Die bekannte Vormachtstellung der Bundesregierung gegenüber dem Bundestag, der häufige Fernsehschwenk auf die leeren Bänke des Bundestagsplenums, das Anwachsen der GRÜNEN und die Spendenaffäre lassen manchen von der Krise des Parlaments sprechen, am Biertisch, im Intercity, in den Gazetten, ja im Parrlament selbst, Das Übergewicht der Bundesregierung mit ihrer Verwaltung gegenüber dem Bundestag ist für die Abgeordneten seit Bestehen des Bundestages eine Quelle des Ärgers. Die Fachliteratur beschäftigt sich hiermit. Die Medien beschäftigten sich weniger damit, über die leeren Bänke des Bundestagsplenums hingegen wird bereits ebenso lange berichtet und debattiert; in der breiten Öffentlichkeit gelten sie als allgemeines Ärgernis. Es sei hierzu nur an den Bericht der Enquete-Kommission Verfassungsreform des Deutschen Bundestages vom 9. Dezember 1976 — Drucksache 7/5924 — erinnert. Dort wird unter Punkt 9. 3 auf Seite 85 trocken festgestellt: „Die Kommission ist der Auffassung, daß in der heute gelegentlich festzustellenden geringen Präsenz der Abgeordneten im Plenarsaal bei der Verabschiedung von Gesetzen ein Tatbestand gegeben ist, der über eine lediglich unschöne Optik hinausgeht."
Zur Abhilfe schlug die Kommission — bei einem sehr engagierten Sondervotum des Abgeordneten Claus Arndt — vor, daß regelmäßig nur bei Anwesenheit mindestens der Hälfte der Mitglieder des Bundestages über ein Gesetz abschließend entschieden werden dürfe. Die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages ist nicht entsprechend geändert worden. Der Zustand im Bundestagsplenum hat sich ebensowenig geändert wie die stets wiederkehrenden Berichte hierüber in den Medien. Schon die Zeitdauer dieser Situation — von einer Dauerkrise spricht niemand — sollte zu der Überlegung führen, ob diese freilich mißliche Tatsache als Krise des Parlaments zu sehen ist. Die nähere Prüfung wird ergeben, daß hinter der ständigen Kritik ein überholtes Verständnis von Parlamentarismus steht. Ein Verständnis von Parlamentarismus, das gleichwohl noch bei der Schaffung des Grundgesetzes 1948/49 und der Formulierung der ersten Geschäftsordnung des Bundestages allgemein war. Der Verfahrensgang des Gesetzgebens muß den heutigen Erfordernissen angepaßt werden.
Daß die GRÜNEN sich im Bundestag, in fast allen Länderparlamenten und in vielen Rathäusern und Kreistagen etablieren konnten, spricht für ein Defizit der großen Parteien im Bereich Umweltschutz. Es ist in diesem Zusammenhang müßig, darüber zu streiten, was die traditionellen Parteien nicht schon alles für eine bessere Umwelt getan haben — und sie haben eine Menge geleistet. Wesentlich ist, daß sie in den Augen vieler, vor allem junger Bürger, um es auf einen Nenner zu bringen, das Waldsterben „verpaßt" und der Sehnsucht nach Frieden nicht genügend Ausdruck verliehen haben. Die Kritik der „Fundamentalos“ der GRÜNEN am System wird ihnen wohl kaum Stimmen gebracht haben. Also keine Krise des Parlaments, sondern gerade ein Beweis für dessen Funktion: Arbeitet eine sich als Volkspartei verstehende Partei nicht flügeldeckend, legt sie den Keim für eine Konkurrenzpartei, so daß die fehlende Meinung im Parlament so präsent wird. Das System hat funktioniert, nicht aber die großen Parteien, vor allem nicht die eine große Partei.
Die Affäre Flick und die offenbar gewordenen Methoden der Parteienfinanzierung, von der Übergabe couvertumschlossener Geldschein-bündel bis hin zur Errichtung sogenannter „Geldwaschanlagen" spiegeln eines wider: Nicht nur die Aufmerksamkeit und das Gewicht unserer Medien, sondern auch die mangelnde Fähigkeit der Parteien, rechtzeitig eine offene, wirklichkeitsnahe und leicht kontrollierbare Parteienfinanzierung ins Leben zu rufen, die vom Bürger nachvollzogen werden kann. Inzwischen haben wir ein neues Parteienfinanzierungsgesetz in Gestalt des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 23. Dezember 1983 (Bundesgesetzblatt 1983, Teil I, 1577). Diese Krise der Parteienfinanzierung belastet freilich immer noch das Ansehen des Parlamentarismus. Die Parteien sind es nun einmal, die durch ihre Abgeordneten das Parlament besetzen. Hier ist von den Parteien noch einiges aufzuarbeiten, z. B. durch wirksame Begrenzungsabkommen der Wahlkampfkosten. Und es vergeht sicher noch einige Zeit, bis diese Hypothek abgetragen ist. Aber eine Krise des Parlaments als System? Nein!
Gefordert sind vor allem Anpassungen des Verfahrensganges bei der Gesetzgebung und das Bewußtsein der Parteien, daß fremdes Geld gewissermaßen Belastungen im Sinne von Grundschulden sein sollten, deren Annahme und Verwendung sorgsam bedacht und durch die Öffentlichkeit kontrolliert sein müssen. Was sollte nun — und allein hiervon soll im nachfolgenden die Rede sein — am Verfahrensgang im Parlament geändert werden? Aufgefallen ist allgemein, daß in den letzten Jahren mehr Aktuelle Stunden im Bundestagsplenum zu verzeichnen sind und sich die Anhörungen in den Ausschüssen — auch Hearings genannt — vervielfacht haben. Gab es von 1957 bis 1961 nur sechs solcher Anhörungen, so waren es in den noch nicht ganz zwei Jahre dieser Legislaturperiode schon 42. Und jüngst waren in den drei Plenarwochen des Deutschen Bundestages im Oktober 1984 sage und schreibe neun Aktuelle Stunden zu verzeichnen.
Mag sich auch dahinter, wie der eine oder andere Kommentator meint, die Lust der Opposition austoben, ihre Frustration auf Kosten der Regierung abzureagieren. Mir scheint, daß zwei Argumente diese Entwicklung beflügelt haben. In beiden Fällen kann durch die Arbeitskreise der Fraktionen und durch Fraktionssitzungen nicht bis ins letzte vorbereitet werden, was sich ereignen wird. Überraschungen und Spontanaktionen stehen allemal auf der Tagesordnung. Hinzu kommt, daß nicht die altbekannten ein oder zwei Redner der Fraktionen 15 oder gar 30, ja 40 Minuten sprechen, unterbrochen von einer langen Regierungserklärung. In der Aktuellen Stunde beträgt die Redezeit fünf Minuten; damit kommt eine Vielzahl von Rednern zu Wort. Und im Anhörungsverfahren wird die Redezeit der Anhörpersonen meist auf zehn Minuten beschränkt — das Anhörverfahren ist im Gegensatz zu den sonstigen Sitzungen der Ausschüsse öffentlich wie das Bundestagsplenum — und jeder Abgeordnete, der glaubt, Pluspunkte sammeln zu können, kann sich zu Wort melden. Das heißt, der Meinungsbildungsprozeß spielt sich hier bei Beteiligung vieler zumindest zum Teil in offener Diskussion ab, im Gegensatz zu sonstigen Debatten des Plenums. Die Aussprache ist lebhafter und die Beteiligung der Abgeordneten größer. Und wie sehen demgegenüber Vorbereitung und Beratung der Regeldebatte im Plenum aus? Die zuständige Arbeitsgruppe der Fraktion wird zunächst sorgfältig die Gesetzesvorlage im einzelnen behandeln. Meinung und Beschlüsse der Arbeitsgruppe werden in den übergeordneten Arbeitskreis der Fraktion eingebracht, in dem auf breiter Basis erneut debattiert und vorentschieden wird. Im Anschluß hieran wird dessen Ergebnis im Fraktionsvorstand behandelt, der es dann zur endgültigen Abstimmung in die Fraktionssitzung gibt, die letzten Endes vorentscheidet, immer nur vorentscheidet. Mit dieser Meinung geht dann der Berichterstatter in die 1. Lesung des Bundestagsplenums. Alle Abgeordneten kennen die Meinung ihrer Sprecher und deren Reden in den Grundzügen, nicht jedoch die Öffentlichkeit, die ja an den Sitzungen der Fraktionsgremien nicht teilnimmt. Nach der Überweisung an die Ausschüsse wird dort in der Beratung — und hier findet die eigentliche Beratung statt — häufig das eine oder andere geändert: Es werden Kompromisse gesucht und die Fronten geklärt; dies alles nicht öffentlich. Und wieder haben danach Arbeitsgruppe, Arbeitskreis, Fraktionsvorstand und Fraktion diese Veränderungen in wiederum nicht-öffentlichen Sitzungen abzusegnen. Für die 2. und 3. Lesung weiß dann jeder Abgeordnete, wie die Debatte und die Abstimmung aussehen werden, ja man kennt auch genau die Argumentation der politischen Gegner. Für Spontaneität und letztliche Meinungsbildung im großen Schlagabtausch im Bundestagsplenum kann deshalb kein Raum sein. Bei der Kompliziertheit des Lebens und der damit gegebenen häufigen Schwierigkeit der Materie kann ein Gesetz auch nicht erst in 2. und 3. Lesung Gestalt annehmen. Es erfährt gewissermaßen nur noch das Abnahmeprotokoll vor der Öffentlichkeit, wobei die Haupt-grundzüge zum Verständnis der Materie dargelegt werden, in aller Regel nur von wenigen Rednern, den Berichterstattern. Die nicht am eigentlichen Gestaltungsprozeß beteiligten Abgeordneten, das sind mehr als 95 v. H.des Parlaments, müssen notwendigerweise solche Plenarsitzungen als Pflichtübung ansehen, die sie kostbare Zeit opfern läßt. Sie müssen nicht nur die 1. und 2. Lesung, sondern auch die 3. Lesung „mitmachen". Diese besteht allerdings meist — aber eben nicht immer — nur in der formellen Abstimmung.
Dabei sollte nachvollzogen werden, daß für den Abgeordneten der Zwang groß ist, die Plenardebatten in seinem Büro mit Hilfe der Direktübertragungsanlage zunächst akustisch zu verfolgen, um nur dann das Plenum aufzusuchen, wenn eine Abstimmung gefragt ist oder es ganz „hoch hergeht". Er bleibt in seinem Büro, weil er Post von Petenten zu erledigen hat, mit Vertretern der Verwaltung über Projekte in seinem Wahlkreis sprechen muß, sich auf seine Ausschußdebatte vorzubereiten hat, an einem Zeitungsartikel arbeitet, Fragen an die Regierung ausbrütet oder sich Wissen in Fachzeitschriften und Büchern für irgendeine Podiumsdiskussion holt. All das tut er mit schlechtem Gewissen gegenüber der Öffentlichkeit, die ein volles Plenum zu sehen wünscht und schon auf Abgeordnete ärgerlich dreinschaut, die in Akten blättern oder gar Zeitungen lesen. Mit anderen Worten: Der eigentliche Meinungsbildungsprozeß von der Arbeitsgruppe der Fraktion bis zur Ausschußberatung spielt sich nicht öffentlich ab, denn allein die Sitzungen im Bundestags-plenum sind öffentlich. Erst dann, wenn er öffentlich wird, kann der Wahlbürger Anteil nehmen. Aber dann ist für den Abgeordneten im Grunde bereits „alles gelaufen".
Die Auffassung, daß im Plenum des Deutschen Bundestages im öffentlichen Meinungsstreit das Gesetz gestaltet wird, trifft deshalb nicht oder nicht mehr zu. Claus Arndt hat das in dem bereits erwähnten Sondervotum so ausgedrückt: „Das Plenum ist aber in einem derart strukturierten Parlament nicht (oder zumindest nicht mehr) der Ort, an dem die Abgeordneten durch Rede und Gegenrede sich gegenseitig überzeugen — also miteinander sprechen —, sondern die Tribüne der Nation, die Rostra, von der aus die Fraktionen (d. h. die parlamentarischen Repräsentanten der politischen Parteien) dem Volke erläutern, warum sie zu einer bestimmten Frage oder einem konkreten Gesetzentwurf so und nicht anders stehen und votieren. Es ist daher ein schreckliches Mißverständnis, wenn es in diesem Lande als Vorwurf gebraucht oder verstanden wird, jemand spreche im Bundestagsplenum , zum Fenster hinaus'. Eben dies ist nämlich der Sinn jeder Plenarrede; ihr Adressat ist niemand im Parlament, sie wird vielmehr nach richtigem Parlamentsverständnis für das Protokoll und die Öffentlichkeit, das Volk, gehalten. Weil das aber so ist, geht auch der immer wieder zu hörende Vorwurf fehl, das Plenum sei so leer, die Abgeordneten säßen während der Sitzungen nicht auf ihren Sitzen oder läsen Zeitungen oder Akten. Das Volk wählt seine Repräsentanten nicht, damit sie als relativ hochbezahlte Statisten einem Vorgang beiwohnen, der gar nicht für sie bestimmt ist und der ihrer Mitwirkung in aller Regel nicht bedarf."
Das mag als Sondervotum etwas überpointiert formuliert sein. Dennoch, die Wirklichkeit ist so und kann in einem notwendigerweise arbeitsteiligen Parlament, das seiner Aufgabe gerecht werden soll, nicht anders sein. Dies gilt insbesondere, wenn bedacht wird, daß weit mehr als die Hälfte aller Gesetze und Vorlagen — zwischen jeweils 4 000 und 6000 in einer Legislaturperiode — technischer Natur sind. Da werden formell Zoll-kontingente, Luftverkehrsabkommen nach Mustern, automatische Tarifanpassungen oder immer wieder fast gleichformulierte Handelsabkommen in regelmäßiger Reihenfolge beraten, Materien, von denen wirklich nur die Berichterstatter und einige wenige andere eine genaue Detailkenntnis haben.
All das sind Feststellungen, die sich bereits in vielerlei Beiträgen auf die eine oder andere Art geschildert finden. In jüngster Zeit ist das Parlament, gewissermaßen von der Basis her, aktiv geworden. Im April 1984 hat sich eine überfraktionelle „Initiative Parlamentsreform" mit Reformvorschlägen an den Parlaments-präsidenten gewandt. Dem folgte am 20. September 1984 die sogenannte Selbstverständnisdebatte des Parlaments mit einer Fülle weiterer Vorschläge — eine Debatte, die nicht nur von den Vorschlägen her, sondern auch durch das Engagement und die Lebendigkeit der Argumente beeindruckte. /Inzwischen hat die 5. Sitzung der hieraus entstandenen Ad-hoc-Kommission „Parlamentsreform" stattgefunden. Dabei ist es zu einer umfassenden Bestandsaufnahme für mögliche Änderungen im Verfahrensgang, aber auch bezüglich der Möglichkeiten und Pflichten der Regierung gegenüber dem Parlament gekommen. Mir geht es hier nur um den Beratungs-und Gesetzgebungsgang des Parlaments und möglichst rasch zu verwirklichende Änderungen der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, um Änderungen, die der Wirklichkeit der Arbeit des Parlaments entsprechen. Der Bundestag sollte noch in diesem Jahr beschließen: 1. Die Ausschüsse tagen in der Regel öffentlich. Vorkehrungen für die Teilnahme durch die Öffentlichkeit sind entsprechend zu treffen.
2. Die Dritte Lesung im Bundestagsplenum fällt grundsätzlich weg. 3. Technische Vorlagen und einfache sonstige Beratungsgänge, auch Gesetze, können durch die Ausschüsse ohne 2. und 3. Lesung im Plenum abschließend beraten werden, wenn der Ältestenrat dies empfiehlt. Der noch zu formulierende Entscheidungsmodus für den Ältestenrat sollte zunächst probeweise für ein Jahr eingeführt werden.
Ich verspreche mir von diesen Vorschlägen nicht nur mehr Spontaneität, eine Beteiligung von mehr Abgeordneten und weniger Leere im Plenum. Ich verspreche mir hiervon vor allem ein besseres Sichtbarwerden des Entscheidungsprozesses im Parlament, eine Stärkung des einzelnen Abgeordneten und damit des Parlaments.