I. Überblick über das deutsche System der Alterssicherung
In Deutschland gibt es kein universelles Alters-sicherungssystem, das alle Bürgerinnen und Bürger erfaßt, sondern es existieren mehrere Sicherungssysteme nebeneinander, welche die Funktion der Alterssicherung übernehmen. Diese Systeme weisen beträchtliche Unterschiede hinsichtlich der Organisation, des erfaßten Personenkreises, der Finanzierungs-und Leistungsbemessungsregelungen sowie des angestrebten Sicherungsziels auf.
Um das Zusammenwirken der verschiedenen Alterssicherungssysteme in Deutschland zu beschreiben, wird meist das Bild des „Drei-SäulenSystems“ herangezogen. Danach besteht die erste Säule aus den Pflichtalterssicherungssystemen für abhängig Beschäftigte (gesetzliche Rentenversicherung, Beamtenversorgung) sowie für Teile der Selbständigen (Altershilfe für Landwirte, berufsständische Versorgungswerke für die Angehörigen der verkammerten freien Berufe). Die zweite Säule umfaßt die Zusatzalterssicherungssysteme (betriebliche Altersversorgung in der Privatwirtschaft, Zusatzversorgung im öffentlichen Dienst), die dritte die private Vorsorge. Trotz der Vielzahl der Alterssicherungssysteme sind bestimmte Bevölkerungsgruppen nicht obligatorisch gesichert. Hierzu gehören die „geringfügig Beschäftigten“, Teile der Selbständigen und die Nichterwerbstätigen. Allerdings können auch diese Personen Leistungen aus Alterssicherungssystemen erhalten, da Ehepartner und Kinder mittelbar über Systemmitglieder gesichert sind und nach deren Tod Anspruch auf Hinterbliebenenrente haben. Zentrales Merkmal des deutschen Alterssicherungssystems ist also seine Erwerbsarbeits-und Ehezentrierung.
Das weitaus größte Einzelalterssicherungssystem ist die gesetzliche Rentenversicherung mit 1994 mehr als 44 Millionen Versicherten (Beitragszahler und „latent Versicherte“), etwa 16 Millionen Rentnerinnen und Rentnern und einem Ausgabe-volumenvon 338 Milliarden DM (1995: 361 Milliarden DM) Die Dominanz der gesetzlichen Rentenversicherung zeigt sich nicht nur in dem hohen Anteil der alten Menschen, die eine eigene und/oder eine abgeleitete Rente der gesetzlichen Rentenversicherung beziehen, sondern auch in dem hohen Anteil der Renten der gesetzlichen Rentenversicherung am Bruttoeinkommen der Rentnerinnen und Rentner
Zentrale Verteilungsziele der -überwiegend aus Beiträgen der Versicherten und ihrer Arbeitgeber finanzierten -gesetzlichen Rentenversicherung sind die Leistungsgerechtigkeit der Einkommens-umverteilung durch das Alterssicherungssystem (Stichworte: Versicherungsprinzip, Äquivalenzprinzip) und die Lebensstandardsicherung im Alter. Das heißt, die Höhe einer Altersrente richtet sich im wesentlichen nach der Versicherungsdauer und der relativen Höhe der gezahlten Beiträge, die sich ihrerseits nach dem Erwerbseinkommen bemessen. Man spricht daher auch von der „lohn-und beitragsbezogenen Rente“. Werden 45 Jahre lang Beiträge auf Basis des durchschnittlichen Bruttoarbeitsentgelts aller Versicherten entrichtet, beträgt die Nettorente etwa 70 Prozent des durchschnittlichen Nettoarbeitsentgelts aller Versicherten. Eine Mindestrente gibt es in der gesetzlichen Rentenversicherung nicht.
Betrachtet man die Gesamteinkommenssituation der alten Bevölkerung, so zeigt sich -entgegen populären Vorurteilen -ein recht positives Bild. Nach Ergebnissen des Sozio-ökonomischen Panels, einer repräsentativen Längsschnitterhebung für die Bundesrepublik Deutschland, liegt das bedarfsgewichtete Durchschnittseinkommen der über 65jährigen Personen in Westdeutschland nur knapp unter dem Durchschnittswert für die gesamte westdeutsche Bevölkerung In Ostdeutschland hat sich die Einkommenssituation der alten Menschen in den letzten Jahren im Zuge der Überleitung des westdeutschen Renten-systems und weiterer rentenpolitischer Maßnahmen deutlich verbessert. Während die relative Einkommensposition der ostdeutschen Altenbevölkerung (bezogen auf das bedarfsgewichtete Durchschnittseinkommen in Ostdeutschland) im Jahr 1990 noch 77 Prozent betrug, lag sie 1994 mit 104 Prozent bereits über dem Gesamtdurchschnitt. Die Armutsquote der über 65jährigen Personen in Privathaushalten bewegte sich in Westdeutschland im Zeitraum von 1990 bis 1993 zwischen 7 und 9 Prozent, in Ostdeutschland war sie aufgrund der gleichmäßigeren Einkommens-verteilung erheblich niedriger. Auch wenn die Altenbevölkerung gegenüber der Gesamtbevölkerung unterproportional von Armut betroffen ist, stellt Altersarmut ein sozialpolitisches Problem dar, da alte Menschen in der Regel nicht mehr die Möglichkeit haben, ihre Lage aus eigener Kraft zu verbessern.
Befragungen zur Einstellung zum sozialen Sicherungssystem in der Bundesrepublik Deutschland zeigen, daß die Zufriedenheit mit der finanziellen Absicherung für das Alter und mit den Beiträgen zur Sozialversicherung nach wie vor hoch ist, auch wenn der Anteil der Personen, die mit der finanziellen Absicherung für das Alter unzufrieden sind, in Westdeutschland von 23 Prozent (1987) auf 26 Prozent (1992) gestiegen ist Die insgesamt hohe Akzeptanz des bestehenden Alterssicherungssystems darf allerdings nicht dazu verleiten, auf notwendige Strukturreformen zu verzichten.
II. Entwicklung wichtiger Parameter und Rahmenbedingungen der gesetzlichen Rentenversicherung
Aufgrund ihrer quantitativen Bedeutung steht die gesetzliche Rentenversicherung im Mittelpunkt der Debatte um die Alterssicherung, auch wenn die meisten anderen Alterssicherungssysteme in Deutschland gleichermaßen von den diskutierten Problemen betroffen sind. Der Reformbedarf der gesetzlichen Rentenversicherung wird mit Veränderungen der demographischen, ökonomischen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen begründet. Bei näherem Hinsehen sind die Probleme kleiner als vielfach vermutet, oder sie sind anders gelagert. 1. Demographischer Wandel Aufgrund einer „Alterung der Bevölkerung“ wird erwartet, daß die umlagefinanzierte gesetzliche Rentenversicherung im nächsten Jahrhundert unter massiven Finanzierungsdruck gerät. Während in Deutschland im Jahr 1992 auf 100 Personen im Alter von 20 bis unter 0 Jahren 35, 6 Personen im Alter von 60 und mehr Jahren kamen, wird für das Jahr 2030 mit einem Verhältnis von 66, 8 bis 72, 6 alten Personen je 100 Personen im erwerbsfähigen Alter, also mit einem etwa doppelt so hohen Altersquotienten wie heute, gerechnet 6. Eine Verdoppelung des Altersquotienten bedeutet allerdings nicht, daß der Beitragssatz zur Rentenversicherung verdoppelt oder das Rentenniveau halbiert werden müßten. Die finanzielle Entwicklung der gesetzlichen Rentenversicherung hängt nämlich weniger von der demographischen Entwicklung ab als von der Entwicklung der Zahl der Beschäftigten und der Beitragszahler.
Das im Jahr 1995 für den Verband Deutscher Rentenversicherungsträger erstellte „PrognosGutachten“ geht davon aus, daß die gesetzliche Rentenversicherung durch die längerfristige Beschäftigtenentwicklung finanziell entlastet werden wird. Auch der mit dem Rentenreformgesetz 1992 eingeführte „Regelmechanismus“ in der gesetzlichen Rentenversicherung erleichtert dieFinanzierung: Der Übergang von der Brutto-zur Nettoanpassung der Renten und die veränderte Dynamisierung des Bundeszuschusses zur Rentenversicherung sorgen dafür, daß eine Erhöhung des Rentenversicherungsbeitragssatzes zu einer geringeren Rentenerhöhung und zu einem höheren Bundeszuschuß führt, wodurch der weitere Beitragssatzanstieg gebremst wird. Der bei gegebener Rechtslage zur Deckung der Rentenversicherungsausgaben erforderliche Beitragssatz wird den Berechnungen von Prognos zufolge im Jahr 2030 im Bereich von 26, 3 bis 28, 5 Prozent liegen. Dies entspricht etwa dem 1, 5-bis l, 6fachen des Wertes von 1992.
Der künftig erforderliche Rentenversicherungsbeitragssatz könnte niedriger ausfallen, wenn es gelänge, eine höhere Erwerbsbeteiligung zu realisieren, als im Prognos-Gutachten vorausberechnet. Zu denken ist hier an eine Verlängerung der Lebensarbeitszeit, eine höhere Erwerbsbeteiligung von Frauen und an Zuwanderungen.
Eine Verlängerung der Lebensarbeitszeit kann sowohl über eine Verkürzung der -im internationalen Vergleich relativ langen -Ausbildungszeiten als auch über ein höheres Renteneintrittsalter erreicht werden. Die gesetzliche Rentenversicherung würde durch einen späteren Eintritt in den Ruhestand doppelt entlastet: durch eine Erhöhung des Beitragsaufkommens und durch eine Senkung der Rentenausgaben aufgrund kürzerer Renten-laufzeiten Dieser Weg wird mit der geplanten Vorziehung der -bereits im Rentenreformgesetz 1992 beschlossenen -Heraufsetzung der Altersgrenzen bei Altersrenten für Arbeitslose, Frauen und langjährig Versicherte auf die Regelaltersgrenze von 65 Jahren beschritten
Eine andere Möglichkeit besteht in der Erhöhung der im internationalen Vergleich relativ niedrigen Frauenerwerbsquote. Das Beispiel Schweden zeigt, daß bei einem entsprechenden Kinderbetreuungsangebot eine höhere Frauenerwerbsbeteiligung realisiert werden kann, als im Prognos-Gutachten unterstellt. Dabei schafft sich das Arbeitsangebot zum Teil selbst eine Nachfrage, zum Beispiel in Kinderbetreuungseinrichtungen und anderen Dienstleistungsbetrieben.
Eine höhere Erwerbstätigkeit kann sich ferner durch Zuwanderungen ergeben. Dadurch werden die Finanzierungsprobleme der sozialen Sicherung verkleinert, auch wenn die Integration von Zuwanderern sozialpolitische Probleme und Finanzierungsbedarf eigener Art schafft und künftig noch stärker schaffen wird. Der Finanzierungssaldo der Zuwanderung ist jedoch positiv
Insgesamt gilt: Sicherlich wird die Finanzierung der gesetzlichen Rentenversicherung von der demographischen Seite her schwieriger werden als heute. Dies ist aber kein Grund für einen radikalen Bruch mit dem bestehenden Rentenversicherungssystem, das genügend Anpassungsmöglichkeiten bietet. Der Schlüssel für eine stabile Alterssicherung liegt vor allem in einer erfolgreichen Beschäftigungspolitik. 2. Ökonomischer Wandel Neben der demographischen Entwicklung werden in der sozialpolitischen Diskussion vor allem die hohen Lohnnebenkosten und die Lage auf dem Arbeitsmarkt als Gründe für einen notwendigen Umbau oder Abbau der gesetzlichen Rentenversicherung (und anderer sozialer Sicherungssysteme) genannt. Es wird argumentiert, daß von den Lohn-nebenkosten, zu denen unter anderem auch die Arbeitgeberbeiträge zur Rentenversicherung und zu anderen Sozialversicherungszweigen gehören, negative Auswirkungen auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft, das Wachstum und die Beschäftigung ausgingen. Daher müßten die Lohnnebenkosten begrenzt werden.
Bei der Bewertung der gegenwärtigen Höhe des Rentenversicherungsbeitragssatzes ist zunächst zu berücksichtigen, daß der gesetzlichen Rentenversicherung heute Lasten aufgebürdet werden, die bei aufgabengerechter Finanzierung von anderen Sozialleistungssystemen oder vom Staat zu tragen wären. So ist die gesetzliche Rentenversicherung zunehmend zu einem „Reparaturbetrieb“ einer verfehlten Arbeitsmarktpolitik geworden, der esnicht gelungen ist, dauerhafte Massenarbeitslosigkeit zu verhindern. Um junge Menschen in den Arbeitsmarkt zu integrieren, wurden großzügige Frühverrentungsmöglichkeiten geschaffen, die zu einem großen Teil von den Beitragszahlern der Rentenversicherung finanziert wurden statt aus allgemeinen Haushaltsmitteln Ein weiteres Beispiel ist die Überwälzung von bestimmten Kosten im Zusammenhang mit der deutschen Einheit auf die gesetzliche Rentenversicherung. Es wird somit heute zum Teil etwas als Problem der Alterssicherung ausgegeben, was deren Problem gar nicht ist.
Auch wird in der „Standortdebatte“ nicht selten übersehen, daß es sich bei den Lohnnebenkosten um Kostenbestandteile handelt, die in die Tarifabschlüsse einkalkuliert werden: Verhandelt wird über die Summe aus Löhnen und Lohnnebenkosten. Steigende Sozialversicherungsbeitragssätze können daher nur dann Wachstum und Beschäftigung gefährden, wenn eine Rückwälzung auf die Löhne nicht gelingt; dafür spricht keinerlei Erfahrung. Freilich sollte das bei steigenden Lohnnebenkosten immer stärkere Auseinanderklaffen von Arbeitskosten einerseits und Brutto-bzw. Nettolöhnen andererseits bei der Weiterentwicklung der Sozialversicherungssysteme nicht außer acht gelassen werden. Da sich die Nachfrage der Arbeitgeber nach Arbeitskräften an den Arbeitskosten, das Arbeitsangebot der Arbeitnehmer hingegen an den Löhnen orientiert, kann es sowohl zu allokativen Verzerrungen auf dem Arbeitsmarkt zum Beispiel Schwarzarbeit, als auch zu Akzeptanzproblemen des sozialen Sicherungssystems kommen. Eine Lösung könnte darin bestehen, die Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung in Lohnbestandteile umzuwandeln und Personen anstelle von „Arbeitsplätzen“ versicherungspflichtig zu machen. 3. Gesellschaftlicher Wandel Während die demographischen und ökonomischen Rahmenbedingungen und ihre Konsequenzen für die finanzielle Lage der gesetzlichen Rentenversicherung die sozialpolitische Diskussion stark bestimmen, wird der aus dem gesellschaftlichen Wandel resultierende Reformbedarf sehr viel seltener thematisiert. Dieser ergibt sich vor allem aus der Orientierung der Alterssicherung (und anderer Politikbereiche) an einem traditionellen familienpolitischen Leitbild.
Ungeachtet der in Deutschland beobachtbaren Pluralisierung der Lebensstile stützen die Beitrags-und Leistungsbemessungsregelungen der gesetzlichen Rentenversicherung die lebenslange reine Einverdiener-Ehe und die modifizierte Einverdiener-Ehe, in der der Mann kontinuierlich vollzeiterwerbstätig ist und die Frau ihre Erwerbstätigkeit zugunsten der Familienarbeit unterbricht oder einschränkt, solange Kinder zu betreuen sind. So fällt eine Altersrente der gesetzlichen Rentenversicherung um so höher aus, je länger eine versicherungspflichtige Beschäftigung oder Tätigkeit ausgeübt wird und je höher die im Lebensdurchschnitt erzielte persönliche Entgeltrelation ist. Die Rentenberechnung ist damit vor allem auf männliche Lebensmuster hin ausgelegt.
Das Pendant zu der erwerbseinkommensbezogenen Altersrente stellt die ehebezogene Hinterbliebenenrente dar. Sie wird unabhängig davon gewährt, ob der überlebende Ehepartner am Erwerb eigener Rentenanwartschaften gehindert war, zum Beispiel weil er Kinder erzogen hat, oder nicht. Entscheidend ist allein der Tatbestand der Ehe mit der verstorbenen versicherten Person. Auch sind keine besonderen Beiträge für einen Anspruch auf Hinterbliebenenrente zu entrichten, so daß die Hinterbliebenenversorgung pauschal die Nichterwerbstätigkeit eines der beiden Ehepartner, in der Regel der Frau, begünstigt.
Die Ausrichtung an der männlichen Einverdiener-Ehe zeigt sich auch in der Anrechnung von Kindererziehungszeiten bei der Rente, die das phasen-weise Ausscheiden eines Elternteils aus der Erwerbstätigkeit belohnt, ein gleichzeitiges Nebeneinander von Kind und Beruf jedoch nicht berücksichtigt
Mit der Stützung der männlichen Versorgerehe sind erhebliche verteilungspolitische und allokative Probleme verbunden. Unter Verteilungsgesichtspunkten bedeutet die Subventionierung der Nichterwerbstätigkeit eines Ehepartners, daß Alleinerziehende und Zweiverdiener-Ehepaare, die aus finanziellen Gründen erwerbstätig sein müssen, die Hinterbliebenenrenten und Kindererziehungszeiten von Frauen gut und sehr gut verdienender Männer mitfinanzieren, ohne selbst (voll) von diesen Leistungen zu profitieren. Unter allokativen Gesichtspunkten sind die negativen Arbeitsanreizwirkungen für verheiratete Frauen zu kritisieren. Aufgrund der unbedingten Hinterbliebenenrente besteht für sie kein Anreiz zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit, um im Alter finanziell abgesichert zu sein. Dieser Effekt wird durch die Anrechnung von eigenem Einkommen auf die Hinterbliebenenrente noch verstärkt.
Dabei ist zu bedenken, daß eine längere Erwerbsunterbrechung in Anbetracht hoher Scheidungshäufigkeiten heutzutage kaum noch zu verantworten ist, da sich die künftigen Einkommenserzielungschancen durch eine Unterbrechung erheblich vermindern. Nach einer Scheidung werden diese Einkommenskapazitätsverluste nicht mehr -wie bei bestehender Ehe -beiden Partnern angelastet, sondern sie sind grundsätzlich allein von dem Partner zu tragen, der die Erwerbstätigkeit unterbrochen hat.
Da die Rentenberechnung am gesamten Lebenserwerbseinkommen einer Person anknüpft, wirken sich Erwerbsunterbrechungen nicht nur in jüngerem oder mittlerem Alter, sondern darüber hinaus auch noch im Alter negativ auf die Einkommenssituation aus. Auch die Anrechnung von mittlerweile drei Jahren Kindererziehungszeit pro Kind bei der Rente vermag die mit einer kindbedingten Erwerbsunterbrechung einhergehenden Renten-einbußen nur in verhältnismäßig geringem Umfang abzumildern Der im Scheidungsfall vorgesehene Versorgungsausgleich kann dieses Problem gleichfalls nicht lösen, da er nur einen Ausgleich der während der Ehe gemeinsam erworbenen Anwartschaften auf Altersversorgung herbeiführt. Frauen, die ihre Erwerbstätigkeit für längere Zeit unterbrechen oder einschränken, laufen im Falle einer Scheidung somit Gefahr, im Alter unzureichend finanziell abgesichert zu sein.
Es entstehen aber noch aus anderen Gründen vermehrt Vorsorgelücken für das Alter. So werden aufgrund fehlender Versicherungspflicht geringfügige Beschäftigungsverhältnisse und selbständige Erwerbstätigkeit (auch „Scheinselbständigkeit“) sowie Schwarzarbeit versicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnissen zunehmend vorgezogen. Diese Entwicklung ist um so bedenklicher, weil der Anteil der nichtversicherungspflichtigen Tätigkeiten im Dienstleistungssektor besonders hoch ist und zu erwarten ist, daß diese Dienstleistungstätigkeiten in Zukunft noch an Bedeutung gewinnen werden
Auch die gestiegene Zahl der Sozialhilfeempfänger gefährdet den Aufbau einer ausreichenden eigenständigen Alterssicherung, da Sozialhilfeleistungen grundsätzlich keine Vorsorgeaufwendungen für das Alter miteinschließen. Eine besonders gewichtige Problemgruppe stellen hier zum Beispiel die Alleinerziehenden dar.
Damit die gesetzliche Rentenversicherung in Zukunft ihrer Sicherungsaufgabe effektiv gerecht werden kann, darf die Höhe der Renten nicht mehr so stark von den individuellen Erwerbs-und Familienbiographien abhängen, wie dies heute der Fall ist. Die Orientierung der gesetzlichen Alters-vorsorge an vermeintlichen „Normalbiographien“ ist angesichts vielfältiger werdender Lebensentwürfe und der ungünstigen Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt nicht länger sinnvoll. Auch der gesellschaftliche Wandel spricht also -ebenso wie der ökonomische Wandel -dafür, Personen anstelle von „Arbeitsverhältnissen“ versicherungspflichtig zu machen.
III. Vorschläge zur grundsätzlichen Änderung des Systems der gesetzlichen Rentenversicherung
Die populärsten Vorschläge zur Änderung der gesetzlichen Rentenversicherung sind gegenwärtig die Einführung einer „Grundrente“ und einer „Kapitaldeckung“. Gemessen an dem breiten Ziel-bündel, das mit der Altersvorsorge erreicht werden soll, sind beide Vorschläge einer Weiterentwicklung des bestehenden Systems unterlegen. 1. Grundrente Der demographische, ökonomische und gesellschaftliche Wandel werden immer wieder zum Anlaß genommen, den Übergang zu einer steuerfinanzierten Grundrente zu fordern. Wir halten diestrotz veränderter Rahmenbedingungen nicht für notwendig und aus verteilungspolitischen Überlegungen sowie aus Gründen der ökonomischen Anreizkompatibilität auch nicht für sinnvoll. Zwar erhielte in einem Grundrentensystem jede Person unabhängig von ihrer Erwerbs-und Familienbiographie eine armutsvermeidende eigene Rente, das bewährte Ziel der Lebensstandardsicherung im Alter würde jedoch aufgegeben. Dabei ist zu beachten, daß ein Zurückschrauben der gesetzlichen Alterssicherung auf eine bloße Mindestsicherung nicht den Wünschen der Menschen entspricht
Da ein die Grundrente übersteigendes Alters-einkommen vor allem aus Leistungen der betrieblichen Altersversorgung sowie aus privater Vorsorge stammen müßte, würde die Einkommensverteilung im Alter im Bereich oberhalb des Grundrentenniveaus ungleicher werden. Ferner bestünde in einem steuerfinanzierten Alterssicherungssystem kein Anreiz zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit, um auf eine nicht-bedarfs-geprüfte Basisalterssicherung zurückgreifen zu können. Dazu kommt nicht zuletzt noch die Übergangsproblematik. Da die durch Beiträge erworbenen Rentenanwartschaften verfassungsrechtlich geschützt sind und eingelöst werden müssen, würde eine Generation doppelt belastet: Sie müßte nicht nur die Rentenansprüche der dann Alten finanzieren, sondern gleichzeitig auch noch privat vorsorgen, da sie selbst nur einen Anspruch auf eine Grundrente im Alter hätte. Die finanziellen Entlastungen, die mit dem Übergang zu einem Grundrentensystem bezweckt sind, könnten also erst zu einem späteren Zeitpunkt eintreten. 2. Kapitaldeckungsverfahren Eine andere -vor allem von wirtschaftswissenschaftlicher Seite erhobene -Forderung beinhaltet den Übergang vom Umlageverfahren zum Kapitaldeckungsverfahren. Während im Umlage-verfahren die Beiträge der erwerbstätigen Generation zur Finanzierung der Renten der älteren Generation dienen, werden im Kapitaldeckungsverfahren die Beiträge der Versicherten verzinslich angelegt und ein Kapitalstock aufgebaut, aus dem später die Renten gezahlt werden. Die Befürworter eines Kapitaldeckungsverfahrens argumentieren, daß die gesetzliche Altersvorsorge bei einer kapitalfundierten Finanzierung vom demographischen Wandel unabhängig werde und der Aufbau eines Kapitalstocks über höhere Ersparnisse und Investitionen zu mehr Wachstum führe, was die Tragbarkeit der mit der demographischen Entwicklung einhergehenden Belastungen erleichtere.
Wir halten ein Kapitaldeckungsverfahren nicht für ein Wundermittel. Zum einen ist es eine empirisch völlig offene Frage, ob die vom Aufbau eines Kapitalstocks erhofften Wachstumswirkungen tatsächlich eintreten -hierfür müßte eine Vielzahl von Bedingungen erfüllt sein -, zum anderen ist Kapitaldeckung durch Risiken eigener Art gekennzeichnet. So ist der Zinssatz bei Kapitaldeckung grundsätzlich nicht vorhersehbar, wodurch ex ante nicht bekannt ist, wie hoch die später aus dem Kapitalstock finanzierbare Rente sein kann. Diese Unsicherheit zeigt sich bei privaten Lebensversicherungen in der niedrigen garantierten Nominal-verzinsung und dem Instrument der Gewinnbeteiligung. Hinzu kommt die Inflationsanfälligkeit des Kapitalstocks. Niemand weiß, was das Kapital noch wert ist, sollte im Zuge des Alterungsprozesses der Wohnbevölkerung in Deutschland mehr Kapital liquidiert als neu gebildet werden. Würden große Teile des Kapitalstocks im Ausland angelegt, entstünden weitere, eigene Risiken, da es Wechselkursrisiken gibt und einige Länder, in denen hohe Renditen erwartet werden, politisch instabil sind. Schließlich gibt es bislang kein Szenario, das zeigt, wie der Übergang vom Umlageverfahren zum Kapitaldeckungsverfahren erfolgen könnte, ohne die Aufbaugeneration doppelt zu belasten, welche die alten Umlageansprüche bedienen und sich gleichzeitig selbst einen Kapitalstock ansparen müßte.
In der Diskussion wird auch meist übersehen, daß es in Deutschland bereits eine profunde Mischung aus Umlagefinanzierung und Kapital-deckung gibt. Im Rahmen der „drei Säulen“ der Alterssicherung sind die betriebliche Alterssicherung in unterschiedlicher Ausprägung (je nach Einbeziehung in die Unternehmensbilanz) sowie private Lebensversicherungen kapitalgedeckt. Wer eine stärkere Kapitaldeckung der gesamten Altersvorsorge will, sollte sagen, welches konkrete Mischungsverhältnis er für vernünftig hält. Im übrigen ändert ein Übergang vom Umlageverfahren auf ein Kapitaldeckungsverfahren auch nichts an den oben kritisierten Verteilungs-und Anreizwirkungen des Rentenversicherungssystems. Eine Strukturreform der Alters-vorsorge würde durch Kapitaldeckung nicht obsolet.
IV. Ein umfassendes Reformkonzept
Eine Vielzahl von Problemen der Altersvorsorge in Deutschland könnte mittel-und langfristig gelöst werden, wenn der der gesetzlichen Rentenversicherung zugrundeliegende Versicherungsgedanke konsequent gestärkt und der Solidargedanke zielgerichteter verfolgt würden als im bestehenden System. Wir nennen diese Leitlinie deswegen „Voll Eigenständiges System der Alters-vorsorge“. 1. Ziele des „Voll Eigenständigen Systems der Altersvorsorge“
Das von uns vorgeschlagene Voll Eigenständige System der Altersvorsorge baut auf dem gegenwärtigen Rentenversicherungssystem auf und entwickelt dieses fort. In verteilungspolitischer Hinsicht unterscheidet es sich vom bestehenden Rentenversicherungssystem dadurch, daß es nicht nur das Ziel der Lebensstandardsicherung, sondern gleichzeitig auch das Ziel der Armutsvermeidung im Alter verfolgt. Außerdem strebt das Voll Eigenständige System eine ausreichende eigenständige Alterssicherung für Frauen wie für Männer sowie eine größere Neutralität des Sicherungsergebnisses gegenüber unterschiedlichen Lebensentwürfen an.
Dieses Zielbündel wird durch die Ausdehnung der Rentenversicherungspflicht auf alle Personen im erwerbsfähigen Alter, also auch auf nichterwerbstätige Personen, und die Einführung eines Mindestbeitrags zur gesetzlichen Rentenversicherung erreicht. Die Mindestvorsorge wird durch „Beitragsgaranten“ und eine gezielte Beitragsentlastung gestützt und durch ein Splitting der während einer Ehe gemeinsam erworbenen Rentenanwartschaften ergänzt. Die Hinterbliebenenversorgung für erwachsene Personen kann dann im Grundsatz entfallen. Durch die Mindestvorsorge wird die Leistungsgerechtigkeit der Einkommensumverteilung durch das Alterssicherungssystem -im Sinne einer Entsprechung von Leistung (Beitrag) und Gegenleistung (Rente) -gestärkt, die ein zentrales Gestaltungsprinzip der deutschen Sozialpolitik darstellt und auf hohe Akzeptanz in der Bevölkerung stößt. Durch die gezielte Beitragsentlastung wird der Solidargedanke effektiver umgesetzt als im bestehenden Rentenversicherungssystem.
In allokativer Hinsicht zeichnet sich das Voll Eigenständige System durch seine Anreizkompatibilität im Hinblick auf das Arbeitsangebot und die Arbeitsnachfrage aus. Durch die Förderung der Erwerbstätigkeit wird nicht zuletzt auch die Finanzierbarkeit der gesetzlichen Altersvorsorge erleichtert. 2. Ausgestaltung und intendierte Wirkungen des „Voll Eigenständigen Systems“ a) Finanzierung Das Voll Eigenständige System wird wie das bestehende Rentenversicherungssystem vor allem aus Beiträgen finanziert. Eine stärkere Steuerfinanzierung der gesetzlichen Alterssicherung -sei es über die Einkommensteuer, die Mehrwertsteuer, eine „Wertschöpfungsabgabe“ oder eine eventuelle Umweltsteuer -ist weniger sinnvoll, als gegenwärtig oft geglaubt wird, da, wie oben ausgeführt, die Lohnnebenkosten bei den Tarifverhandlungen bereits berücksichtigt werden. Alle historischen und internationalen Erfahrungen lehren, daß die Verläßlichkeit von beitragsfinanzierten Sozialleistungen höher ist als von Leistungen, die aus dem allgemeinen Staatshaushalt finanziert werden und deswegen politischen Ad-hoc-Eingriffen, gerade in Zeiten knapper Mittel, ausgesetzt sind. b) Einbezogener Personenkreis Im Rahmen des Voll Eigenständigen Systems sind alle erwachsenen Bürgerinnen und Bürger, also auch nichterwerbstätige, geringfügig beschäftigte und selbständig tätige Personen, in der gesetzlichen Rentenversicherung pflichtversichert. Durch die Ausweitung der Versicherungspflicht auf alle Personen und die Einführung eines Mindestbeitrags besteht für Arbeitgeber kein Anreiz mehr, gezielt geringfügig Beschäftigte einzustellen oder Verträge mit „Scheinselbständigen“ zu schließen. Auch Schwarzarbeit verliert an Attraktivität. Für verheiratete Frauen wird der Anreiz zur Aufnahme oder Ausweitung einer Erwerbstätigkeit erhöht, da jede zusätzlich verdiente Mark die relative Beitragsbelastung mindert, solange das Einkommen unter der Bemessungsgrundlage für den Mindestbeitrag liegt. Für eine steigende Frauenerwerbsbeteiligung sprechen nicht nur allgemeine frauenpolitische Erwägungen und die mit einer Scheidung verbundenen Einkommensrisiken, sondern auch die durch eine höhere Erwerbsquoteerleichterte Finanzierbarkeit des Alterssicherungssystems. c) Beiträge Im Voll Eigenständigen System wird der Arbeitgeberbeitrag zur Rentenversicherung, der ökonomisch ohnehin einen Lohnbestandteil darstellt, zugunsten eines entsprechend höheren Lohnes abgeschafft. Dies entspricht auch der Logik des Voll Eigenständigen Systems, in dem nicht mehr „Arbeitsverhältnisse“, sondern Personen versicherungspflichtig sind. Durch die Umwandlung des Arbeitgeberbeitrags in einen Lohnbestandteil werden Fehlsteuerungen auf dem Arbeitsmarkt vermieden. Da den Versicherten die Kosten ihrer Alterssicherung deutlicher werden als heute, sind sie möglicherweise eher bereit, Reduktionen des Sicherungsniveaus hinzunehmen, um ihre Vorsorgelast zu mindern
Es wird ein Mindestbeitrag eingeführt, der jeder Person eine Rente garantiert, die planmäßig über dem Sozialhilfeniveau liegt. Als Bemessungsgrundlage für den Mindestbeitrag kommt ein Betrag in Höhe von 75 Prozent des Durchschnittsentgelts aller erwerbstätigen Versicherten in Betracht. Bei einem Einkommen über der Mindestbeitragsbemessungsgrundlage bemißt sich der Beitrag wie bisher auf der Basis des Einkommens. Prinzipiell sollten alle Einkunftsarten beitragspflichtig werden. Die Beitragsbemessungsgrenze, welche die Obergrenze der staatlich erzwungenen Alterssicherung bestimmt, kann im Voll Eigenständigen System gesenkt werden, da eine Rente jetzt nicht mehr für die Versorgung von zwei Personen ausreichen muß. Zwar führt eine Senkung der Beitragsbemessungsgrenze zunächst zu Beitragsausfällen, auf längere Sicht werden hierdurch jedoch die Rentenausgaben verringert.
Für erwerbsverhinderte und nichterwerbstätige Personen muß im Voll Eigenständigen System ein „Beitragsgarant“ die Beitragszahlung zur Rentenversicherung übernehmen. Im Fall einer Erwerbs-verhinderung (zum Beispiel bei Kindererziehung, Pflege, Krankheit oder Arbeitslosigkeit) ist dies der Staat bzw.der für die Abdeckung des jeweiligen sozialen Tatbestandes zuständige Sozialleistungsträger. Liegt keine Erwerbsverhinderung vor und wird trotzdem keine Erwerbstätigkeit ausgeübt, wird die für den laufenden Unterhalt der nichterwerbstätigen Person zuständige Person -in der Regel der Ehepartner -zur Beitragszahlung herangezogen. Es ist nicht einzusehen, daß durch die Ausgestaltung des Alterssicherungssystems diejenigen Paare begünstigt werden, die sich die Nichterwerbstätigkeit eines Partners finanziell leisten können. In sozial begründeten Fällen (zum Beispiel bei einem niedrigen Lohnsatz oder bei großer Kinderzahl, die meist zu einer dauerhaften Aufgabe der Erwerbstätigkeit führt) wird die Mindestbeitragspflicht durch einen gezielten Spezial-transfer erleichtert, der das gesamte Haushaltseinkommen berücksichtigt und aus allgemeinen Steuermitteln zu finanzieren ist.
Die Bestimmung der Beitragsgaranten, welche die Beitragszahlung für erwerbsverhinderte und nicht-erwerbstätige Personen übernehmen, erhöht die Transparenz des Alterssicherungssystems und erleichtert eine risikoadäquate Zuordnung der Kosten der sozialen Sicherung. Lastenverschiebungen auf Kosten der Rentenversicherung, wie sie in der Vergangenheit häufig zu beobachten waren, würde Einhalt geboten. Die gegenwärtig populäre Diskussion über „versicherungsfremde Leistungen“ würde überflüssig und die finanzielle Situation der gesetzlichen Alterssicherung verbessert. Wegen des Wegfalls der Witwen-und Witwerversorgung kann sich die Beitragsbelastung für eine vollzeiterwerbstätige Person langfristig um etwa ein Fünftel gegenüber der Status-quo-Prognose verringern. d) KindererZiehung Die im Voll Eigenständigen System vorgesehene Mindestbeitragspflicht für alle Personen und die Übernahme des Mindestbeitrags durch den Staat in der Zeit der Kindererziehung sorgen dafür, daß kindererziehende Personen nicht länger gegenüber nichtkindererziehenden Personen beim Aufbau der Rentenanwartschaften benachteiligt sind
Die Beitragsübernahme durch den Staat erfolgt im Voll Eigenständigen System unabhängig davon, ob der kindererziehende Elternteil erwerbstätig ist oder nicht und wie sich die Partner Kindererziehung und Erwerbstätigkeit im Einzelfall untereinander aufteilen. Anders als im geltenden Rentenversicherungsrecht wird im Voll Eigenständigen System also nicht nur ein zeitliches Nacheinander, sondern auch ein gleichzeitiges Nebeneinander von Kind und Beruf berücksichtigt.Eine Beitragsbefreiung während der Erziehungsphase hat zwei entscheidende Vorteile gegenüber einer Begünstigung der Kindererziehung in Form höherer Renten im Alter: Es kommt zu einer Entlastung in der Lebensphase, in der die finanzielle Situation des Haushalts angespannt ist, und es findet eine Umverteilung von Kinderlosen und Familien mit nur einem Kind zu Familien mit mehr Kindern innerhalb derselben Generation statt.
Die Frage, wie lange der Staat die Beitragszahlung für kindererziehende Personen übernehmen soll, kann nicht unabhängig von den Rahmenbedingungen zur Vereinbarkeit von Kind und Beruf und der Arbeitsmarktsituation beantwortet werden. Unser Vorschlag, die Beitragszahlung durch den Staat auf drei Jahre pro Kind zu begrenzen, um die Bindung an den Arbeitsmarkt nicht aufzulösen und die Einkommensrisiken im Fall einer Scheidung klein zu halten, läßt sich jedenfalls so lange nicht umsetzen, wie die Arbeitslosenquote hoch ist und Eltern aufgrund eines unzureichenden Angebots an Kinderbetreuungsmöglichkeiten Probleme haben, erwerbstätig zu sein. In der Einführungsphase des Voll Eigenständigen Systems müßten kindererziehende Personen länger von der Beitragszahlung befreit und/oder der Mindestbeitrag zusätzlich pauschal reduziert werden.
Um den vollen Übergang auf eine Beitragspflicht für alle Personen verantworten zu können, ist der bedarfsgerechte Ausbau des Kinderbetreuungsangebots unerläßliche Voraussetzung Insofern sind die Alterssicherung und das „Aufziehen der nächsten Generation“ eng miteinander verknüpft -aber auf andere Weise, als es die Befürworter einer „Elternrente“ meinen: die soziale Dienstleistung „Kinderbetreuung“ ist zentral. e)
Renten Die Rentenberechnung erfolgt im Voll Eigenständigen System nach denselben Prinzipien wie im geltenden Recht. Allerdings werden bei Ehepaaren die gemeinsam während der Ehe erworbenen Rentenanwartschaften gesplittet. Dahinter steht die Vorstellung, daß die in einer Partnerschaft gemeinsam erbrachten Leistungen (Erwerbs-wie Familienarbeit) unabhängig von der im Einzelfall gewählten Form der innerfamilialen Arbeitsteilung bei der Rentenberechnung beider Partner berücksichtigt, das heißt jedem Partner zur Hälfte zugerechnet werden sollten. Die Haupteinwände gegen ein Splitting (mögliche Unterversorgungsbzw. Überversorgungsprobleme, hoher Verwaltungsaufwand) lassen sich entkräften, wenn das Splitting erst dann durchgeführt wird, wenn beide Partner die Altersgrenze erreicht haben.
a Aufgrund der Mindestbeitragspflicht erhält im Voll Eigenständigen System jede Person eine eigene Rente, die oberhalb der Armutsgrenze (Sozialhilfeanspruch) liegt. In den meisten Fällen ist die Rente deutlich höher, da alleinstehende Personen in der Regel höhere Erwerbseinkommen erzielen als die Mindestbeitragsbemessungsgrundlage und nichterwerbstätige, haushaltsführende Personen vom Splitting mit den Rentenanwartschaften ihres Partners profitieren. Während das geltende Rentenversicherungsrecht zu eklatanten Rentenunterschieden zwischen kindererziehenden Frauen auf der einen Seite und Männern und Frauen mit einer kontinuierlichen Vollzeit-Erwerbsbiographie auf der anderen Seite führt, hängt die Rentenhöhe im Voll Eigenständigen System sehr viel weniger von der individuellen Erwerbs-und Familienbiographie ab.
Die Verteilung der Renten ist im Voll Eigenständigen System somit sehr viel gleichmäßiger als nach geltendem Recht. Da im Voll Eigenständigen System dafür gesorgt ist, daß jede Person ein auskömmliches eigenes Renteneinkommen erzielt, wird die heutige Witwen-und Witwerversorgung in den meisten Fällen überflüssig. Mit dem Abbau der Hinterbliebenenversorgung sind nicht nur erwünschte Verteilungs-und Arbeitsanreizwirkungen, sondern auch finanzielle Entlastungen verbunden, da die derzeitige Hinterbliebenenversorgung trotz der vorgesehenen Einkommensanrechnung zu Überversorgungssituationen fuhren kann. f)
Anpassung und Besteuerung der Renten Der Vorschlag des Voll Eigenständigen Systems ist offen gegenüber Ideen einer anderen Anpassung und Besteuerung der Renten. Es sollte jedoch zunächst eine umfassende Zieldiskussion erfolgen, bevor über alternative Formen der Rentenanpassung nachgedacht wird. In der aktuellen Debatte über eine Modifikation der -immerhin erst 1992 geänderten -Rentenanpassung wird rentenpolitischen Instrumenten sehr viel mehr Aufmerksamkeit gewidmet als den damit angestrebten Zielen. Wer das allgemeine Rentenniveau absenken will, um den erwarteten Beitragssatzanstieg in der gesetzlichen Rentenversicherung zu bremsen, sollte offen sagen, welchen Zielwert er für richtighält und einen Konsens hierüber herbeiführen. „Technisch“ werden sich immer Mittel und Wege finden, den Ist-Wert schrittweise an den Soll-Wert heranzuführen.
Die Rentendiskussion ließe sich wahrscheinlich sehr viel ruhiger führen, wenn eine etwas größere, hinreichend flexible finanzielle Schwankungsreserve in der gesetzlichen Rentenversicherung aufgebaut würde, um permanente Beitragssatzänderungen zu vermeiden. Die mit dem Rentenreformgesetz 1992 eingeführte planmäßige „Feinjustierung“ des Rentenversicherungsbeitragssatzes ist offensichtlich der Öffentlichkeit nicht zu vermitteln. Auch wird im bestehenden System die Rückwälzung der Arbeitgeberbeiträge auf die Löhne im Zuge von Tarifverhandlungen durch die häufigen Beitragssatzänderungen nur unnötig erschwert.
Für eine veränderte Besteuerung der Renten werden sowohl Gerechtigkeitsgesichtspunkte als auch finanzielle Überlegungen angeführt. Vor überzogenen Erwartungen ist allerdings zu warnen.
Würden die Renten der gesetzlichen Rentenversicherung voll besteuert, müßten die Rentenversicherungsbeiträge aus unversteuertem Einkommen gezahlt werden, was heute zum Teil nicht der Fall ist. Man kann also nicht ohne weiteres davon ausgehen, daß die Einnahmen des Staates durch eine volle Besteuerung der Renten automatisch höher würden. Auch wird sich bei der einkommensteuerlichen Behandlung der Altersvorsorgeaufwendungen und der Alterseinkünfte ein hohes Maß an Verteilungsgerechtigkeit nur schwer realisieren lassen, da die Steuerbelastung über einen ganzen Lebenslauf hinweg, also über mehrere Jahrzehnte, faktisch kaum systematisch gestaltbar ist. g) Übergang zum Voll Eigenständigen System Auch wenn das Voll Eigenständige System viele Elemente des bestehenden Rentenversicherungssystems übernimmt, kann es aus Gründen des Vertrauensschutzes nur für junge, neu ins Erwerbsleben tretende oder erst kurz im Erwerbsleben stehende Personen eingeführt werden.
Um das vieldiskutierte Problem der Altersarmut übergangsweise (und sehr rasch) zu lösen, könnte man den Rentenversicherungsträgern das Recht einräumen, nach vorheriger Beratung im Namen der Rentnerinnen und Rentner mit niedrigem Einkommen einen Antrag auf Sozialhilfe zu stellen. Würde für alte Menschen der Rückgriff der Sozialhilfe auf das Einkommen und das Vermögen ihrer Kinder abgeschafft und gegebenenfalls der Zuschlag auf den Regelsatz für Alte erhöht, könnte ein auskömmliches Mindesteinkommen im Alter erreicht werden, ohne daß die betreffenden alten Menschen zum Sozialamt gehen müßten 3. Ausblick Der Wohlstand alter Menschen hängt nicht nur vom Einkommen, sondern auch von anderen Faktoren, wie dem Angebot an sozialen Dienstleistungen, ab. Zu den großen Herausforderungen der Alterssicherung in den nächsten Jahrzehnten gehören neben einer zielgerichteten Weiterentwicklung des Alterssicherungssystems daher auch die Entwicklung eines „Marktes für Altenpflege“, die Ausdifferenzierung von „betreutem Wohnen“ und altersspezifischen Konsummöglichkeiten in einem umfassenden Sinne.