweiligen Kommunalordnungen zuzuschreiben. In Wuppertal trauen 21 Prozent der Befragten den Parteien den größten Einfluß auf die Stadtentwicklung zu, in Heidelberg sind es nur 8, 8 Prozent. Der stärkste Einfluß wird in Wuppertal mit 34, 6 Prozent der Wirtschaft und den Investoren unterstellt, die in Heidelberg weit abgeschlagen hinter der volksgewählten Oberbürgermeisterin(40, 5 Prozent) nur auf 7, 6 Prozent kommen. In beiden Städten schreiben die Befragten weder den Achitekten noch den gesellschaftlichen Organisationen Einfluß auf die Stadtentwicklung zu Tatsächlich werden Organisationen wie Einzelhandelsverband, Architektenkammergruppe, Kreishandwerkerschaft, Hoteliervereinigung, Stadtteilvereine oder gewerkschaftliches Ortskartell durch die Stadtentwicklungsstrategien -unterschiedlich -aufgewertet. Während die Marketing-konzepte den Einzelhandel auf Kosten des produzierenden Wirtschaftssektors bevorzugen können, spricht die „Lokale Agenda 21“ alternative Bürgergruppen und Kirchengemeinden an.
Zwar haben diese schon vorher mit unterschiedlichem Erfolg auf die Stadtentwicklungspolitik eingewirkt. Doch was bislang eher im Halbdunkel des Lobbyismus geschah, erhält jetzt öffentlichen Charakter. Das bedeutet zweierlei: zum einen, daß es vor den Augen der Öffentlichkeit vor sich geht;
zum anderen, daß es in Form der Zusammenarbeit oder des Auftrages der öffentlichen (kommunalen) Hand erfolgt. So können in kleineren Städten wirtschaftliche Gruppierungen über vom Gemeinderat „bestellte“ Marketingkonzepte der Politik die Federführung aus der Hand nehmen in größeren ist es möglich, daß privilegierte etablierte Gruppen bei der Ausarbeitung eines Stadtentwicklungsplanes mit dem Rathaus kooperativ Zusammenwirken. Eine Allianz zwischen der politischen Verwaltungsspitze und einem eingeschränkten, projektbezogenen Organisations-bzw. Investoren-kreis bildet sich oft im Zusammenhang mit Groß-projekten der Stadtentwicklung wie einer Export-ausstellung oder Bundesgartenschau heraus So zeichnen sich bei den Strategien der Stadtentwicklungspolitik verschiedene Modelle der Zusammenarbeit zwischen organisierten gesellschaftlichen Kräften und Organen der kommunalen Selbstverwaltung vor Ort ab. Kündigt sich mit diesen Modellen ein bereits durch verschiedene Dialog-und Kooperationsformen vorbereiteter, die lokale Demokratie aushöhlender kommunaler Korporatismus an?
IV. Zum Abschluß: Ein neues Rollenverständnis für den Gemeinderat
Die lokale Demokratie ist nichts Festgeschriebenes; sie bleibt zum Beispiel Veränderungen durch Verwaltungsreformen ausgesetzt. Diese können aber auch das Ergebnis von Stadtentwicklungsstrategien sein, die zwischen der Verbesserung der Verwaltungseffizienz und der Erweiterung der Bürgerbeteiligung angesiedelt sind. So erfährt derjenige innerhalb der Stadtbürokratie eine Aufwertung, der die Zuständigkeit und Verantwortung für diese wahrnimmt. Stadtentwicklungsstrategien zielen vor allem auf mehr individuelle Bürgerbeteiligung. Doch es gelingt weniger, diesen Anspruch einzulösen, als die im lokalen Pluralismus angelegten korporatistischen Ansätze zu kräftigen. Diese sind zwar dazu geeignet, Sachverstand und Engagement zu mobilisieren, sie können aber auch die die lokale Demokratie bislang kennzeichnende individuelle Bürgerbeteiligung und politische Repräsentanz des Gemeinderats schwächen.
Im Unterschied zur politischen Spitze, zur Verwaltung und zu den gesellschaftlichen Organisationen steht der Gemeinderat im Schatten der Stadtentwicklungsdiskussion. Es gehen kaum Anstöße von ihm aus. Aufgrund des „Nothelfer-Selbstverständnisses“ seiner Mitglieder und einer detailorientierten, wahlrhythmusbestimmten Arbeitsweise fehlt ihm oft der Bezug zu mittelfristigen, mehr oder weniger vernetzten Stadtentwicklungsstrategien.
So kann es geschehen, daß er erst dann reagiert, wenn diese bereits Gestalt annehmen. Von den konsensorientierten Konzepten aufgeschreckt, erkennt der Gemeinderat oft zu spät, daß diese Strategien nicht nur die Verwaltung stärken, sondern ihn über einen längeren Zeitraum hinweg auch in seiner Entscheidungsfreiheit einengen und damit gleichzeitig das Eigenprofil der Rathausparteien vernebeln können.
Auf der Suche nach einem Leitbild für den sich neu orientierenden Gemeinderat bietet sich trotz seiner Schwächen eher der parlamentarische Bereich an. Im Unterschied zu Aufsichtsräten artikulieren Parlamentsabgeordnete nicht Interessen von Aktionären und Mitarbeitern, sondern bündeln die unterschiedlichen Bedürfnisse ebenso wie die dem Gemeinwesen geltenden Anliegen von Bürgern; sie sind Sachwalter des Regulativs Allgemeinwohl. Das strategische Denken von Abgeordneten ist im allgemeinen stärker ausgebildet, als das bei den sich vielfach in Einzelfragen verzettelnden Gemeinderäten der Fall ist. Bei ihnen wird daher zu Recht eine „strategische Lücke“ diagnostiziert Im Gegensatz zu der bisher vorherrschenden Praxis sollten daher die Gemeinderäte das strategisch gemeinte „Was“ annehmen, bestimmen und durch Kontrolle der Verwaltung, Fällen von Grundsatzentscheidungen und Ausarbeitung konzeptioneller Vorgaben wie Stadtentwicklungsziele ausfüllen, ohne dabei die Verbindung zu den Bürgern -
ihren Nöten und Erfahrungen -zu verlieren.
Dieses komplexe Rollenverständnis stellt Anforderungen an die innere Reformfähigkeit der Gemeinderäte. Wer aber, wie diese, die vielfach schon in Gang gekommene, durch die Haushalts-konsolidierung beschleunigte Verwaltungsmodernisierung zu verantworten hat, sollte auch die Kraft und die Weitsicht aufbringen, um sein eigenes Selbstverständnis und seine eigene Arbeitsweise zu überprüfen und daraus Konsequenzen zu ziehen. Geschieht dies, so ist auch die Frage leichter zu beantworten, ob die Stadtentwicklungsstrategien eine Aushöhlung der lokalen Demokratie durch den Korporatismus ankündigen. Das braucht dann nicht der Fall sein, wenn die beiden nachfolgend genannten Voraussetzungen erfüllt sind: Erstens: Verwaltungsspitze und Gemeinderat gehen auf die Möglichkeiten der individuellen Bürgerbeteiligung bei Zielfindung und Umsetzung der Entwicklungskonzepte ein. Zweitens: Der durch die Volkswahl der Verwaltungsspitze zusätzlich geschwächte Gemeinderat wird aufgewertet.