I. Vorbemerkungen
Das bisherige Selbst-und Handlungsverständnis kommunaler Politik sieht sich gegenwärtig auf zwei Ebenen in grundlegender Weise herausgefordert. Zum einen werden die Städte und Kreise als unterste Ebene des politisch-administrativen Systems der Bundesrepublik durch Veränderungen der ökonomischen und sozialen Rahmenbedingungen und die daraus resultierenden Problem-und Bedarfslagen mit einer Fülle neuer Aufgaben konfrontiert. Zum anderen stellt aber auch die Kombination von fiskalisch begründeten Konsolidierungs-und ordnungspolitisch motivierten Umbaustrategien auf Bundesebene die kommunale Sozialstaatlichkeit vor eine kaum lösbare Aufgabe. Vor diesem Hintergrund steht das deutsche Modell kommunaler Sozialstaatlichkeit in den kommenden Jahren vor einer entscheidenden Bewährungsprobe.
Der vorliegende Beitrag setzt sich mit der Frage auseinander, welche Ansatzpunkte und welche Chancen dafür bestehen, daß das Konzept einer „sozialen Stadt“ auch für die Zukunft Geltung haben kann. Dazu wird zunächst das deutsche Modell kommunaler Sozialstaatlichkeit kurz skizziert. In einem zweiten Schritt wird die bereits angesprochene doppelte Herausforderung und die daraus resultierende strukturelle Überforderung der Kommunen näher erläutert. In einem dritten und vierten Schritt werden schließlich Ansatzpunkte für eine Verbesserung der Rahmenbedingungen kommunalen Handelns auf der nationalen Ebene sowie Optionen für angemessene Bewältigungsstrategien auf der kommunalen Ebene als Voraussetzungen für ein künftiges „Überleben“ der sozialen Stadt vorgestellt.
II. Das deutsche Modell kommunaler Sozialstaatlichkeit
Wenn wir heute von einem deutschen Modell „kommunaler Sozialstaatlichkeit“ sprechen, ist zu bedenken, daß die bestehenden Konturen des kommunalen Sozialstaats noch relativ jung sind und ein solches Modell sich tatsächlich erst im Verlauf der letzten Jahrzehnte herausgebildet hat Vor dem Hintergrund einer anhaltend prosperierenden Ökonomie fand bis Mitte der siebziger Jahre ein Ausbau des nationalstaatlichen Modells „Sozialstaat Bundesrepublik“ statt. Parallel dazu hat sich ein Modell „kommunaler Sozialstaatlichkeit“ entwickelt, das bis heute -zumindest dem Anspruch nach -bestimmend für das Handeln der kommunalen Politik und Verwaltung geworden ist. Kennzeichen dieses Modells der „sozialen Stadt“ ist ein Selbst-und Handlungsverständnis, das an der umfassenden politischen Verantwortung der Gemeinden für eine sozial ausgewogene Gestaltung lokaler Lebensbedingungen und Lebenschancen ausgerichtet ist. Grundsätzlich stützt sich ein solches Selbstverständnis auf die den Gemeinden im Verfassungsrecht zugesprochene Allzuständigkeit für die örtlichen Lebensbedingungen der Bevölkerung.
Im Bereich der Sozialpolitik im engeren Sinne ist im Zuge der Entwicklung des deutschen Sozialstaatsmodells den Kommunen eine doppelte Aufgabenstellung zugewiesen:
Erstens lag und liegt bei den Kommunen -in Fortführung der traditionellen Fürsorge -die Aufgabe, ein letztes Netz materieller Sicherungsleistungen zu gewährleisten. Mit dieser Basissicherung, die unabhängig von eigenen Vorleistungen und unabhängig von den Ursachen sozialer Not auf der gesetzlichen Grundlage des Bundessozialhilfegesetzes erbracht wird, verblieb bei den Kommunen die Zuständigkeit für die materielle Absicherung atypischer Not-und Bedarfslagen. Zwar war bei Verabschiedung des neuen Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) Anfang der sechziger Jahre beim Bundesgesetzgeber die Vorstellung vorherrschend, mit dem anhaltenden ökonomischen Wachstum und dem weiteren Ausbau vorgelagerter Sicherungssysteme werde die Sozialhilfe ihre ökonomische Sicherungsfunktion verlieren und sich zu einer reinen Dienstleistung entwickeln. Tatsächlich hat jedoch mit dem seit Mitte der siebziger Jahre einsetzenden ökonomischen Strukturwandel das im Rahmen des BSHG bereitgestellte letzte Netz sozialer Sicherung zunehmende Bedeutung erlangt. Seitdem insbesondere der Hilfe zum Lebensunterhalt in zunehmendem Maße die Funktion einer materiellen Grundsicherung für wachsende Teilgruppen der Gesellschaft zugewachsen ist, sind die Kommunen mit einer administrativen und fiskalischen Aufgabe konfrontiert, die sie in vieler Hinsicht zu überfordern droht
Zweitens lag und hegt bei den Kommunen die Verantwortung für die Sicherstellung eines breitgefächerten Angebots von ambulanten, teilstationären und stationären Hilfen für ihre Bürger in den unterschiedlichsten Not-und Bedarfssituationen. Vor allem seit den siebziger Jahren ist die Gestaltung der sozialen Infrastruktur zum Kernbereich örtlicher Sozialpolitik erklärt worden. Im Rahmen einer „sozialen Dienstleistungsstrategie“ sollte ein örtliches Versorgungsangebot entwickelt werden, das integrierter Bestandteil des sozialökologischen Umfeldes der Leistungsadressaten ist. Um eine problemadäquate Nutzung und damit sozialpolitische Wirkung der Angebote zu erreichen, sollten sie in räumlicher, zeitlicher, sachlicher und informativer bzw. kommunikativer Hinsicht bürgernah ausgestaltet sein und eine aktive Mitwirkung der Adressaten vorsehen Dabei geht es weniger darum, in eigener, kommunaler Trägerschaft entsprechende Leistungen und Hilfen zur Verfügung zu stellen. Vielmehr wird -gemäß dem Subsidiaritätsgrundsatz -traditionell ein Großteil dieser Leistungen von Anbietern in frei-gemeinnütziger (und z. T. auch in gewerblicher) Trägerschaft erbracht. Dennoch liegt die rechtliche, politische und fiskalische Verantwortung für die Einlösung dieses umfassenden Versorgungsauftrags bei den Kommunen.
Mit den beiden Elementen der materiellen Grundsicherung und der Bereitstellung der sozialen Infrastruktur ist jedoch nur der Kernbereich eines weiter gefaßten Gestaltungsauftrags kommunaler Sozialstaatlichkeit erfaßt. So haben im Verlauf der achtziger Jahre infolge des Rückzugs des Bundes aus seiner politischen und fiskalischen Verantwortung die Arbeitsmarkt-und Beschäftigungspolitik wie auch die Wohnungspolitik immer größeren Stellenwert für die kommunale Politik erhalten Ähnlich wie bei der Sozialhilfe ist den Kommunen in diesen Bereichen die Funktion eines „Sozialstaats in Reserve“ zugewachsen.
Schließlich wurde vor allem im Rahmen der Diskussion um Lebensqualität bereits in den sechziger und siebziger Jahren ein Verständnis von sozialer Stadtpolitik entwickelt, das am Ziel der Sicherung einer sozial ausgewogenen Stadtentwicklung ausgerichtet ist. Gerade auf der kommunalen Ebene muß Sozialpolitik Lebenslagenpolitik sein, die eine möglichst gleichmäßige Entwicklung und Verteilung von Lebenschancen und Lebensbedingungen für die Bürger des örtlichen Gemeinwesens anstrebt und dem Ziel der Schaffung bzw. Erhaltung eines integrierten, funktionsfähigen Gemeinwesens verpflichtet ist. Ausgehend von den verschiedenen Funktionen der Gemeinde für die Lebensqualität ihrer Bewohner -als Ort der materiellen Existenzsicherung, als Ort des Wohnens sowie als Ort des sozialen Austauschs und der gesellschaftlichen Partizipation -, ist eine „soziale Kommunalpolitik“ gefordert, die diese Funktionsbereiche zum Ausgangspunkt von kommunalen Planungs-und Gestaltungsstrategien macht. Vor dem Hintergrund wachsender ökologischer und sozialer Gefährdungen sind solche Überlegungen im Rahmen der Stadtentwicklungsplanung und -politik aufgegriffen worden. In einer Reihe von Städten wurden qualitativ ausgerichtete Planungen und Programme zur ökologischen und sozialen Erneuerung entwickelt, im Rahmen derer übergreifende Ziele wie die Erhaltung und Modernisierung preiswerten Wohnraums, die Verbesserung des Wohnumfelds, die Neuordnung von Gewerbe-und Industriegebieten, die Verbesserung der Angebote für soziale Kontakte und kulturelle Betätigung, die Pflege der Stadtgestalt und die Umgestaltung des innerörtlichen Verkehrs-systems verfolgt wurden, um die Lebensqualität ihrer Bürger zu verbessern Auch wenn der Anteil der Gemeinden am Sozial-budget nach wie vor zahlenmäßig bescheiden ausfällt dürfte angesichts der skizzierten Aufgaben ersichtlich sein, welch bedeutenden Stellenwert kommunale Politik und damit das Modell kommunaler Sozialstaatlichkeit für die Lebensbedingungen der Bevölkerung vor Ort besitzt. Angesichts der bereits eingangs angesprochenen doppelten Herausforderung steht dieses Modell jedoch heute und in den kommenden Jahren vor einer besonderen Bewährungsprobe.
III. Doppelte Herausforderung und strukturelle Überforderung der sozialen Stadt
1. Wirtschaftlicher Strukturwandel und Entwicklung städtischer Lebensbedingungen als Herausforderung für die soziale Stadt Seit einigen Jahren wird im Rahmen der Regional-und Stadtforschung darauf hingewiesen, daß der sich gegenwärtig vollziehende tiefgreifende Wandel der weltwirtschaftlichen Arbeitsteilung eine zunehmend ungleichgewichtige Entwicklung zwischen den verschiedenen Regionen zur Folge hat, die sich in Zukunft noch verstärken dürfte. Durch den weitreichenden ökonomisch-sozialen Strukturwandel der hochentwickelten Industrieländer werden Veränderungen in den Beziehungen zwischen den Regionen und Kommunen ebenso wie ein Wandel des ökonomisch-sozialen Gefüges innerhalb der Kommunen in Gang gesetzt. Als maßgebliche Elemente des globalen Restrukturierungsprozesses gelten vor allem eine Globalisierung und Flexibilisierung der Produktion, die Internationalisierung von Kapitalanlage-und Produktionsentscheidungen sowie eine Verselbständigung finanzwirtschaftlicher Anlagestrategien. Im globalisierten Wettbewerb, aber auch im Zuge der europäischen Binnenmarktintegration stehen nicht nur die nationalen Volkswirtschaften, sondern auch die Regionen zunehmend in Konkurrenz um Produktionsstandorte. Gerade Großstädte konkurrieren zudem um die Funktion, zu „global cities“, das heißt zu Knotenpunkten bzw. Direktionszentren der Produktions-und Finanzwirtschaft im Rahmen einer zunehmend transnational organisierten und agierenden Ökonomie, zu werden
Diese Entwicklung wird überlagert und verschärft durch einen seit längerem in Gang befindlichen, internen sozial-ökonomischen Wandel in der Bundesrepublik, der allerdings in engem Zusammenhang mit dem genannten Globalisierungsprozeß steht. Dieser Strukturwandel kommt unter anderem in der seit zwei Dekaden anhaltenden Massenarbeitslosigkeit, in der Erosion des Normalarbeitsverhältnisses und einer wachsenden Zahl von Erwerbstätigen in atypischen und zumeist auch prekären Beschäftigungsformen zum Ausdruck. Darüber hinaus sind Prozesse einer Individualisierung und Pluralisierung der Lebensformen sowie einer zunehmenden Ungleichverteilung materieller Ressourcen bei wachsenden Zahlen einkommensarmer Personen und Haushalte zu beobachten. Dieser sozialökonomische Wandel vollzieht sich vor dem Hintergrund einer sich verändernden Altersstruktur und einer durch den anhaltenden Einwanderungsdruck zunehmend ethnisch pluralen Zusammensetzung der Bevölkerung. Die Lebensbedingungen der Bevölkerung in den neuen Bundesländern werden zwar gegenwärtig und auf absehbare Zeit vor allem durch die spezifischen Transformationsprobleme, das heißt durch die ökonomischen, sozialen und kulturellen Folgen des Vereinigungsprozesses, bestimmt. Mittelfristig werden jedoch auch hier vergleichbare Faktoren und Entwicklungsprozesse zum Tragen kommen.
Das westdeutsche Stadtsystem war im Vergleich zu dem anderer Länder bisher wenig hierarchisiert und von sozialer Segregation geprägt. Dazu haben eine Reihe von Filtern und Netzen beigetragen, zu denen die rechtliche Regulierung des Arbeits-und Wohnungsmarkts wie auch das zentralstaatliche soziale Sicherungssystem gehören. Zudem hat die Existenz von (im Detail allerdings durchaus umstrittenen) Finanzausgleichsregelungen im Rahmen des Gemeindefinanzierungssystems ein allzu starkes Auseinanderentwickeln der Gemeindefinanzen verhindert und eine vergleichbare Ausstattung mit sozialer Infrastruktur in den Kommunen ermöglicht. Während das Gewicht dieser Filter als Folge staatlicher Deregulierungs-und Konsolidierungsmaßnahmen tendenziell schwächer zu werden droht, geht vom wirtschaftlichen Strukturwandel eine Tendenz zur Polarisierung der Regionen und Kommunen aus: Gemeinden, die auch weiterhin durch wirtschaftliches Wachstum geprägt sein werden, stehen solchen gegenüber, die Schrumpfungsprozessen unterliegen. Inwieweit in den prosperierenden Regionen allerdings auch der Arbeitsmarkt expandieren wird und inwieweit auch die bisherigen sogenannten Problemgruppen des Arbeitsmarktes davon profitieren können, ist vorerst offen. Aber selbst in den Kommunen, die zu den Gewinnern der gegenwärtigen sozialökonomischen Entwicklung zählen, wird eine Tendenz zu einer dreigeteilten Stadt erwartet, bei der sich verschiedene Strukturen immer schärfer voneinander abgrenzen. Gegenüber einem international wettbewerbsfähigen Stadtsegment drohen die normale Arbeits-, Versorgungs-und Wohnstadt als zweites Segment und die marginalisierte Stadt der Randgruppen als drittes Segment immer stärker ins Hintertreffen zu geraten Überlagert werden diese Prozesse in großstädtischen Ballungszentren durch wachsende Diskrepanzen zwischen Kernstädten und Umland-regionen. Letztere profitieren zwar von den Arbeitsplatz-und Infrastrukturangeboten des jeweiligen Zentrums und können einen Großteil ihrer sozialen Probleme an die Kernstädte delegieren, sind jedoch bisher weder zu einer angemessenen Lastenbeteiligung bereit noch verpflichtet.
Mit der sich abzeichnenden Polarisierung der Lebensbedingungen zwischen den Kommunen wie auch innerhalb der Kommunen, mit der Zunahme materieller Existenzrisiken für immer größere Teilgruppen der Bevölkerung und mit der sozial-räumlichen Kumulation von Problemlagen auf örtlicher Ebene wächst der Bedarf an Interventionen des nationalen wie auch des kommunalen Sozialstaats. 2. Die Kommunen im Zangengriff staatlicher Konsolidierungs-und Unibaustrategien Zugleich sind die Kommunen jedoch mit zunehmend restriktiveren Rahmenbedingungen konfrontiert. Ähnlich wie bereits Anfang der achtziger Jahre befinden sich die Kommunen Mitte der neunziger Jahre im Zangengriff der Konsolidierungspolitik des Bundes. Unter dem Druck weltmarktbedingter Rezessionstendenzen im früheren Bundesgebiet und der ökonomischen und fiskalischen Lasten des Umbauprozesses in den neuen Bundesländern hat der Bund seit 1992 begonnen, seinen Haushalt wie auch die Budgets der Sozialversicherung insbesondere durch Eingriffe in das Sozialleistungssystem zu konsolidieren. Dabei wurden und werden die zunächst rein fiskalisch begründeten Sparmaßnahmen derzeit immer offensiver auch wirtschafts-und ordnungspolitisch legitimiert. Es geht in zunehmendem Maße nicht nur darum, einen Anstieg der öffentlichen Verschuldung zu verhindern; vielmehr soll auch der Umfang der arbeits-und sozialpolitisch ausgerich-* teten Staatstätigkeit eingeschränkt werden. Die derzeitige ökonomische und fiskalische Krise wird dazu genutzt, einen weitreichenden, an wirtschaftsliberalen Vorstellungen ausgerichteten Abbau des Sozialstaats Deutschland in Gang zu setzen
Die westdeutschen Kommunen, die noch Anfang der neunziger Jahre durch den Einigungsboom und die dadurch rasch expandierenden Einnahme-ströme geblendet waren, wurden so in kürzester Zeit mit radikal gewandelten fiskalischen Rahmenbedingungen konfrontiert. Sie mußten jetzt nicht nur wirtschaftlich bedingte Einnahmeausfälle und einigungsbedingte Sonderlasten verkraften, sondern in zunehmendem Maße auch Kürzungen von Bundes-und Ländermitteln hinnehmen. Und schließlich sahen und sehen sie sich gefordert, angesichts des Rückzugs des Bundes aus sozialstaatlichen Leistungsverpflichtungen im Rahmen gesetzlicher Pflichtaufgaben und/oder in Form freiwilliger Leistungen als Lückenbüßer bzw. als „Sozialstaat in Reserve“ einzuspringen und den Sozialabbau auf der nationalen Ebene lokal abzufedern. Die politische und fiskalische Verantwortung für die Bewältigung sozialer Problemlagen wurde damit von der Ebene des Bundes auf die der Gemeinden verlagert. Die Kommunen sehen sich dadurch mit einer Scherenbewegung von wachsenden Aufgaben-und Ausgabenlasten einerseits und strukturell beschränkten fiskalischen Handlungsressourcen andererseits konfrontiert. So ist etwa die zunehmende Inanspruchnahme der Kommunen im Bereich der Sozialhilfe primär durch Strukturdefizite und Fehlorientierungen der nationalen Politik im Bereich der Beschäftigungs-und Sozialpolitik begründet. Je stärker Einschnitte in den vorgelagerten Sicherungssystemen vorgenommen werden, desto größer wird die Zahl derer, die ausschließlich oder ergänzend auf Sozialhlfe angewiesen sind.
Die skizzierte Entwicklung hat zu einer strukturellen Überforderung des kommunalen Sozialstaats geführt; diese Überforderung schlägt sich vor allem als fiskalische Krise nieder. Den Kommunen ist es -im Gegensatz zu Bund und Ländern -nicht möglich, durch Rückgriff auf eine steigende Verschuldung einen (vorübergehenden) Ausweg aus dem fiskalischen Dilemma zu suchen. Obwohl daher in den letzten Jahren die absoluten und relativen Niveaus der kommunalen Budgetdefizite im Vergleich zu Bund und Ländern sehr bescheiden ausfielen, resultierte aus ihnen ein ungleich höherer Konsolidierungsdruck Da die Einnahmeseite der kommunalen Haushalte nur sehr begrenzt beeinflußbar ist, konzentrieren sich die „Sparstrategien“ auf lokaler Ebene traditionell vor allem auf die Ausgabenseite. Vor dem Hintergrund fiskalischer Engpässe hat somit auf kommunaler Ebene ein Verteilungskampf eingesetzt, bei dem um die Neudefinition von Prioritäten in den Gesamtetats wie auch innerhalb der Sozialetats gerungen wird. Auch auf der kommunalen Ebene steht somit die Sozialpolitik unter dem Diktat der Konsolidierung. Da die Kommunen bei gesetzlichen Pflichtaufgaben nur in begrenztem Maße sparen können, konzentrieren sich die realisierten Einsparungen häufig auf jene Bereiche der sozialen Infrastruktur, in denen sie überhaupt in der Lage sind, eigene politische Prioritäten zu setzen. Inwieweit diese Sparmaßnahmen sozialpolitisch angemessen sind, ist demgegenüber sekundär. Sind die Kommunen somit einerseits „Opfer“ der Konsolidierung des Bundes (und der Länder), werden sie häufig genug selbst zu „Tätern“ einer Konsolidierungsstrategie, die dazu beiträgt, die Lasten des sozialökonomischen Strukturwandels den sozial Schwächsten aufzubürden. Dabei handelt es sich um eine Strategie, die zwar kurzfristige Einsparerfolge zeitigt, die jedoch mit hoher Wahrscheinlichkeit mittel-und langfristig zu weitaus höheren ökonomischen, sozialen und politischen Folgekosten führen wird.
Für die Kommunen in den neuen Bundesländern wurden die strukturellen Diskrepanzen zwischen veränderten Anforderungen und restriktiven Rahmenbedingungen durch einen grundlegenden institutionellen Wandel überlagert. Vor dem Hintergrund der vergleichsweise nachrangigen und unselbständigen Stellung der Kommunen im zentralistischen Politik-und Verwaltungssystem der DDR und der weitgehend anderen Organisationsform und Funktion von Sozialpolitik auf der örtlichen Ebene wurden die ostdeutschen Städte und Kreise nach der Vereinigung mit der Notwendigkeit zu einer grundlegenden rechtlichen, konzeptionellen, organisatorischen und instrumenteilen Neuorientierung konfrontiert. Insgesamt sind trotz der für einen Übergangszeitraum geltenden besonderen rechtlichen und finanziellen Bedingungen die Handlungsspielräume für kommunale Politik in Ostdeutschland sehr viel enger als im Westen gezogen. Angesichts der dramatischen sozialen Folgen des beispiellosen ökonomischen Umbruchs kommen Hellmut Wollmann und Kai-Uwe Schnapp daher zu dem Ergebnis, daß die lokale Politik hier weitgehend darauf verwiesen bleibt, die sozialen Auswirkungen der externen Bestimmungskräfte bestenfalls abzumildern
3. Der kommunale Sozialstaat in Reserve strukturell überfordert Die gegenwärtige fiskalische Krise ist Ausdruck einer -sich seit längerem abzeichnenden und auch perspektivisch eher weiter verschärfenden -strukturellen Überforderung der Kommunen. Damit verbunden ist eine tiefgreifende Herausforderung für das künftige Selbst-und Handlungsverständnis der Städte und Gemeinden und damit für die verantwortlichen Akteure in den lokalen Politik-arenen. Langfristig gesehen ist bisher festzustellen, daß der Bund dazu tendiert, immer mehr öffentliche Aufgaben selbst zu übernehmen, um homogene Rahmenbedingungen für den Wirtschaftsprozeß und einheitliche Lebensbedingungen für die Bevölkerung sicherzustellen. Mit der Schaffung eines einheitlichen europäischen Wirtschafts-und Lebensraums wird sich diese Entwicklung aller Voraussicht nach auf der Ebene der Europäischen Union fortsetzen. Allerdings können zwischenzeitlich auch gegenläufige Verschiebungen beträchtlichen Ausmaßes zwischen den verschiedenen Ebenen des politisch-administrativen Systems eintreten. Abgesehen von Ausnahmesituationen wie Kriegen etc. finden Verlagerungen zugunsten der höheren Ebene in besonderem Maße in Zeiten einer prosperierenden Ökonomie und reichlich fließender (Steuer-) Einnahmen statt. Eine umgekehrte Entwicklung zeichnet sich dagegen in (länger andauernden) ökonomischen Krisenphasen ab, in denen der Bund sich tendenziell aus seinen Leistungsverpflichtungen zurückzieht und öffentliche Aufgaben faktisch wieder an die kommunale Ebene zurückverlagert, nicht ohne auch weiterhin in die kommunale Aufgabenerfüllung regulierend einzugreifen. Spätestens seit Anfang der achtziger Jahre hat eine solche Phase der Rückverlagerung (wieder) eingesetzt, und vieles spricht dafür, daß die Kommunen -zumindest unter den gegebenen bundespolitischen Rahmenbedingungen -damit rechnen müssen, künftig eher noch stärker in die Pflicht genommen zu werden. Mit der Einführung zentralstaatlicher Sicherungssysteme als Kernbereich deutscher Sozialpolitik entstand eine politisch-administrative Doppel-struktur des Sozialstaats, die politische sowie fiskalische Kompetenzverschiebungen zwischen Zentralstaat und Gemeinden zur flexiblen Krisen-regulierung wie zur legitimatorischen Entlastung des politischen Systems in seiner Gesamtheit erlaubt. Am markantesten ist diese Doppelstruktur im Bereich von Sozialversicherung und Sozialhilfe zur Bekämpfung der Einkommensarmut ausgeprägt Aber auch in weiteren Bereichen ist eine vergleichbare Doppelstruktur von sozialstaat, liehen Interventionen auf der Bundes-und der kommunalen Ebene festzustellen. Dies gilt etwa für die Bereiche der Arbeitsmarkt-und Beschäftigungspolitik sowie der Wohnungspolitik. Gerade der Bereich der Sozialpolitik ist somit in besonderem Maße anfällig für die genannten Verlagerungsprozesse, ist doch das Zusammenspiel von staatlicher und kommunaler Ebene in diesem Bereich hervorragend geeignet, Konfliktpotentiale zu diffusionieren und politischen Protest verpuffen zu lassen. Der Problemdruck kann dadurch verteilt und partikuliert werden; man kann geradezu von einer Pufferfunktion der kommunalen Ebene für das gesamte politische System sprechen So ist die seit Anfang der achtziger Jahre kontinuierliche Zunahme der Sozialhilfeempfängerzahlen und der Sozialhilfeausgaben als Folge des sozialökonomischen Strukturwandels wie als Ergebnis von Kürzungen und Ausgrenzungen in den vorgelagerten Sicherungssystemen nur ein Indikator dafür, daß der Bund sich derzeit aus seinen sozial-staatlichen Leistungsverpflichtungen zurückzieht, statt dessen die politische und fiskalische Verantwortung für soziale Probleme auf die Kommunen verlagert und insoweit zur strukturellen Überforderung des kommunalen Sozialstaats maßgeblich beiträgt
Was jedoch in ökonomischen Krisenphasen für die staatliche Ebene eine zumindest kurzfristige politische Entlastung bedeutet, beinhaltet für die kommunale Ebene eine Verschlechterung des sozialen und politischen Klimas. Auch wenn die Gemeinden auf die Bundesverantwortung verweisen können, bleibt angesichts der realen Problementwicklung in der Bevölkerung ein politischer Handlungsdruck bestehen. Da bundesweite Trends in der Entwicklung sozialer Problemlagen zunächst und vor allem auf der örtlichen Ebene in Erscheinung treten, sind die politischen und administrativen Entscheidungsträger auf der kommunalen Ebene dem Anwachsen sozialer Not-und Bedarfs-lagen sehr viel direkter als auf Bundes-und Länderebene ausgesetzt. Insofern kann diese „örtliche Nähe“ zu einer größeren Durchschlagskraft sozialpolitischer Interessen und damit zu einer größeren Handlungsbereitschaft von Politik und Verwaltung in den sozialpolitischen Handlungsfeldern führen. Zwar zeigen empirische Untersuchungen, daß sozialpolitische Probleme und Themen in der Regel keinen allzu hohen Stellenwert in der kommunalen Politik besitzen. Dennoch hat die Entwicklung insbesondere in den Problembereichen Arbeitslosigkeit, Wohnungsnot und Einkommens-armut vielfältige Initiativen und Aktivitäten im Rahmen der kommunalen Sozialpolitik ausgelöst. Damit erweisen sich die Kommunen erneut als ein „Sozialstaat in Reserve“. Offen bleibt dabei zunächst die Frage, inwieweit dieser kommunale Sozialstaat tatsächlich in der Lage ist, eine soziale Schutz-und Integrationsfunktion zu erfüllen. Solange die Rahmenbedingungen für kommunales Handeln nicht entscheidend verbessert werden, droht sich vielmehr die strukturelle Überforderung des kommunalen Sozialstaats zu verfestigen.
IV. Erhaltung der sozialen Stadt durch Erweiterung von politischen und fiskalischen Handlungsspielräumen der Kommunen
Zweifellos sind die „Überlebenschancen und -Perspektiven“ des kommunalen Sozialstaats maßgeblich dadurch bestimmt, inwieweit es gelingt, die Entscheidungs-und Handlungsspielräume für kommunale Politik auf gesamtstaatlicher Ebene zu erweitern. -Seit vielen Jahren beklagen die Gemeinden, daß ihre Finanzausstattung nicht ihren Aufgaben-und Ausgabenanforderungen entspricht und dadurch das Prinzip der Selbstverwaltung in eklatanter Weise verletzt sei. Tatsächlich haben bei den Gemeinden, denen neben den Realsteuern und den örtlichen Aufwands-und Verbrauchssteuern auch ein Anteil an der Lohn-und Einkommensteuer zusteht und die zudem ein begrenztes Steuerfindungsrecht besitzen, die Steuereinnahmen alsHaupteinnahmequelle nicht mit dem Aufgaben-und Ausgabenzuwachs Schritt gehalten; sie sind daher immer stärker von Bundes-und Landeszuweisungen abhängig geworden; darüber hinaus versuchen immer mehr Kommunen, durch die entgeltliche Abgabe von Leistungen die vorhandenen Deckungslücken zu schließen. In der Fachdiskussion besteht Einigkeit, daß sich nur durch eine grundlegende Neuregelung und zugleich Verbreiterung der Einnahmenbasis für die kommunalen Haushalte eine dem Prinzip der Selbstverwaltung angemessene Finanzausstattung der Kommunen realisieren ließe -Mindestens ebenso große Bedeutung kommt aus der Sicht der Gemeinden der Forderung zu, Bund (und Länder) sollten künftig darauf verzichten, den Kommunen zusätzliche Leistungsverpflichtungen aufzuerlegen, ohne ihnen entsprechend zusätzliche Haushaltsmittel zur Verfügung zu stellen. Notwendig wäre die verfassungsrechtliche Verankerung des „Konnexitätsprinzips“, wonach Aufgaben von einer höheren auf die untere Ebene nur bei gleichzeitigem finanziellen Ausgleich verlagert werden dürfen. -Nicht erfaßt und damit auch nicht blockiert würde von einer solchen rechtlichen Vorgabe der Prozeß der indirekten oder schleichenden Aufgabenverlagerung auf die Kommunen, wie er etwa in der „Kommunalisierung der Arbeitslosigkeit“ zum Ausdruck kommt. Eine ganz wesentliche Entlastung der Kommunen könnte daher dadurch erreicht werden, daß der Bund künftig wieder seinen originären sozialstaatlichen Aufgaben nachkommt. Dies würde zum einen eine konsequente Arbeitsmarkt-, Beschäftigungs-und Arbeitszeitpolitik auf Bundesebene erfordern, um die anhaltende Diskrepanz zwischen verfügbaren Arbeitsplätzen und Zahl der Arbeitsplatzsuchenden zumindest deutlich zu reduzieren. Ebenso wäre eine Neuorientierung staatlicher Wohnungspolitik im Sinne der Schaffung ausreichenden und bezahlbaren Wohnraums für einkommensschwache Gruppen durch den Bund geboten. Schließlich müßte eine Befestigung und bedarfsgerechte Weiterentwicklung der vorgelagerten Sicherungssysteme in der Weise stattfinden, daß die Sozialhilfe von der ihr immer mehr zugewachsenen Grundsicherungsfunktion wirksam und dauerhaft entlastet würde. Seit Jahren wird im Rahmen der Diskussion um eine stärker final ausgerichtete Sozialpolitik insbesondere die Einführung einer steuerfinanzierten, bedarfsorientierten Grundsicherung auf Bundesebene als Ergänzung der bestehenden Sicherungssysteme gefordert, durch die eine ausreichende Absicherung allgemeiner Lebensrisiken im Vorfeld der Sozialhilfe gewährleistet werden sollte. Die Einführung von Mindestsicherungselementen in der Sozialversicherung müßte ergänzt und abgestimmt werden mit weiteren bedarfsfundierten Leistungen. So würden vor allem eine bedarfsdeckende und zugleich bedarfsgeprüfte Ausgestaltung des Kinderlastenausgleichs wie auch eine an der realen Entwicklung der Wohnungskosten ausgerichtete Neugestaltung des Wohngelds eine deutliche Besserstellung einkommensschwacher Haushaltsgruppen bewirken und die kommunalen Haushalte spürbar entlasten
Das zentrale Problem der Forderungen nach einer besseren Finanzausstattung der Gemeinden liegt jedoch darin, daß diese in einer Zeit, in der die Steuerbelastung der Unternehmen und privaten Haushalte -aus welchen Gründen auch immer -weiter abgebaut werden soll, auf Kosten von Bund und Ländern realisiert werden müßten. Nachdem die Gemeinden und Gemeindeverbände jahrelang vergeblich eine solche Neuregelung eingefordert haben, ist nicht erkennbar, woher plötzlich die Bereitschaft kommen sollte, eine Umverteilung fiskalischer Ressourcen zugunsten der Gemeinden ernsthaft in Angriff zu nehmen.
Ebenso trifft die Forderung nach einer Befestigung der sozialen Sicherungssysteme auf eine strategische Orientierung bei Bundesregierung und Regierungskoalition, eben diese Sicherungssysteme in ihrer Schutzfunktion künftig noch weiter einzuschränken. Eine radikale Wende in der bundespolitischen Arbeits-, Wohnungs-und Sozialpolitik erscheint zumindest bei den gegenwärtigen Kräfte-verhältnissen in Bonn kaum vorstellbar. Dies verweist auf das grundsätzliche Problem, daß unter den Bedingungen einer konsequenten Fortführung des Abbaus des Sozialstaatsmodells auf der nationalen Ebene die Aufrechterhaltung des Modells kommunaler Sozialstaatlichkeit kaum realistisch erscheint. Insofern muß vor überzogenen Erwartungen und Hoffnungen gewarnt werden, durch einen Ausbau der kommunalen Sozialpolitik die bundespolitischen Fehlentwicklungen in vollem Umfang korrigieren und kompensieren zu können.
Organisationsmängel der kommunalen Sozialverwaltung, sondern auch durch das Nebeneinander statt kooperative Miteinander einer Vielzahl von Akteuren mit jeweils höchst unterschiedlichen Interessen. Und schließlich weist auch das Informationsverhalten innerhalb des kommunalen Sozialsektors große Defizite auf. So erfordert die Konzipierung adressatengerechter sozialpolitischer Programme Informationen über die Lebensbedingungen der Bürger und die Entwicklung und Verteilung sozialpolitisch relevanter Bedarfs-und Problemlagen. Tatsächlich spielen jedoch bis heute Instrumente der kommunalen Empirie, der Sozialberichterstattung und Sozialplanung in den meisten Kommunen eine eher bescheidene Rolle.
V . Optionen für eine bedarfsgerechtedie Bewältigung der Herausforderungen für die soziale Stadt auf kommunaler Ebene
Dennoch muß -unabhängig von der Frage nach den notwendigen bzw. erwartbaren Verbesserungen der Rahmenbedingungen für kommunales Handeln -auch auf der örtlichen Ebene die Auseinandersetzung darüber geführt werden, wie die soziale Stadt erhalten bzw. bedarfsgerecht weiterentwickelt werden kann. Sind doch die derzeitigen Debatten in den Kommunen stark dadurch bestimmt, daß unter Verweis auf die Bundesverantwortung die eingeleiteten Konsolidierungsbzw. Umbaumaßnahmen als zwangsläufige und alternativlose Sachgesetzlichkeiten dargestellt werden. Es stellt sich somit die Frage, über welche Handlungsoptionen die Kommunen selbst verfügen, welche angemessene(ren) Bewältigungsformen für die anstehenden Probleme auf der örtlichen Ebene existieren.
Nach Jürgen Krüger wird die Leistungsfähigkeit des kommunalen Sozialsektors durch eine Reihe von Faktoren entscheidend beeinträchtigt: Zum einen ist der Status dieses Sektors in der kommunalen Politik und Verwaltung eher schwach; statt von einer horizontalen Konkurrenzsituation mit anderen Ressorts bzw. Aufgabenfeldern muß man eher von einer vertikalen Struktur kommunaler Macht zu Lasten des Sozialsektors sprechen. Entscheidender Faktor hierfür ist die Erfahrung, daß die politische Durchsetzungskraft der Akteure dieses Sektors vergleichsweise gering ist. Zum anderen ist wie auf der zentralstaatlichen Ebene auch auf der lokalen Ebene eine politische Segmentierung und administrative Fragmentierung der Wahrnehmung und Bearbeitung sozialer Probleme festzustellen -verursacht nicht nur durch interne
Abschließend sollen daher Handlungsoptionen für eine soziale Kommunalpolitik auf diesen drei Ebenen kurz skizziert werden. Unabhängig von einzelnen Aufgaben-und Handlungsbereichen liegen strategische Ansatzpunkte für eine Zukunft der sozialen Stadt insbesondere -im Ausbau von Sozialberichterstattung und Sozialplanung als Grundlage für eine bedarfsgerechte Prioritätensetzung und Aufgabenerfüllung; -in der bürgerorientierten Modernisierung der öffentlichen Verwaltung und Herstellung neuer Kooperationsformen zwischen öffentlichen und freien Trägern und -in der Entwicklung eines öffentlichen Diskurses auf der Basis breiter Bündnisse zugunsten einer politischen Priorität für die soziale Stadt 1. Empirische Fundierung kommunaler Sozialpolitik durch Sozialberichterstattung und Sozialplanung Politische Prioritätensetzungen bei der Bewältigung der ökonomischen, fiskalischen und sozialen Problemstellungen müssen zum einen auf normative Vorstellungen über die künftig gewollten Konturen einer sozialen Stadt zurückgreifen; sie müssen aber ebenso -soll eine solche Politik nicht im Blindflug agieren -auf der Grundlage fundierter empirischer Kenntnisse der aktuellen Lebensbedingungen im Gemeindegebiet erfolgen. Notwendige, wenn auch nicht hinreichende Bedingung rationaler und zugleich transparenter Kommunalpolitik ist somit das Vorhandensein eines entwikkelten kommunalen Berichtswesens wie auch einer funktionsfähigen Stadt-und Sozialplanung. Dabei kommt dem Ausbau der örtlichen Sozialberichterstattung die Aufgabe zu, eine laufende Bestandsaufnahme zur Entwicklung von Problem-und Bedarfslagen auf gesamtstädtischer wie auf teilräumlicher Ebene für den politisch-administrativen Entscheidungsprozeß wie auch für eine breitere (Fach-) Öffentlichkeit zur Verfügung zu stellen. Diese Berichterstattung sollte sowohl eine Armuts-als auch eine Reichtumsberichterstattung umfassen. Sie wäre zudem eng zu verzahnen und abzustimmen mit der Definition von Versorgungsstandards und einer daraus abgeleiteten Programm-und Maßnahmenplanung im Rahmen der kommunalen Sozial-und Jugendhilfeplanung als integrierter Bestandteil einer übergreifenden Stadt-und Stadtentwicklungsplanung
Während kommunale Armutsberichte in der ersten Phase -je nach Träger und Interessenlage -ein breites Spektrum von Formen und Inhalten aufwiesen, hat mittlerweile ein Etablierungsprozeß eingesetzt, der-zu einheitlicheren und wissenschaftlich fundierteren Berichtsstandards geführt hat, wodurch sich Gebrauchswert wie Akzeptanz solcher Berichte erhöhen dürften. Auf der Grundlage einer Umfrage des Vereins für Sozialplanung kam Herbert J. Schubert vor kurzem zu dem Ergebnis, daß sich die Armuts-und Sozialbericht-erstattung in der Phase der Haushaltskonsolidierung als ein „wirkungsvolles Instrument der Sozialverwaltung im Verteilungskampf um die kommunalen Haushaltsmittel, zumindest als Mittel eines konsequenteren, problemgerechteren Mitteleinsatzes“ erweist. Interessanterweise wurden die bisher vorgelegten Berichte zumeist von der (Fach-) Öffentlichkeit sehr positiv aufgenommen und haben ein gutes verwaltungsexternes Feedback erzielt, während die Anerkennung und Nutzung in Kommunalpolitik und Stadtverwaltung bisher noch gering ist. Vor allem die Verknüpfung von Sozialberichterstattung und Sozialplanung ist bislang eher die Ausnahme geblieben. Schubert ist zuzustimmen, wenn er feststellt: „Es ist erforderlich, das Konzept kommunaler Berichterstattung deutlich auf Kommunikations-und Moderationskompetenzen auszuweiten. Die aktive Vermittlung von Fakten und Konsequenzen in die lokalen Teilöffentlichkeiten hinein gehört mit zur Berichterstattung. Deshalb muß sie weniger als Textprodukt und statt dessen mehr als örtlicher Kommunikationsprozeß verstanden werden.“ Um sicherzustellen, daß die Berichterstattung tatsächlich von Öffentlichkeit, Politik und Verwaltung zur Kenntnis genommen wird und sozialpolitische Wirkung erzielt, erscheint es notwendig, sie in soziale Netzwerke einzubinden, die die Funktion einer örtlichen Armutslobby wahrnehmen können. So sollten alle wichtigen verwaltungsinternen und -externen Ressorts, Initiativen, Verbände und Gruppen bereits am Prozeß der Berichterstellung beteiligt werden. Allerdings muß dafür die Aufbereitung der Berichtsinformationen von vornherein mit der Entwicklung von konkreten Handlungskonzepten und Lösungswegen der Umsetzung einhergehen.
Auch wenn sich die Rahmenbedingungen für eine kommunale Sozialplanung gegenüber den ursprünglichen Ansätzen drastisch gewandelt haben und heute als Zielperspektive ein rationaler, durchschaubarer Umgang mit Mangellagen im Vordergrund steht, kann und muß sie dazu genutzt werden, bedarfsgerechte Versorgungslösungen für besonders benachteiligte Bevölkerungsgruppen und Stadtgebiete zu entwickeln. Im verschärften Verteilungskampf um Ressourcen und Lebenschancen innerhalb der Gemeinden stellt sie auf der Basis zuverlässiger empirischer Daten und regelmäßiger Berichte über Problemlagen und Maßnahmenwirkungen eine unabdingbare Voraussetzung für eine problemgerechte Prioritäten-setzung in Politik und Verwaltung dar. 2. Bürgerorientierte Modernisierung der Kommunalverwaltung und die Suche nach einem neuen „welfare mix“
Die gegenwärtige Suche nach neuen Konsolidierungspotentialen hat in nahezu allen Kommunen dazu geführt, erste Schritte zu einer Reform der Kommunalverwaltung in Angriff zu nehmen. Bereits in der Krise der öffentlichen Haushalte Mitte der achtziger Jahre kam dem von der kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) entwickelten Instrument der Aufgabenkritik eine zentrale Rolle zu, die fiskalische Spardiskussion systematisch mit kommunal-politischen Fragen und Fragen der Verwaltungsreform zu verknüpfen. Mitte der neunziger Jahre hat sich dieser Ansatz insoweit radikalisiert, als heute eine Wiederherstellung politischer und administrativer Handlungsfähigkeit der Kommunen vorrangig in einer Modernisierung der kommunalen Verwaltung gesehen wird. In vielen Kommunen wird seitdem die Einführung von Elementen eines neuen, am Output der Verwaltung ausgerichteten Reformmodells betrieben, das sich am Leitbild des „Unternehmens Stadt“ orientiert und das auf eine stärkere Kundenorientierung wie auf die Einfüh29 rung betriebswirtschaftlicher Steuerungsprinzipien im Bereich der Kommunalverwaltung setzt
Gerade im Bereich der Sozialverwaltung hat die Forderung nach einer stärker bürgerorientierten Umgestaltung kommunaler Verwaltungsstrukturen eine lange Tradition. Hier bestehen erhebliche Innovationspotentiale nicht nur zur Effektivitätsund Effizienzsteigerung, sondern auch für Organisations-und Arbeitsformen, die den Interessen und Bedürfnissen sowohl der Mitarbeiter als auch der Adressaten besser gerecht werden. Soweit die neuen Reformansätze dazu führen, die Eigenverantwortung der Fachressorts zu stärken und eine adressatengerechte Flexibilität im Handeln der Verwaltung zu steigern, sind sie zu begrüßen. Derzeit drohen allerdings die darin angelegten administrativen und fachlichen Innovationspotentiale durch eine ausschließliche Orientierung an Wirtschaftlichkeitserwägungen und Einsparzielen unterminiert zu werden. Für bedenklich halte ich auch die weiterreichenden Intentionen, die mit dem neuen Steuerungsmodell häufig verbunden werden. Dabei geht es nicht allein um eine Steigerung der Effektivität und Effizienz der (kommunalen) Verwaltung, vielmehr wird unter neoliberalen Vorzeichen auch eine Rückführung der Staatstätigkeit auf „Kernfunktionen“ und in Verbindung mit einer Aufgabenverlagerung auf nichtstaatliche Träger eine Stärkung des Elements der Marktversorgung intendiert. Ähnlich wie bei der ökonomisch, fiskalisch und ordnungspolitisch begründeten Umbaudebatte auf Bundesebene wäre zu befürchten, daß die Umsetzung derartiger Konzepte zu einem drastischen Rückbau des kommunalen Sozialstaats führen würde. Hellmut Wollmann ist daher zuzustimmen, wenn er dafür plädiert, unter Einbeziehung traditioneller Reformansätze Elemente des neuen Steuerungsmodells zu erproben, jedoch grundsätzlich am Leitbild des modernen Sozialstaats festzuhalten.
Auch die Suche nach einem neuen „welfare mix“ erweist sich als ein schwierig zu bewertendes Unterfangen, vor allem dann, wenn damit primär fiskalische und politische Entlastungseffekte erzielt werden sollen. Auf der anderen Seite kommt der Aktivierung bürgerschaftlicher Selbsthilfe und der Verbesserung der Kooperationsbeziehungen zwischen kommunalen und freien bzw. privaten Akteuren (auf der städtischen wie auf der Quartiersebene) eine wichtige Aufgabe im Hinblick auf die Verbesserung der Versorgungsqualität mit sozialen Dienstleistungen zu. Dadurch können nicht nur vorhandene (finanzielle, sachliche und personelle) Ressourcen effektiver genutzt und ggf. zusätzliche Hilferessourcen mobilisiert, sondern in der Regel kann auch eine zieladäquatere Bedarfs-deckung erreicht werden. Dabei darf die öffentliche Hand jedoch nicht aus ihrer rechtlichen und politischen Verantwortung entlassen werden 3. Eröffnung eines öffentlichen Diskurses auf der Grundlage eines breiten Bündnisses für die soziale Stadt In vielen Kommunen hat sich sowohl der Ausbau als auch der derzeitige „Rückbau“ des kommunalen Leistungsangebots eher naturwüchsig als geplant vollzogen. Insofern war auch bisher schon die Idee der sozialen Stadt in den meisten Kommunen mehr Anspruch als Wirklichkeit. Gerade in der gegenwärtigen Phase der Haushaltskonsolidierung fehlt vielerorts ein klares Konzept, welche Leistungen künftig Vorrang haben und ausgebaut werden sollten und welche von geringerem Stellenwert sind und daher eher für Konsolidierungen in Frage kommen. Statt dessen werden Leistungseinschnitte nach der Rasenmähermethode vorgenommen, oder sie ergeben sich als Nebenprodukt aus vorgegebenen bereichsunspezifischen Sparvorgaben. Wie die Erfahrungen zeigen, ist unter den gegebenen Rahmenbedingungen eine Kommunalpolitik grundsätzlich mehrheitsfähig, die die ökonomische und soziale Spaltung der Stadtbevölkerung nicht nur nicht bekämpft, sondern festschreibt und weiter vertieft. Je stärker sich die Lebensbedingungen der Bevölkerung in den Städten auseinanderentwickeln und je knapper die zur Verfügung stehenden Ressourcen sind, desto schwieriger wird es daher, eine Prioritätensetzung zugunsten der sozialen Stadt zu erreichen.
Auf der anderen Seite hat sich -angesichts der strukturellen Überforderung der Kommunen -die Suche nach neuen Lösungs-und Bewältigungsstrategien für die wachsenden sozialen Probleme intensiviert. Je weniger die nationalen Netze funktionieren, desto mehr wächst der soziale Problem-druck in den Kommunen, desto mehr verschärft sich der Konflikt, wie die begrenzten Ressourcengenutzt werden sollen, um so intensiver hat aber auch die Suche nach neuen Bewältigungsmustern eingesetzt (Aktivierung endogener Wachstumspotentiale der Gemeinde, Einbeziehung städtischer Sozialbewegungen etc.). Auch wenn die quantitativen Effekte schon wegen der restriktiven fiskalischen Rahmenbedingungen begrenzt sind, haben kommunale Initiativen etwa in den Bereichen Arbeitsmarkt-und Wohnungspolitik gezeigt, daß neue und adressatengerechtere Formen der Problembewältigung sehr wohl möglich und praktikabel sind. Wie Monika Alisch und Jens Dangschat in jüngster Zeit dargestellt haben, reichen jedoch solche Einzelmaßnahmen nicht aus, der derzeitigen Herausforderung gerecht zu werden. Angesichts der drohenden oder sich bereits immer deutlicher abzeichnenden Spaltungen der Lebensbedingungen in den Städten ist vielmehr die Entwicklung und Umsetzung eines Gesamt-konzepts einer „Stadtentwicklung des sozialen Ausgleichs“ gefordert. Eine solche Strategie muß vorrangig darauf setzen, eine Konzentration von benachteiligten Bevölkerungsgruppen in benachteiligten Stadtteilen zu verhindern, sie muß die Lebensbedingungen der Bewohner in „sozialen Brennpunkten“ verbessern und gleichwertige Lebensbedingungen im gesamten Stadtgebiet anstreben
In vielen Kommunen sind in den letzten Jahren sozialpolitische Initiativen und Aktionsbündnisse entstanden, die sich zum Ziel gesetzt haben, sich -als Lobby der Benachteiligten -in die sozialpolitische Auseinandersetzung vor Ort einzumischen Zu diesem Zweck wurden öffentliche Foren wie lokale Armutskonferenzen, Arbeitsmarktkonferenzen, Sozialgipfel etc. initiiert, die insbesondere von Vertretern von Wohlfahrtsverbänden, Gewerkschaften, Kirchen, Hochschulen und Betroffenen-initiativen getragen und gestaltet wurden. Auch wenn durch solche Bündnisse und Aktionsformen das politische Machtgefüge vor Ort nur in sehr engen Grenzen verschoben werden kann, können sie doch dazu beitragen, den bisher dominierenden Kreis von Akteuren in der lokalen Politikarena zu erweitern und einen politischen Handlungsdruck zugunsten des Konzepts der sozialen Stadt zu erzeugen. Nur wenn es gelingt, auf der Basis differenzierter Informationen über die spezifischen örtlichen Problem-und Bedarfslagen eine breite (Fach-) Öffentlichkeit zu mobilisieren, bestehen Chancen für eine gerechte Verteilung der Lasten des Strukturwandels und eine ausgewogene Gestaltung lokaler Lebensbedingungen. Und nur dann hat der lokale Sozialstaat auch unter den gegenwärtigen Bedingungen eine Überlebenschance.