Ich bedauere, der Entscheidung nicht zustimmen zu können. Dabei leiten mich folgende Erwägungen:
I.
Art. 68 GG lautet:
Art. 68 Vertrauensfrage — Bundestagsauflösung (1) Findet ein Antrag des Bundeskanzlers, ihm das Vertrauen auszusprechen, nicht die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages, so kann der Bundespräsident auf Vorschlag des Bundeskanzlers binnen einundzwanzig Tagen den Bundestag auflösen. Das Recht zur Auflösung erlischt, sobald der Bundestag mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen anderen Bundeskanzler wählt.
(2) Zwischen dem Anträge und der Abstimmung müssen achtundvierzig Stunden liegen.
der Art. es Schon Wortlaut des 68 GG schließt aus, daß ein Bundeskanzler, der ersichtlich das Vertrauen der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages hat, nach dieser Norm die Auflösung des Bundestages anstrebt, einleitet und erreicht. Der Bundespräsident darf in einem solchen Fall den Bundestag nicht auflösen.
Eine Befugnis des Bundespräsidenten, den Bundestag aufzulösen, kommt vielmehr nur in Betracht, wenn folgende Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sind:
— Der Bundeskanzler hat einen Antrag gestellt, ihm das Vertrauen auszusprechen; nach Ablauf von 48 Stunden hat der Bundestag darüber abgestimmt; der Antrag hat nicht die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages gefunden.
— Der Bundeskanzler hat bei dem Bundespräsidenten beantragt, den Bundestag aufzulösen. — Seit der Abstimmung über die Vertrauensfrage ist die Frist von 21 Tagen noch nicht verstrichen; der Bundestag hat auch noch keinen anderen Bundeskanzler mit der Mehrheit seiner Mitglieder gewählt.
Wenn alle diese Voraussetzungen vorliegen, dann kann der Bundespräsident den Bundestag auflösen.
Art. 68 GG umschreibt den Tatbestand anschaulich anhand bestimmter Stadien des parlamentarischen Verfahrens. Die genannten Tatbestandsvoraussetzungen müssen nicht nur kumulativ gegeben sein, sie müssen überdies zeitlich und logisch aufeinander folgen. Fehlt es an einer vorgehenden Voraussetzung, kann die nächste nicht eintreten. Fehlt es auch nur an einer Voraussetzung, ist für eine Auflösung des Bundestages durch den Bundespräsidenten kein Raum.
Art. 68 GG spricht von einem Antrag des Bundeskanzlers, ihm das Vertrauen auszusprechen. Der Wortlaut legt es nahe, sich darunter einen Antrag vorzustellen, dessen Sinn und Zweck es ist, möglichst viel Zustimmung zu erlangen, und der gestellt wird, weil eine sichere parlamentarische Mehrheit für die Politik des Bundeskanzlers fraglich geworden ist. Dabei kann nicht außer Betracht bleiben, daß der verfassungsrechtlich überkommene Begriff „Vertrauen", den Art. 68 GG aufgreift, den beschriebenen engen Sinn hat. Das Vertrauen gegenüber dem Kanzler (der Regierung, einzelnen Ministern) ist ein zentraler Begriff des parlamentarischen Regierungssystems. Seine Kehrseite ist die parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung. Inhaltlich bedeutet „Vertrauen": Die Regierung kommt ins Amt und bleibt im Amt, wenn und solange sie von einer Mehrheit der Mitglieder des Parlaments getragen wird. Die Aussprache des Vertrauens ist die formalisierte Erklärung, den Bundeskanzler und das von ihm vertretene Regierungsprogramm unterstützen zu wollen.
Das Vertrauenserfordernis als Grundlage für eine Regierung im parlamentarischen System prägt sich in zwei Formen aus: „positiv" derart, daß dem Kanzler (der Regierung, einzelnen Ministern) bei der Wahl oder durch ausdrücklichen Ausspruch zu anderer Gelegenheit das Vertrauen bekundet wird; „negativ" als Mißtrauensvotum, durch das mit umgekehrter Zielrichtung das fehlende Vertrauen festgestellt wird. Die institutioneile Ausprägung des Vertrauenserfordernisses in einzelnen Verfassungen ist verschieden. So lautete etwa Art. 54 WRV:
„Der Reichskanzler und die Reichsminister bedürfen zu ihrer Amtsführung des Vertrauens des Reichstags. Jeder von ihnen muß zurücktreten, wenn ihm der Reichstag durch ausdrücklichen Beschluß sein Vertrauen entzieht.“ Gemeinsam ist dem Art. 68 GG und dem Art. 54 WRV der Inhalt des Begriffs „Vertrauen".
Vertrauen in dem beschriebenen Sinne zu suchen und zu finden, ist Gegenstand des Art. 68 GG. Die Norm spricht auch davon, daß der auf Aussprache des Vertrauens gerichtete Antrag Zustimmung findet Finden setzt aber Suchen voraus.
Daß Art. 68 GG auch eine Vertrauensfrage gemeint haben könnte, die nur gestellt wird, damit sie von Abgeordneten, die sich in ihrer Zielsetzung mit dem Bundeskanzler einig wissen und die ihn persönlich zur Fortsetzung des Amtes für geeignet halten, aufgrund einer vertrauensvollen Übereinkunft nicht bejaht wird, läßt sich dem Wortsinn dieser Vorschrift nicht entnehmen.
Das aus dem Wortlaut gewonnene Textverständnis bestätigt sich, wenn man Art. 68 GG in dem Zusammenhang, in den er eingeordnet ist, in den Blick nimmt, nach seinem Zweck fragt und zur Behebung etwa verbliebener Zweifel die Entstehungsgeschichte heranzieht.
II.
1. a) Art. 68 GG steht mit den Art. 63 und 67 GG — wie sich schon aus der ihnen gemeinsamen Zuordnung zum Abschnitt VI „Die Bundesregierung" des Grundgesetzes ergibt — in einem engen Zusammenhang. An einen Anwendungsfall des Art. 68 GG knüpft ferner der Art. 81 GG an.
Art. 63 GG regelt die Wahl und Ernennung des Bundeskanzlers. Bedeutsam ist hier insbesondere sein Absatz 4. Für den Fall, daß auch der wiederholte Versuch, einen Bundeskanzler mit den Stimmen der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages zu wählen, scheitert, hat der Bundespräsident binnen sieben Tage entweder einen Minderheitskanzler zu ernennen oder den Bundestag aufzulösen.
Nach 67 GG Bundestag Art. kann der dem Bundeskanzler das Mißtrauen nur dadurch aussprechen, daß er mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Nachfolger wählt und den Bundespräsidenten ersucht, den Bundeskanzler zu entlassen. Der Bundespräsident muß dem Ersuchen entsprechen und den Gewählten ernennen. Art. 67 GG kennt, anders als Art. 54 WRV, nicht das destruktive Mißtrauensvotum.
Eine Opposition, die sich nur im Negativen, in der Ablehnung des amtierenden Kanzlers und seiner Politik, einig ist, soll nicht den Kanzler stürzen dürfen. Streng genommen geht es in Art. 67 GG, obwohl sein Inhalt allgemein mit „konstruktives Mißtrauensvotum" bezeichnet wird, weniger um den Ausspruch des Mißtrauens gegenüber dem bisherigen Kanzler als vielmehr um den Ausspruch des Vertrauens gegenüber dem neuen Kanzler.
Nach Art. 81 GG kann, wenn im Falle des Art. 68 GG der Bundestag nicht aufgelöst wird, der Bundespräsident auf Antrag der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates für eine Gesetzesvorlage den Gesetzgebungsnotstand erklären, wenn der Bundestag sie ablehnt, obwohl die Bundesregierung sie als dringlich bezeichnet hat. Das gleiche gilt, wenn eine Gesetzesvorlage abgelehnt worden ist, obwohl der Bundeskanzler mit ihr den Antrag nach Art. 68 GG verbunden hatte.
Diesen Vorschriften und Art. 68 GG ist gemeinsam, daß sie darauf gerichtet sind, im Zusammenwirken des Bundestages, des Bundespräsidenten, des Bundeskanzlers und der Bundesregierung (im Falle des Art. 81 GG zusätzlich des Bundesrates) regierungsfähige Mehrheiten herzustellen, zu erhalten, durch neue zu ersetzen oder aber — falls dies ausscheidet — einer Minderheitsregierung die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Handlungsfähigkeit zu schaffen. Als ultima ratio ist in zwei Fällen (Art. 63 Abs. 4 und Art. 68 Abs. 1 GG) die Auflösung des Bundestages durch den Bundespräsidenten vorgesehen. Dabei ist das Auflösungsrecht des Bundespräsidenten nach Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG (im Gegensatz zu Art. 63 Abs. 4 Satz 3 GG, wonach der Bundespräsident binnen sieben Tagen den Minderheitskanzler zu ernennen oder den Bundestag aufzulösen hat), so ausgestaltet, daß der Bundespräsident auf Vorschlag des Bundeskanzlers binnen 21 Tagen den Bundestag auflösen kann.
Art. 63, 67, 68 und 81 GG bilden zusammen gesehen ein System der gegenseitigen Gewaltenhemmung. Ziel dieses ausbalancierten Systems ist, die Regierungsaufgaben stets daß von einer handlungsfähigen Exekutive wahrgenommen werden. Insofern kommt der Auflösung des Bundestages, die an enge Tatbestandsvoraussetzungen geknüpft ist, nur eine begrenzte Funktion zu.
Jede der genannten, im systematischen Zusammenhang stehenden Normen hat ihre besondere Funktion: Art. 63 Abs. 1 bis 3 und Art. 67 GG treffen Regelungen für den Fall, daß sich (ursprüngliche oder neue) Mehrhei-ten im Sinne des Art. 121 GG zur Wahl eines Bundeskanzlers und zur Unterstützung einer von ihm gebildeten Bundesregierung zusammenfinden. Art. 63 Abs. 4 GG findet Anwendung, wenn eine derartige Mehrheit ersichtlich nicht vorhanden ist. Art. 81 GG knüpft an eine negativ beantwortete Vertrauensfrage, sei es isoliert, sei es verbunden mit einer Gesetzesvorlage, an. Er ermöglicht dann der Minderheitsregierung die politische Handlungsfähigkeit. Art. 68 GG eröffnet dem Bundeskanzler die Möglichkeit, sich des Vertrauens der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages zu vergewissern. Spricht der Bundestag dem Bundeskanzler das Vertraue
Eine Auflösung des Bundestages nach Art. 68 GG trotz Fortbestehens einer regierungsfähigen Mehrheit, die ihren Kandidaten jederzeit nach Art. 67 GG zum Kanzler wählen kann oder gewählt hat, würde das ausbalancierte System der Art. 63, 67, 68 und 81 GG umstoßen.
Eine Auslegung des Art. 68 GG, die eine Auflösung des Bundestages in einer solchen Situation zuließe, würde insbesondere der zur Kanzlerwahl und Regierungsumbildung fähigen Mehrheit das geben, was das Grundgesetz ihr verweigert: einen Weg zur Auflösung des Bundestages über ein destruktives Mißtrauensvotum. Das Grundgesetz kennt, wie gezeigt, nur das sog. konstruktive Mißtrauensvotum. Ein zur Auflösung des Bundestages führendes destruktives Mißtrauensvotum ist nicht nur im Grundgesetz nicht enthalten, der Grundgesetzgeber hat es — wie im einzelnen noch zu zeigen sein wird 1) — ausdrücklich abgelehnt.
Die von Art. 68 GG vorausgesetzte Krisenlage kann vielerlei Gestalt haben: Die bisherige Regierungsmehrheit ist kleiner als die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages geworden, die negative Mehrheit jedoch nicht willens oder in der Lage, ein konstruktives Mißtrauensvotum nach Art. 67 GG einzubringen; es besteht zwischen (zusammengeschmolzener) bisheriger Mehrheit und bisheriger Op-
Position eine Patt-Situation 2); die bisherige regierungsfähige Mehrheit verfügt nur (noch) über eine Mehrheit von wenigen Stimmen 3); die bisherige Mehrheit ist zwar noch — mehr oder weniger stark — vorhanden, unabhängig davon wird jedoch — gegen und ohne den amtierenden Kanzler — über eine neue Regierungsmehrheit unter Einbeziehung von Teilen der noch an der amtierenden Regierung beteiligten Mehrheit und der bisherigen Opposition verhandelt 4). Allen diesen Krisenfällen („echten" Krisenfällen) ist gemein, daß es — wenn die übrigen Voraussetzungen nach Art. 68 GG hinzutreten — zu einer Auflösung des Parlaments kommen kann. Dabei hat die Vertrauensfrage immer den Sinn, zunächst als Appell an die bisherige Mehrheit, als „kalkulierte Drohung" zu wirken, um diese dazu zu bringen, sich erneut zu einer die Regierung tragenden Mehrheit zusammenzufinden oder diese zu bekräftigen. Dieser Sinn fehlt jedoch, wenn die Vertrauensfrage gestellt wird, ohne daß die Mehrheitsfähigkeit der Regierung in Frage gestellt ist, und die Vertrauensfrage lediglich dazu dienen soll, die Grundlage für die weiteren Tatbestands-voraussetzungen des Art. 68 GG (Antrag des Bundeskanzlers und Auflösung des Bundestages durch den Bundespräsidenten) zu schaffen.
b) Der aus dem Zusammenspiel der Art. 68, 63, 67, 81 GG gewonnene Sinn und Anwendungsbereich der Norm wird durch den inneren Aufbau des Art. 68 GG bestätigt: Satz 2 des Art. 68 Abs. 1 GG lautet: Das Recht zurAuflösung erlischt, sobald der Bundestag mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen anderen Bundeskanzler wählt. Art. 68 GG ordnet sich damit selbst in aufschlußreicher Weise in die Regelung des parlamentarischen Regierungssystems des Grundgesetzes ein: Auch wenn der Bundestag dem Bundeskanzler nicht das Vertrauen ausgesprochen und der Bundeskanzler dem Bundespräsidenten die Auflösung des Bundestages vorgeschlagen hat, kann der Bundestag der Auflösungsanordnung des Bundespräsidenten zuvorkommen, indem er einen anderen Bundeskanzler wählt. Solange das Parlament fähig ist, mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Bundeskanzler zu wählen und/oder zu stützen, ist die Auflösung ausgeschlossen. Gleiches gilt, sobald es diese Fähigkeit, falls sie verloren war, zurückgewonnen hat Die Regierungsbildung aus dem Parlament heraus hat also während der Dauer der Legislaturperiode Vorrang vor Neuwahlen.
In Art. 68 Abs. 1-Satz 2 GG ist der Vorrang der auf die Bildung einer über eine Mehrheit verfügenden Regierung gerichteten Art. 63 Abs. 1 bis 3, 67 GG oder auch der Vorrang des wieder erstarkten und bestätigten Vertrauens statüiert. Sind die Voraussetzungen für die Anwendung dieser, einen höheren Grad an Regierungsstabilität und -kontinuität gewährleistenden Normen gegeben, so ist der Weg zur Minderheitsregierung einschließlich des Gesetzgebungsnotstandes oder zur Auflösung des Bundestages verschlossen. Nur wenn der Bundestag nicht fähig und in der Lage ist, durch die Wahl und/oder Unterstützung eines Bundeskanzlers für eine handlungsfähige Regierung zu sorgen, greift Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG ein. Dagegen eröffnet er nicht die Möglichkeit, trotz Vorhandenseins einer Regierungsmehrheit durch eine verabredete Verneinung der Vertrauensfrage zu einer Auflösung des Bundestages und Neuwahlen zu gelangen. Nach der inneren Systematik beider Sätze des Art. 68 Abs. 1 GG und damit nach dem Wortlaut und Wortsinn der Norm insgesamt fehlt die rechtliche Voraussetzung für eine Auflösungsverfügung des Bundespräsidenten, solange der Bundeskanzler eine die Handlungsfähigkeit der Regierung gewährleistende Mehrheit hinter sich hat.
Vielmehr setzt Art. 68 GG eine Situation voraus, in der die Ablehnung des Vertrauensantrages des Bundeskanzlers durch den Bundestag anzeigt, daß der Bundeskanzler nicht mehr von der Mehrheit, die ihn gewählt hat, getragen wird und in der auch eine andere Mehrheitsbildung nicht möglich zu sein scheint. Der Bundeskanzler kann — aber muß nicht — in einem solchen Fall zurücktreten.
Tritt er zurück, kann es nach Art. 63 Abs. 4 GG zur Auflösung des Bundestages kommen, wenn nicht ein anderer Kanzler gewählt wird.
Tritt er nicht zurück, muß er entweder versuchen, mit demselben Bundestag weiterzuarbeiten, oder dessen Auflösung dem Bundespräsidenten Vorschlägen. Beantragt er die Auflösung, so liegt die letzte Entscheidung beim Bundespräsidenten. Auf diese Weise soll erreicht werden, daß die mißbräuchliche Anwendung des Auflösungsrechts durch den Regierungschef — z. B. zu parteipolitischen
Zwecken —verhindert oder zumindest eingeschränkt wird. Andererseits soll die Möglichkeit bestehen, einen zur Mehrheitbildung unfähigen Bundestag aufzulösen oder durch die Auflösungsandrohung ihn zur mehrheitlichen Duldung der bestehenden oder zur mehrheitlichen Bildung einer neuen Regierung zu drängen. Der Bundespräsident kann die Auflösung nicht erzwingen, aber er kann sie verhindern. 2. Aus dem inneren Aufbau des Art. 68 GG hat sich wie aus der Stellung der Norm im Zusammenhang mit Art. 63, 67, 81 GG ergeben, daß es zum Antrag des Bundeskanzlers, den Bundestag aufzulösen, in verfassungsmäßiger Weise nur kommen kann, wenn der seiner Regierungsmehrheit nicht mehr sichere Kanzler die Vertrauensfrage gestellt und sie negativ beantwortet erhalten hat. Umgekehrt ist eine Bundestagsauflösung verfassungswidrig, wenn der Kanzler ohne Vorliegen einer derartigen Krisensituation und in der erkennbaren, ausschließlichen Absicht der Auflösung des Bundestages durch den Bundespräsidenten ein künstliches Mißtrauensvotum im äußeren Gewände einer Vertrauensfrage herbeiführt und im Anschluß daran vorschlägt, den Bundestag aufzulösen.
Das Ergebnis gewinnt noch an Überzeugungskraft, wenn man die Norm im größeren systematischen Zusammenhang des Grundgesetzes betrachtet Bei der gebotenen Zusammenschau ist neben der Stellung des Bundespräsidenten im Verfassungsgefüge des Grundgesetzes insbesondere Art. 39 GG von Gewicht.
a) Ist die von Art. 68 GG vorausgesetzte Krisenlage gegeben, so kann der Bundespräsident auf Vorschlag des Bundeskanzlers den Bundestag auflösen, er kann die Auflösung aber auch verweigern.
Dieses Ermessen des Bundespräsidenten würde wesentlich beschränkt, wenn er an das formale Ergebnis einer Abstimmung über die Vertrauensfrage gebunden wäre und deren Anlaß sowie die Mehrheitsverhältnisse im Parlament nicht in seine Prüfung einbeziehen könnte. Andererseits würde dem Bundespräsidenten eine größere Teilhabe an der Staats-leitung zuwachsen, als ihm das Grundgesetz eingeräumt hat, wenn er, ohne daß der von Art. 68 GG vorausgetzte Krisenfall vorliegt, aufgrund einer künstlich herbeigeführten Ablehnung der Vertrauensfrage die gleiche Rechtsfolge aussprechen könnte, die Art. 68 GG nur für den Krisenfall vorsieht. Es hinge dann nämlich von einer rechtlich nicht mehr gebundenen Entscheidung des Bundespräsi-denten ab, ob eine Bundestagsmehrheit Neuwahlen zu jedem ihr günstig erscheinenden Zeitpunkt erreichen kann oder nicht.
b) Art. 39 GG bestimmt in seinem Absatz 1, daß der Bundestag auf vier Jahre gewählt wird. Die Wahlperiode endet mit dem Zusammentritt eines neuen Bundestages.
Art. 39 GG trägt im Zusammenwirken mit den Art. 20 Abs. 2 (insbesondere Satz 2), 29, 118, 38 Abs. 1 GG zu der besonderen Ausprägung der repräsentativen Demokratie unter dem Grundgesetz entscheidend bei.
Art. 39 Abs. 1 GG sieht grundsätzlich eine vierjährige Legislaturperiode vor, die nur in den beiden Fällen des Art. 63 Abs. 4 Satz 3 und des Art. 68 GG vorzeitig beendet werden kann. Ein generelles Auflösungsrecht des Bundespräsidenten oder ein Selbstauflösungsrecht des Bundestages gibt es im Gegensatz zu vielen anderen Verfassungen, auch der Mehrzahl der Bundesländer, nicht. Im konstitutionellen Staat des 19. Jahrhunderts hatte das Auflösungsrecht den Sinn, sich eines unbequemen Parlaments zu entledigen und mit Hilfe neuer Wahlen nach Möglichkeit ein Parlament zu erhalten, das den Wünschen der Krone gefügiger war. Heute ist dieses Auflösungsrecht zu einem Mittel geworden, um während der normalen Legislaturperiode dem Bürger vorzeitig Gelegenheit zu geben, seinem Willen in zusätzlichen Wahlen Ausdruck zu geben. Dem gleichen Zweck kann auch ein etwa von der Verfassung vorgesehenes parlamentarisches Selbstauflösungsrecht dienen. Auf diese Weise sollen Spannungen zwischen dem im Parlament gebildeten und dem unmittelbar bekundeten Volkswillen abgemildert werden, die mit einer längeren Dauer der Legislaturperiode verbunden sind. Das Grundgesetz hat sich aber gegen das Selbstauflösungsrecht entschieden. Diesen Befund hat — als gesicherten Stand der Staatsrechtswissenschaft — auch die Enquete-Kommission Verfassungsreform des Deutschen Bundestages festgehalten (vgl. Schlußbericht der Kommission; BT-Drucks. 7/5924, S. 39 ff.; im folgenden: Bericht). Sie hat insbesondere darauf hingewiesen, daß sich aus Art. 68 GG ein Weg zur Auflösung des Bundestages in anderen als den von dieser Vorschrift erfaßten Anwendungsfällen nicht gewinnen läßt. Sie war der Ansicht, daß die vom Grundgesetz vorgesehenen verfassungsrechtlichen Mittel zur Behebung politischer Funktionsstörungen de constitutione lata nicht für alle denkbaren Lagen ausreichend sind und hat daher ein Selbstauflösungsrecht des Bundestages mit Zwei-Drittel-Mehrheit auf Antrag eines Viertels der Mitglieder des Bundestages vorgeschlagen (Bericht S. 34, 40). Der Deutsche Bundestag hat zwar, schon bevor der Abschlußbericht der Kommission vorlag, nach ihren Vorschlägen Art 39 Abs. 1 und 2 GG geändert. Er hat aber ohne nennenswerte Diskussion (vgl. Vhdl.des Deutschen Bundestages, 8. Wahlperiode, 73. Sitzung vom 17. Februar 1978, St. Prot. S. 5757 bis 5788, insbesondere S. 5775 f. [5776] = Debattenbeitrag des Abgeordneten Dr. Wendig [FDP]) davon abgesehen, das von der Kommission als weitere Änderung des Art. 39 GG vorgeschlagene Recht des Bundestages zur vorzeitigen Beendigung der Legislaturperiode (Selbstauflösungsrecht) einzuführen.
Angesichts dieser gewollten, unveränderten Verfassungslage beschränkt jede Erweiterung der Auflösungsmöglichkeiten über ihren eigentlichen Anwendungsfall hinaus in verfassungswidriger Weise die Volksvertretung. Diese wäre gehindert, ihre Aufgabe, der sie sich auch selbst nicht entziehen darf, während der vollen Dauer der Legislaturperiode zu erfüllen.
Das Grundgesetz sieht, abgesehen von den tatbestandlich eng gefaßten Sonderfällen der Art. 63 Abs. 4 und Art. 68 GG, aus gutem Grunde die volle Legislaturperiode nach Art. 39 GG vor: Andernfalls wäre eine kontinuierliche Gesetzgebungs-und Regierungsarbeit in hohem Maße gefährdet. Dies gilt insbesondere für Maßnahmen, die zum Wohle des Ganzen notwendig erscheinen, aber nicht jeder Interessensgruppe von vornherein einsichtig sind. Für einen ins Gewicht fallenden Teil der Wählerschaft unerwünschte Maßnahmen können — wie die Erfahrung lehrt — im Vorfeld von Wahlen, bei denen der Wettbewerb um die Wählerstimmen immer mehr in den Vordergrund rückt und rationale Argumente gegenüber gefühlsbetonten Appellen leicht ins Hintertreffen zu geraten drohen, kaum oder gar nicht mehr ergriffen und durchgesetzt werden.
Eine Erweiterung der von Art. 68 GG vorgesehenen Auflösungsmöglichkeiten stehen daher nicht nur verfassungsrechtliche, sondern auch gute verfassungspolitische Gründe entgegen. c) Weist aber die Systematik des Grundgesetzes Art. 68 GG seine spezifische Tragweite und Bedeutung zu, so steht auch Art. 79 GG einer Ausweitung seines Anwendungsbereiches entgegen. Wenn die Voraussetzungen für die Anwendbarkeit des Art. 68 GG nicht vorliegen, kann auch der Wille aller im Bun-destag vertretenen Parteien oder einer qualifizierten Mehrheit der Abgeordneten den verfassungswidrigen Weg zur Auflösung des Bundestages nicht verfassungsmäßig machen. Das Grundgesetz kann nur durch ein Gesetz geändert werden, das den Wortlaut des Grundgesetzes ausdrücklich ändert oder ergänzt (Art. 79 Abs. 1 Satz 1 GG). Mit dieser Bestimmung soll der Vorrang des geschriebenen Verfassungsrechts gesichert werden, der seinerseits die und umfassende allgemeine Gültigkeit der Verfassung voraussetzt, ohne die sie nicht rechtliche Grundordnung des Gemeinwesens sein kann.
Der Bestand des geltenden Verfassungsrechts soll sich aus der Verfassungsurkunde selbst ergeben; jeder soll ohne Schwierigkeiten erkennen können, was de constitutione lata gilt.
Deshalb ist es unzulässig, die Verfassung im Einzelfalle außer acht zu lassen, auch wenn dies mit den für Verfassungsänderungen erforderlichen Mehrheiten geschieht, während die Verfassung im übrigen fortgilt. Dies würde zur Entstehung einer Nebenverfassung führen, die die Verfassung, auch wenn sie formal unangetastet bliebe, der Sache nach innerlich aushöhlen müßte. Der Vorrang und die stabilisierende Wirkung der geschriebenen Verfassung, die Rechtsklarheit und die Rechtsgewißheit, die sie schafft, wären preisgegeben zugunsten der Zulassung einer wachsenden und immer unübersehbarer werdenden Zahl von stillschweigenden Abweichungen, die die Verfassung entwerten müßten und daher mit ihrem Wesen unvereinbar wären (vgl. Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 13. Auf 1., Karlsruhe 1982, § 21 I = Rdnr. 698).
Deshalb verfängt auch nicht das Argument, es ermangele der Regierung eines über das konstruktive Mißtrauensvotum nach Art. 67 GG ins Amt berufenen Kanzlers an der hinreichenden demokratischen Legitimation und es bedürfe deshalb der Neuwahlen. Es gibt keine Legitimation außerhalb, neben oder über der Verfassung. Die Legitimation der nach dem konstruktiven Mißtrauensvotum amtierenden Regierung ergibt sich aus den vorangegangenen Wahlen (Art 38 GG), aus der Fortdauer der Legislaturperiode (Art. 39 GG) und der Institution des konstruktiven Mißtrauensvotums selbst (Art. 67 GG). Diese sich aus der Verfassung ergebende Legitimation würde im Einzelfall gefährdet und der Sinn des konstruktiven Mißtrauensvotums als einer zentralen Institution des parlamentarischen Systems der Bundesrepublik Deutschland auf Dauer ausgehöhlt, wenn dem über Art. 67 GG ins Amt gelangten Kanzler der Weg zu Neuwahlen über Art. 68 GG unter künstlicher Schaffung der Voraussetzungen dieser Norm eröffnet würde.
Ebenso vermag auch von vornherein nur für einen bestimmten Zeitraum oder inhaltlich begrenzt ausgesprochenes Vertrauen ein anderes Ergebnis nicht zu begründen.
Wie gezeigt, reicht die bloß formelle Herbei-führung des Tatbestandsmerkmals „negative Beantwortung der Vertrauensfrage“ ohne Vorliegen der von Art. 68 GG vorausgesetzten Krisenlage nicht hin, um in verfassungsmäßiger Weise die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 68 GG zur Auflösung des Bundestages zu schaffen. Die Auflösung kommt nur in Betracht, wenn der Bundeskanzler im Zeitpunkt der Beantwortung der Vertrauensfrage und während der 21-Tage-Frist danach zur Bildung einer Regierungsmehrheit nicht in der Lage ist. Hat der Kanzler ersichtlich eine Mehrheit, so kann es nicht zur Auflösung kommen, ob zu einem früheren Zeitpunkt das Vertrauen zeitlich oder sachlich eingeschränkt worden ist oder nicht. 3. Dem bisher gefundenen Ergebnis läßt sich auch nicht entgegenhalten, eine an Wortlaut und Systematik der Norm orientierte Anwendung werde nicht der Tatsache gerecht, daß der Anwendungsbereich des Art. 68 GG durch die bisherige Staatspraxis erweitert worden sei.
Eine entgegenlautende Staatspraxis liegt nicht vor. Das Beispiel des Jahres 1972 ist nicht geeignet, eine derartige Staatspraxis zu belegen. Dies schon deshalb, weil im Gegensatz zu 1982 die von Art. 68 GG vorausgesetzte Instabilität vorlag. Die Regierung des Bundeskanzlers Brandt, der am 21. Oktober 1969 mit nur 251 Stimmen zum Bundeskanzler gewählt worden war, konnte sich schon im Frühjahr 1972 der Mehrheit der voll stimmberechtigten Mitglieder des Bundestages (insbesondere der entscheidenden 249. Stimme des Abg. Müller) nicht mehr sicher sein. Am 27. April 1972 versuchten deshalb die Abgeordneten der Fraktion der CDU/CSU, im Verfahren nach Art. 67 GG dem Bundeskanzler das Mißtrauen auszusprechen und den Abgeordneten Dr. Barzel zum Bundeskanzler zu wählen. Der Antrag erhielt nur 247 Stimmen der voll stimmberechtigten Mitglieder des Deutschen Bundestages und verfehlte daher die erforderliche Mehrheit um zwei Stimmen. Andererseits war sich der amtierende Kanz-ler nach wie vor nicht mehr der Mehrheit von mindestens 249 Stimmen gewiß. Im Gegenteil trat die Absicht weiterer Abgeordneter der bisherigen Mehrheit, den Kanzler nicht mehr zu stützen, klar zutage. Es herrschte ein „parlamentarisches Patt“. Die von Art. 68 GG vorausgesetzte Lage war gegeben.
Am 28. April 1972 scheiterte die Koalition mit ihrem Haushaltsentwurf für das laufende Jahr: Der Einzelplan des Bundeskanzleramtes erreichte bei Stimmengleichheit von 247 : 247 nicht die Mehrheit. Ab 16. Mai, dem Tag des Ausschlusses des Abgeordneten Müller aus der SPD, verfügte die Regierung nur noch über die Minderheit von 248 Stimmen. Mit der einfachen Mehrheit dieser Stimmen wurden am 17. Mai 1972 die Ostverträge ratifiziert. Am 20. September stellte, nachdem inzwischen alle Parteien Neuwahlen für angebracht hielten, Bundeskanzler Brandt die Vertrauensfrage. Während der 48-Stunden-Frist zwischen Antrag und Abstimmung nahm der Bundestag am 20. September 1972 Änderungsanträge der Fraktion der CDU/CSU zum Rentenreformgesetz mit 248 : 247 Stimmen an. Daraus wird deutlich, daß die Krisenlage (eine Patt-, wenn nicht Minderheits-Situation der amtierenden Regierung) fortbestand. An der Abstimmung über die Vertrauensfrage am 22. September 1972 nahmen nur 482 voll stimmberechtigte Abgeordnete teil. Mit Ja stimmten 233, mit Nein 248 bei einer Enthaltung. Der Bundespräsident löste am 22. September 1972 den 6. Deutschen Bundestag auf und bestimmte den 19. November 1972 zum Wahltag. Zur Begründung erklärte er am Abend über Rundfunk und Fernsehen:
„.. Auflösung des alten und Wahl des neuen Deutschen Bundestages sind unvermeidlich geworden.
Zur parlamentarischen Demokratie gehört ein Gegenüber von Regierung und Opposition, ein Gegenüber von Regierungsmehrheit und Oppositionsminderheit. Dieses Gegenüber aus den Anfängen des heute aufgelösten Deutschen Bundestages hat sich, aus welchen Gründen auch immer, in ein Stimmengleichgewicht von Regierung und Opposition verwandelt. Eine zielstrebige parlamentarische Arbeit ist dadurch nicht mehr gewährleistet...“ 5)
Da, wie gezeigt, die parlamentarische Instabilität vorlag, kam es auf die — hinzutretende — Einigkeit der politischen Parteien, Neuwahlen zu wollen, für die Anwendbarkeit des Art. 68 GG nicht an. Dächte man sich die Einigkeit hinweg, wären die Voraussetzungen für eine Auflösung des Bundestages nach Art. 68 GG dennoch vorhanden gewesen (vgl. dazu statt vieler Hartmut Maurer, Vorzeitige Auflösung des Bundestages, DOV 1982, S. 1001 [1005]).
Abgesehen davon, würde es dem Sinn einer Verfassung überhaupt widersprechen, wollte man — gerade im staatsorganisatorischen Bereich — gesetztes, nach seinem Sinnganzen in bestimmter Weise ausgestaltetes Verfassungsrecht durch außerhalb dieser Ordnung stehende, nach Opportunität entwickelte Regeln ersetzen.
III.
Aus Wortlaut und Sinnzusammenhang hat sich der Zweck des Art. 68 GG erschlossen. Im Rahmen des Systems der parlamentarisch-repräsentativen Demokratie des Grundgesetzes dient Art. 68 GG dazu, einen Notbehelf für die Ausnahmesituation zur Verfügung zu stellen, daß der Bundestag einerseits keine Regierungsmehrheit bilden kann und der Bundeskanzler andererseits weder zurücktreten noch über Art. 81 GG ohne den Bundestag regieren will, sondern mit Hilfe der Vertrauensfrage und der Auflösungsdrohung einen vergeblichen Versuch unternommen hat, im Parlament eine Mehrheit für seine Politik zu gewinnen. Dieser begrenzten Funktion würde eine Auslegung und Anwendung des Art. 68 GG zuwiderlaufen, die einem Bundeskanzler und der ihn tragenden Mehrheit die Möglichkeit durch -eröffnen würde, Enthal tung bei der Abstimmung über die Vertrauensfrage Einfluß auf die Bestimmung eines für vorteilhaft gehaltenen Wahltermins vor Ablauf der Legislaturperiode zu nehmen. Wenn die Vertrauensfrage in der erklärten Absicht gestellt werden dürfte, Neuwahlen zu erreichen, obwohl eine regierungsfähige Mehrheit vorhanden ist, wäre die aus guten Gründen vom Grundgesetz in Art. 39 Abs. 1 vorgeschriebene vierjährige Dauer der Legislaturperiode nicht mehr gewährleistet. Sähe man ein derartiges Verfahren als von Art. 68 GG gedeckt an, liefe das auf eine Verkehrung des Normzweckes hinaus: Statt aus einer Situation der Instabilität über die Parlamentsauflösung als ultima ratio zur Stabilität durch (erhoffte) neue Mehrheiten zu gelangen, liefe man Gefahr, bei vorhandener Regierungsstabilität in eine Situation der Instabilität zu geraten, eine Lage also, die das Grundgesetz gerade nach Möglichkeit vermeiden will. Eine so herbeigeführte Krisensituation könnte dann schon bald wieder Neuwahlen erforderlich erscheinen lassen. Daher ist es mit Art. 68 GG nicht vereinbar, wenn der Bundeskanzler nach einer sinnwidrig beantworteten Vertrauensfrage dem Bundespräsidenten die Auflösung des Bundestages vorschlägt. Für den Bundespräsidenten sind in einem derartigen Fall schon die rechtlichen Voraussetzungen für eine Auflösung des Bundestages nicht gegeben. Daher wird der Entscheidungsspielraum noch nicht eröffnet, den Art. 68 GG dem Bundespräsidenten mit dem Wort „kann ... (auflösen)" für eine „echte" Krisenlage einräumt. Vielmehr ist er gebunden, den Vorschlag des Kanzlers abzulehnen.
IV.
Die Entstehungsgeschichte bestätigt das gefundene Ergebnis.
1. Bei der Konzeption des parlamentarischen Regierungssystems, wie es im Grundgesetz Ausdruck gefunden hat, tauchte bereits in den Beratungen des Herrenchiemseer Konvents die Frage auf, welche Regelung für den Fall getroffen werden solle, daß das Parlament bei der Regierungsbildung versage oder sich als unfähig erweise, eine handlungsfähige Regierung zu bilden.
In dem Entwurf eines Grundgesetzes des Sachverständigenausschusses für Verfassungsfragen, erarbeitet im Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee vom 10. — 23. August 1948, findet sich allerdings eine dem Art. 68 GG entsprechende Vorschrift noch nicht (vgl.den Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, München o. J. [1948] — im folgenden: Bericht —). Ebenso fehlte eine dem Art. 81 GG (Gesetzgebungsnotstand) entsprechende Vorschrift. Gleichwohl lassen sich dem Bericht Hinweise für den Anwendungsbereich des heutigen Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG entnehmen.
Im darstellenden Teil des Berichts (S. 11 ff.)
heißt es im Zusammenhang des Kapitels „Der Bundestag“ (S. 35 f.):
. 1. Es bestand keine Meinungsverschiedenheit darüber, daß in Form des Bundestags wieder ein echtes Parlament zu schaffen sei, welches unmittelbar vom deutschen Volk und nicht etwa von den Landtagen gewählt wird. Dieses Parlament soll den Hauptanteil an der Gesetzgebung erhalten und die Regierung soll von ihm abhängig sein. Es wirkt außerdem bei der Wahl des Bundespräsidenten mit.
2 Gegen die Gefahr, die ein arbeitsunfähiges Parlament bedeutet, sind folgende Sicherungen vorgesehen worden: a) ... (betrifft Wahlreform, 5 %-Klausel) b) ... (betrifft die Parteien als Organe der politischen Willensbildung, heutiger Art. 21 GG)
c) ... (betrifft ein Notverordnungsrecht;
der Entwurf sah dies [vgl. Bericht S. 78] in Art. 111 vor).
d) Einem Versagen des Parlaments bei der Regierungsbildung wird dadurch entgegengewirkt, daß der Befugnis des Parlaments, bei Erledigung des Bundeskanzleramts den neuen Bundeskanzler zu bestimmen, zeitliche Grenzen gesteckt sind. Hierin war sich der Konvent einig. Während aber eine Minderheit bei fruchtlosem Fristablauf das Parlament kraft Gesetzes aufgelöst sein und diesen Vorgang sich ggf. beliebig oft wiederholen läßt, will die Mehrheit alsdann dem Bundespräsidenten die Möglichkeit geben, auf Vorschlag des Bundesrats, der eine Art Legalitätsreserve darstellt, eine vollgültige Regierung zu bilden. Ob der Präsident dies tun oder lieber die geschäftsführende Regierung weiter arbeiten lassen will, steht bei ihm. Auch eine vom Bundesrat vorgeschlagene Regierung
e) Die Abhängigkeit des Fortbestehens einer Regierung vom Parlament wird in einem entscheidenden Punkt ihrer Gefährlichkeit entkleidet. Das Parlament kann zwar jederzeit durch Mißtrauensvotum den Bundespräsidenten zwingen, den Kanzler zu entlassen. Bedingung ist aber, daß es gleichzeitig einen Nachfolger benennt. Eine bloß obstruktive oder Protestmehrheit ist also gezwungen, sich zunächst in eine konstruktive Mehrheit zu verwandeln.
Eine Minderheit hält es nicht für möglich, das Mißtrauensvotum in dieser Weise an die gleichzeitige Benennung des Nachfolgers zu binden. Das durch irgendein Ergebnis ausgelöste Mißtrauen müsse sich spontan auswirken können. Es lasse sich auch schwerlich eine Persönlichkeit zum Nachfolger Vorschlägen, solange der alte Kanzlet noch vollgültig im Amt sei. Statt dessen wird empfohlen, das Mißtrauensvotum seine Wirkung verlieren zu lassen, wenn das Parlament nicht binnen bestimmter Frist einem neuen Kanzler sein Vertrauen ausspreche. Dem wird aber entgegengehalten, daß das nach- tragliehe Unwirksamwerden des Mißtrauensvotums eine juristische Fiktion sei, die gegenüber der Tatsache, daß die Regierung einmal vor der Öffentlichkeit gestürzt und ihr in aller Form das Mißtrauen bescheinigt worden ist, nicht ins Gewicht falle.
Eine kleine Minderheit verwirft die parlamentarische Abhängigkeit der Regierung ganz und wünschte ihre grundsätzliche Unabsetzbarkeit für die ganze Amtsperiode lediglich mit einer dem Art. 44 Abs. 3 Satz 2 der Bayerischen Verfassung entsprechenden Einschränkung 7).
3. Allgemein ist hinsichtlich der Abhängigkeit der Regierung vom Parlament hervorzuheben, daß nach der vorgeschlagenen Lösung ein arbeitsfähiges Parlament allein über die Besetzung des Kanzler-amts verfügt und nicht nach der Weimarer Verfassung in der Durchsetzung seines Willens noch vom Bundespräsidenten abhängt. Noch weniger hat der Präsident die Möglichkeit, wie im WeimarerSystem von sich aus einen Kanzler zu ernennen und ihn ohne das Vertrauen des Parlaments im Amt zu halten. Das Vertrauen der Parlamentsmehrheit ist ausreichend, aber auch unerläßlich, für die Berufung zum Kanzler. Nach dem Weimarer System war es weder ausreichend noch unerläßlich. Statt dessen hatte das Weimarer System die destruktive Befugnis des Parlaments zum Sturz der Regierung übertrieben ausgedehnt. Für die nachträgliche Erkenntnis lag hierin einer seiner Hauptfehler. 4. Die Selbstauflösung des Parlaments ist nicht vorgesehen. Auch die Auflösung durch den Bundespräsidenten soll nur in einem einzigen Fall möglich sein, nämlich dann, wenn das Parlament bei der Regierungsbildung versagt und hieraufder Bundespräsident auf Vorschlag des Bundesrats 8) eine Regierung berufen hat. Nach dem
Im 7. Kapitel „Die Bundesregierung" (Bericht S. 43) heißt es:
(S. 44) „Während einige Mitglieder auf die Möglichkeit eines spontanen Mißtrauensvotums nicht glauben verzichten zu können, hat die Mehrheit den Vorschlag gebilligt, der in Art. 90 des Entwurfs enthalten ist. Danach soll nur eine positive Mehrheit, die einen neuen Bundeskanzler benennen kann, in der Lage sein, dem im Amte befindlichen Bundeskanzler ihr Mißtrauen auszusprechen. Nach diesem Vorschlag würde es keine . geschäftsführende'Regierung mehrgeben. Eine einmal ernannte Regierung würde vielmehr solange als vollkommen . intakte'Regierung im Amte bleiben, bis sie von einer neuen Regierung abgelöst wird, die sich wieder auf eine echte Mehrheit im Bundestag stützen kann...
(S. 45) Die mit dem Entwurf vorgeschlagene Regelung läßt sich abschließend folgendermaßen charakterisieren: Die Bundesregierung kommt auf echt parlamentarische Weise zustande und kann, soweit eine zu konstruktiver Arbeit bereite Mehrheit vorhanden ist, auch jederzeit nach parlamentarischem Brauch gestürzt werden. Solange jedoch in dem Bundestag keine positive Mehrheit vorhanden ist und damit die parlamentarischen Spielregeln auch nicht funktionieren können, würde die mit dem Entwurf vorgeschlagene Bundesregierung im Ergebnis die Stellung einer Regierung auf Zeit haben. Damit stellt der in dem Entwurfgemachte Vorschlag den Versuch dar, das Prinzip einer parlamentarischen Regierung mit den Vorzügen einer auf Zeit bestellten Regierung zu verbinden, ohne jedoch einer konstruktiven Mehrheit, die sich in Opposition zu der im Amte befindlichen Regierung bildet, die Möglichkeit zum Sturze dieser Regierung und zur Übernahme einer neuen Regierung zu nehmen.“
2. a) Aufgrund der im Bericht des Verfassungskonvents von Herrenchiemsee vorgeschlagenen Regelungen hatte sich der Parlamentarische Rat, insbesondere der Organisationsausschuß, zunächst mit der Frage der Parlamentsauflösung im allgemeinen überhaupt nicht befaßt (vgl. v. Doemming, Füss-lein, Matz, Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes, JöR NF Bd. 1 [1951], S. 447). Erst der Redaktionsausschuß (Drucksache Nr. 276 des Parlamentarischen Rates; im folgenden: Drucks. PR Nr....) schlug die Einfügung eines Art. 90 a vor, der im wesentlichen dem später ins Grundgesetz aufgenommen Art. 68 entspricht.
Wie in den Beratungen übereinstimmend hervorgehoben wurde, sollte durch eine derartige Vorschrift für den Fall Vorsorge getroffen werden, daß eine Regierung im Parlament in die Minderheit oder in die Nähe einer solchen gerät und die Mehrheit nur in der Lage ist, Opposition zu treiben, nicht aber, eine neue Regierung zu stellen. Art. 90a des Entwurfs sah zunächst noch (als erste Alternative) ein nicht-konstruktives Mißtrauensvotum vor.
Er lautete:
, ^Art. 90a (1) Spricht der Bundestag dem Bundeskanzler mit mehr als der Hälfte seiner Mitglieder ohne Neuwahl eines anderen Bundeskanzlers das Mißtrauen aus oder findet ein Antrag des Bundeskanzlers, ihm das Vertrauen auszusprechen, nicht die Zustimmung von mehr als der Hälfte der Mitglieder des Bundestages, so kann der Bundespräsident binnen 21 Tagen den Bundestag auflösen. Das Recht zur Auflösung erlischt, sobald der Bundestag mit mehr als der Hälfte seiner Mitglieder einen anderen Bundeskanzler wählt.
(2) Zwischen dem Antrag und der Abstimmung müssen 48 Stunden liegen.“
(vgl. S. 2f. d. Drucks.)
In einer Anmerkung (S. 4 der Drucks.) zu dem vorgeschlagenen Art. 90 a Abs. 1 heißt es:
„Es ist die Frage aufzuwerfen, ob etwa dem Bundespräsidenten die Möglichkeit zu geben ist, anstelle der Regierung die Vertrauensfrage zu stellen oder ohne Gegenzeichnung den Bundestag aufzulösen (z. B. in dem Fall, daß Parlament und Regierung aktionsunfähig sind, jedoch weder ein Mißtrauensvotum beschlossen noch die Vertrauensfrage gestellt wird, weil Parlament und Regierung weiter im Amt bleiben wollen)."
b) Der Hauptausschuß erörterte diese Frage in seiner dritten Sitzung vom 16. November 1948 (Kurzprotokoll = Drucks. PR Nr. 327; Sten. Protokoll — im folgenden StProt. S. 25ff.). Der vom Redaktionsausschuß vorgeschlagene Art. 90 a — vor allem die noch vorhandene Alternative des destruktiven Mißtrauensvotums — wurde schon im Zusammenhang mit der Erörterung der Kanzlerwahl (Art. 87 Entwurf) von dem Abgeordneten Dr. von Brentano (CDU) angesprochen (StProt. S. 28). Ausführlich wurde Art. 90 a im Zusammenhang mit Art. 90 (Vorläufer des jetzigen Art 67; konstruktives Mißtrauensvotum) diskutiert (StProt. S. 33f.). Zu Art. 90 hatte der Abgeordnete Walter (CDU) einen Abänderungsantrag eingebracht, der in anderer Form als der vom Redaktionsausschuß vorgeschlagene Art. 90 a ein nicht-konstruktives Mißtrauensvotum vorschlug.
Der Abänderungsantrag Walter lautet (vgl. Kurzprot. S. 5): „(1) Die Bundesregierung bedarf zu ihrer Amtsführung des Vertrauens des Bundestags. (2) Der Bundestag kann der Bundesregierung mit mehr als der Hälfte seiner Mitglieder das Vertrauen entziehen. Die Abstimmung über einen solchen Antrag darf frühestens am dritten Tage nach dem Tage stattfinden, an dem der Antrag eingebracht worden ist.
(3) Die Bundesregierung bleibt im Amt, wenn der Bundestag nicht innerhalb einer Frist von drei Wochen einer neuen Bundesregierung das Vertrauen ausspricht.“ Es sollte also, wie der Abgeordnete Dr. v. Mangoldt (CDU) erläuterte (StProt. S. 33), eine Vorschrift geschaffen werden, die für die Übergangszeit, in der die negative Mehrheit schon vorhanden, aber noch nicht (konstruktiv) zur Benennung eines neuen Kanzlers in der Lage ist, die Krisenlage und die veränderten Mehrheitsverhältnisse offenlegt, die aber andererseits die sich formierende neue Mehrheit zwingt, binnen dreier Wochen einer neuen Bundesregierung das Vertrauen auszusprechen. Es sollte also ein Mißtrauensvotum in zwei Schritten erfolgen.
Von Mangoldt (ebenda) benannte selbst mögliche Einwände gegen den Vorschlag:
„Es ist doch unmöglich, daß eine Regierung, die ein Mißtrauensvotum erhalten hat, weiter regiert."
Dem sei aber entgegenzuhalten:
„ Wenn Sie daran denken, daß eine solche Regierung das Mißtrauensvotum vielleicht durch Gruppen erhalten kann, die sich nur im Negativen einig sind, dann wird dieses Mißtrauensvotum sicher keine dauernde Arbeitsunfähigkeit der Regierung zur Folge haben. Man wird sogar damit rechnen können, daß, wenn es nicht gelingt, einen neuen Bundeskanzler an Stelle des alten zu stellen, die Mehrheit, die ihm das Vertrauen versagte, allmählich absplittert; denn sie hat sich ja praktisch vor der Öffentlichkeit blamiert. Das Vertrauen des Kabinetts wird also eher wachsen als schwinden.“
Auch die Debatte zu Art. 90/90 a Entwurf im folgenden kreiste um Krisensituationen, die dadurch gekennzeichnet sind, daß Regierungsmehrheiten unsicher oder schwankend werden oder ersichtlich nicht mehr vorhanden sind.
Streit bestand dabei in der Frage, ob nur der Bundeskanzler das Recht haben sollte, die Vertrauensfrage zu stellen und damit eine Voraussetzung für die Auflösung des Bundestages herbeizuführen, ober ob noch weitere Wege zur Auflösung des Parlaments eröffnet werden sollten; insbesondere, ob, wie vom Redaktionsausschuß oder vom Abgeordneten Walter vorgeschlagen, in Art. 90 a (heute Art. 68 GG) neben der Vertrauensfrage des Kanzlers auch ein destruktives Mißtrauensvotum der Opposition sollte zur Auflösung des Bundestages führen können.
Der Abgeordnete Dr. Katz (SPD) sprach sich gegen den Änderungsantrag Walter aus (StProt. S. 33).
„Es ist richtig, daß Art. 90 nicht eine Patentlösung für alle zukünftigen möglichen Regierungskrisen darstellt; aber er stellt doch gegenüber dem früheren System in der Weimarer Zeit einen erheblichen Fortschritt dar. Irgendwelche Vorschläge, wie man die sonstigen Krisenerscheinungen beseitigen könnte, hat Herr v. Mangoldt auch nicht gemacht. Ich muß sagen, daß der Antrag Walter noch schlechter ist als die Lösung des Art. 90, wie er bisher vom Organisationsausschuß vorgeschlagen worden ist. Faktisch ist die Situation im großen und ganzen die gleiche. Der Unterschied zwischen der Fassung des Organisationsausschusses und der des Antrags Walter ist nur der, daß in diesem Falle einer Regierung tatsächlich das Mißtrauen ausgesprochen worden ist und daß sie dann, wenn innerhalb drei Wochen keine neue Regierung zustande kommt, als eine Regierung im Amt bleibt, die durch ein offizielles Mißtrauensvotum belastet ist, während im Falle des Art. 90, wie ihn der Organisationsausschuß vorschlägt, eine derartige offizielle Belastung nicht vorliegt, weil ein solches Mißtrauensvotum überhaupt nicht zustande gekommen ist. Sachlich sind beide Vorschläge nicht so weit auseinander, aber der Vorschlag des Organisationsausschusses ist praktischer und besser.. .'
Der Abgeordnete Dr. Dehler (FDP) (StProt. S. 33 f.) sprach sich für den Vorschlag des Redaktionsausschusses aus: „Der Vorschlag des Art. 90 löst eine Krisis nicht. Man muß sich vorstellen: eine Regierung ist in der Minderheit. Es wird ein Mißtrauensvotum eingebracht oder kann eingebracht werden, aber es findet sich keine Mehrheit, die in der Lage ist, eine Regierung zu bilden. Wenn diese Situation bleibt, besteht eine Dauerkrise. Sie muß einmal zu Ende kommen. Das scheint mir der Mangel des Art. 90 zu sein... Ist eine obstruktive Mehrheit gegen die Regierung vorhanden, ist sie aber nicht in der Lage, einen Bundeskanz ler zu wählen, dann muß aufgelöst werden. Eine andere Lösung gibt es nicht (Dr. Katz: Ist das eine Lösung?)
— Das ist eine Lösung, es ist die Lösung einer parlamentarischen Krise. Wenn ein Parlament dauernd versagt, muß es durch ein besseres Parlament ersetzt werden. Das muß nicht die automatische Folge sein. Deswegen unser Vorschlag, daß notfalls auch die Regierung die Lösung herbeiführen kann.
Es ist durchaus denkbar, daß ein Parlament an seinen Sesseln klebt und gar nicht daran denkt, ein Mißtrauensvotum auszusprechen. Dann muß der Bundeskanzler die Möglichkeit haben, die Klärung herbeizuführen, ein Vertrauensvotum zu verlangen und, wenn es ihm verweigert wird, die Neuwahl herbeizuführen ...
Ich glaube, um diese Konsequenz kommen wir nicht herum. Wenn ein Parlament, wenn ein Bundestag arbeitsunfähig ist, — wenn er zwar in der Lage ist, Opposition zu treiben, ein Mißtrauensvotum auszusprechen, wenn er aber nicht in der Lage ist, eine Regierung zu stellen und fruchtbar zu arbeiten — dann muß die Regierung oder der Bundespräsident die Waffe der Auflösung haben."
Nach weiterer Diskussion wurde die Abstimmung über Art. 90 zunächst ausgesetzt (StProt. S. 34).
c) Nach der vierten Sitzung des Hauptausschusses vom 17. November 1948 (Kurzprotokoll = Drucks. PR Nr. 328; StProt. S. 40ff.) wurde die Debatte fortgesetzt. Zunächst wurde nochmals Art. 90 diskutiert. Der Antrag Walter wurde mit 11 gegen 8 Stimmen abgelehnt; Art. 90 — im wesentlichen in der Fassung des Organisationsausschusses, im Wortlaut eingebracht vom Abgeordneten Dr. Katz — mit 11 Stimmen angenommen (vgl. S. 43 f. StProt.).
Sodann übernahm der Abgeordnete Dr. Katz den Vorschlag des Redaktionsausschusses, einen Art. 90 a einzuschieben, insoweit, als er eine dem heutigen Art. 68 GG entsprechende Regelung vorsieht, nicht jedoch, soweit sie das nicht-konstruktive Mißtrauensvotum beinhaltet.
Zur Erläuterung führte er an (StProt. S. 44): „Hier handelt es sich nicht um einen Vertrauensantrag im Sinne der Weimarer Verfassung, sondern um die Möglichkeit, der Bundesregierung im Falle eines ernsthaften politischen Konflikts oder für den Fall, daß die Bundesregierung den Wunsch hat, eine wichtige politische Frage durch das Volk entscheiB den zu lassen, ein Auflösungsrecht zu schaffen
Dr. v. Brentano:
„Nach der Fassung des Art 87 Abs. 2 ist ein Art. 90a
(= Art. 68 CG) in dieser Form notwendig, weil die Existenz eines Minderheitskabinetts einmal einen Abschluß finden kann und muß. Gleichwohl meine ich, daß die Fassung des Redaktionsausschusses, die etwas weitergeht, vorzuziehen ist Man soll dem Parlament nicht das Recht nehmen, auch von sich aus einem solchen Minderheitskabinett das Mißtrauen auszusprechen, um aufdiesem Wege eine Auflösung des Bundestages zu erzwingen.“
Dr. Dehler:
w.. Es ist durchaus denkbar, daß eine Mehrheitsopposition vorhanden ist, die mit der Bundesregierung nicht mehr einverstanden, aber nicht in der Lage ist, einen Mißtrauensantrag zu stellen. Das führt zu einer offenen Krise. Warum soll man die Möglichkeit ausschließen, daß die Mehrheit des Bundestages erklärt, sie wolle mit diesem Bundeskanzler nicht mehr zusammenarbeiten? Wenn das nicht geschieht, schleppt sich die Krise latent fort, und es kommt nicht zu ihrer Lösung. Es muß die Möglichkeit gegeben sein, zu sagen, daß man mit der Bundesregierung nicht mehr Zusammenarbeiten könne. Oder aber man muß einen anderen Weg finden: den Weg der Selbstauflösung. Ich halte die Fassung des Redaktionsausschusses für durchaus richtig, die beide Möglichkeiten vorsieht. Entweder spricht der Bundestag der Bundesregierung sein Mißtrauen aus, ohne in der Lage zu sein, einen Antrag auf Wahl eines neuen Kanzlers stellen zu können, oder der Bundeskanzler erklärt: Bitte, sprecht mir das Vertrauen aus; wenn ihr das nicht tut, werden wir den Bundestag auflösen.“
Die Abgeordneten Dr. Schmid (SPD) und Dr. Katz sprachen dagegen und damit für die dem heutigen Art. 68 entsprechende Fassung.
Dr. Schmid:
, Art. 90 sieht für das Mißtrauensvotum ein bestimmtes Verfahren vor. Es handelt sich hierbei um das sog. konstruktive Mißtrauensvotum. Wenn es beim Entwurf des Redaktionsausschusses bliebe, dann könnte das Mißtrauen ausgesprochen werden, ohne daß ein Nachfolger der zu stürzenden Regierung präsentiert wird. Wir hätten dann zwei völlig neuartige Möglichkeiten, von denen die eine durch die andere negiert wird. Beides zusammen geht nicht, nur das eine oder das andere.“Dr. Katz:
„Wir haben sehr bewußt diese Möglichkeit ausgelassen; denn dann würden wir neben dem konstruktivem Mißtrauensvotum das destruktive Mißtrauensvotum haben, das wir nicht wollen, ein destruktives Mißtrauensvotum, aus dem keinerlei Folgerungen gezogen werden, wenn die Regierung nicht die Absicht hat, die Auflösung des Bundestages vorzunehmen. Ein Mißtrauensvotum dieser Art könnte die moralische Position der Bundesregierung erschüttern, ohne auch nur das Geringste zu nützen. Aus diesem Grund haben wir diesen Passus aus dem Vorschlag des Redaktionsausschusses gestrichen.“
Nachdem der Abgeordnete Dr. Schmid (StProt S. 45) nochmals auf die bei Übernahme der Fassung des Redaktionsausschusses gegebene Gefahr „unechte(r) Mehrheiten, deren Flügel sich ansonsten spinnefeind sind (und die) die Regierungstätigkeit blockieren können", hingewiesen hatte und — auf erneuten Einwand des Abgeordneten v. Brentano — dargestellt hatte, daß, wenn die Tätigkeit der Regierung von einer wechselnden Mehrheit absolut blockiert werde, der Fall gegeben sei, „daß der Kanzler nicht anders kann, als den Bundestag zu zwingen, sich zu einer klaren Verantwortung zu bekennen, indem er die Vertrauensfrage stellt", wurde abgestimmt. Art 90 a wurde in der vom Abgeordneten Dr. Katz vorgeschlagenen Fassung mit 16 gegen 2 Stimmen angenommen.
d) Der Redaktionsausschuß (Drucks. PR Nr. 374) nahm kritisch zu der vom Hauptausschuß angenommenen Fassung des neu eingefügten Art. 90 a Stellung:
„Die vorstehende vom Hauptausschuß bereits in erster Lesung angenommene Fassung schließt die Möglichkeit der Auflösung des Bundestags als Folge eines förmlichen (nichtkontruktiven; Zusatz des Verfassers) Mißtrauensvotum des Bundestags aus. Es ist also nicht möglich, auf dem Wege über ein Mißtrauensvotum des Bundestags und die von einer Mehrheit des Bundestags und dem Bundespräsidenten für zweckmäßig gehaltenen Auflösung eine breitere Regierungsbasis zu schaffen. Es ist denkbar, daß einem Minderheitskanzler oder einem in die Minderheit geratenen Mehrheitskanzler im Bundestag nur eine schwache Mehrheit gegenübersteht, die mit Rücksicht darauf, daß sie nur eine schwache Mehrheit bildet, auf die Neuwahl eines Bundeskanzlers verzichtet, einen neuen Kanzler aber wählen würde, wenn sie eine breitere Basis in einem neuen Bundestag haben würde.
Hier wäre also unter Umständen die Auflösung des Bundestags politisch dann wünschenswert, wenn nach der gesamten politischen Situation damit gerechnet werden kann, daß die schwache Mehrheit des alten Bundestags von einer starken Mehrheit im neuen Bundestag abgelöst wird..
Er schlug daher nach wie vor eine auch ein nicht-konstruktives Mißtrauensvotum enthaltende Fassung des Art. 90 a vor.
Der Abgeordnete Dr. Seebohm (DP) beantragte für seine Fraktion einen neuen Absatz 3 für den vorgesehenen Art. 90 a (Drucks. PR Nr. 426):
„Stellt der Bundeskanzler im Zeitraum von sechs Monaten zweimal die Vertrauensfrage oder wird ihm im gleichen Zeitraum vom Bundestag zweimal das Mißtrauen ausgesprochen, ohne daß der Bundestag einen Nachfolger benennt, so muß der Bundespräsident binnen 21 Tagen den Bundestag auflösen, wenn der Bundesrat das verlangt.“
Zur Begründung führte er an:
„Eine Minderheitsregierung, die in der Regel mit dem Gesetzgebungsnotstand regieren muß, ist so schnell wie möglich abzulösen durch eine auf gesunder Grundlage ermöglichte Mehrheitsregierung. Wenn der Bundesrat das Experiment einer Neuwahl für geboten hält, sollte man dem stattgeben. Auf diese Weise kann, soweit möglich, das Entstehen von Präsidialkabinetten verhindert werden.“ In der 28. Sitzung des Organisationsausschusses vom 16. Dezember 1948 (Kurzprotokoll = Drucks. PR Nr. 560) sprach sich der Abgeordnete Dr. Dehler nach wie vor für die Einführung auch eines nicht-konstruktiven Mißtrauensvotums aus (S. 4); der Abgeordnete Walter vertrat die vom Abgeordneten Dr. Katz referierte, gegen „ein Mißtrauensvotum alten Stils" gewandte Auffassung.
Speziell zu Art. 90 a lehnte der Abgeordnete Dr. Katz nochmals die vom Redaktionsausschuß vorgeschlagene Fassung ab (S. 5). Wenn die auf ein Mißtrauensvotum alten Stils hinauslaufende Alternative auch keine direkten Folgen, wie früher der Rücktritt der Regierung, nach sich ziehen solle, so gebe sie doch die Chance eines Auflösungsrechts. Er halte den Vorschlag für einen Rückfall in die Möglichkeit, mehr Krisenfälle zu schaffen, als notwendig sei. Die Ansicht wurde (vgl. S. 5, Beiträge der Abgeordneten Dr. Fecht [CDU] und Heiland [SPD]) von der überwiegenden Ansicht des Ausschusses geteilt.
Der Hauptausschuß beriet am 8. Januar 1949 in 2. Lesung den Entwurf (Kurzprotokoll = Drucks. PR Nr. 531/11; StProt. S. 403 ff.).
Der Abgeordnete Dr. Katz setzte sich bei der Erörterung des Art. 90 nochmals mit dem weitergehenden, vom Abgeordneten Dr. Dehler nach wie vor befürworteten Formulierungsvorschlag des Redaktionsausschusses auseinander (StProt. S. 413):
„Der Art. 90 ist eigentlich der Kern des neuen Regierungssystems. Wir waren der Ansicht, daß die jetzige Fassung diese Angelegenheit weit deutlicher und sichtbarer zum Ausdruck bringt als die Fassung, die der Redaktionsausschuß vorschlägt. Wir sind dagegen, daß das alte Mißtrauensvotum auch nur in irgendeiner Form wieder erscheint. Deswegen wird hier viel klarer und deutlicher — obwohl es sachlich dasselbe ist — festgelegt, das Mißtrauensvotum kann nur in der Form ausgesprochen werden, daß. gleichzeitig von der Mehrheit ein neuer Kanzler benannt wird...“
Der Abgeordnete Dr. Schmid wies — gelegentlich einer Erörterung der für die Ernennung des Bundeskanzlers, nicht jedoch für den Fall des konstruktiven Mißtrauensvotums vorgesehenen Beteiligung des Bundespräsidenten (StProt. S. 414) — nochmals auf die Funktion des konstruktiven Mißtrauensvotums hin: „Der zweite Fall ist der Krisenfall. Es kommt zum Kampf zwischen einer akB tionsfähigen Mehrheit des Bundestags und dem Bundeskanzler."
Der Abgeordnete Dr. Seebohm sprach erneut für seinen Antrag, daß bei innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten zweimal vergebens gestellter Vertrauensfrage, ohne daß der Bundestag einen Nachfolger benennt, binnen 21 Tagen auf Verlangen des Bundesrats der Bundestag durch den Bundespräsidenten aufzulösen sei (S. 415). Der Abgeordnete Dr. Dehler warb noch einmal für die — vom Redaktionsausschuß vorgeschlagene — Einfügung des nicht-konstruktiven Mißtrauensvotums, das ebenso wie die im Art. 90 a (jetzt Art. 68 GG) vorgesehene Vertrauensfrage zur Auflösung des Bundestages durch den Bundespräsidenten sollte führen können (S. 414):
w.. in der Verfassungswirklichkeit ist der Fall durchaus denkbar, daß zwar eine Mehrheit gegen den Bundeskanzler steht und an sich auch die Möglichkeit hat, einen Bundeskanzler zu wählen, aber in der gegebenen Situation der Meinung ist, daß die Auflösung richtiger ist, weil ihre Mehrheit zu knapp ist, um Bestand zu haben ..."
Der Abgeordnete Dr. Katz wiederholte:
„Wir haben diesen Antrag mit ganz besonderer Schärfe zurückgewiesen. Denn die Fassung des Art. 90a, wie ihn der Redaktionsausschuß vorschlägt, bedeutet einen schlimmen und bedauerlichen Rückfall in das Mißtrauensvotum der Weimarer Verfassung, das in keiner Weise, auch nur irgendwie angedeutet, wieder zum Vorschein kommen soll. Der Sinn des Art. 90 a ist, der Regierung die Chance einer Neuwahl zu geben, wenn sie es für gegeben erachtet. Mit dem heterogenen, dem destruktiven Mißtrauensvotum haf die Sache nichts zu tun..."
Ober die Anregung des Abgeordneten Dr.
Dehler wurde nicht mehr förmlich abgestimmt. Der Art. 90 a wurde in der Fassung des Organisationsausschusses angenommen, der Antrag Dr. Seebohm gegen zwei Stimmen abgelehnt (StProt. S. 415).
In 3. Lesung am 9. Februar 1949 (StProt. S. 645)
nahm der Hauptausschuß den Art. 90 a in der Fassung klarstellender redaktioneller Änderungen (vgl. Drucks. PR Nr. 543 und 591) gegen eine Stimme an.
Vor der 4. Lesung, die am 5. Mai 1949 stattfand (StProt. S. 743 ff.), wiederholte der Abgeordnete Dr. Dehler nochmals seine Versuche, dem Bundespräsidenten eine über die in 3. Lesung vom Hauptausschuß beschlossene Fassung hinausgehende Befugnis zur Auflösung des Bundestages zu geben (Drucks. PR Nr. 736); er zog den Antrag jedoch in der Sitzung zurück (StProt. S. 754).
3. a) Im schriftlichen Bericht zum Entwurf des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland (Drucks. PR Nr. 850, 854), erstattet von den Berichterstattern des Hauptausschusses für das Plenum (Berichterstatter waren die Abgeordneten Dr. v. Mangoldt, Wagner, Dr. Dr. h. c. Lehr, Dr. Katz, Dr. Laforet, Zinn, Dr. Höpker-Aschoff und Dr. v. Brentano) werden die Motive des Parlamentarischen Rates zur endgültigen Fassung des Art. 68 GG verdeutlicht (S. 31, Verfasser: Abgeordneter Dr. Dr. h. c. Lehr):
Vertrauensfrage und Auflösung:
Das Auflösungsrecht des Bundespräsidenten unter Gegenzeichnung des Bundeskanzlers nach Artikel 68 Grundgesetz ist außer dem Recht der Notgesetzgebung die wesentliche Waffe der Regierung gegenüber einer obstruierenden destruktiven Parlamentsmehrheit.
Die Bestimmung geht auf einen Vorschlag des Allgem. Redaktionsausschusses zurück, der allerdings nicht nur für den Fall, daß dem Bundeskanzler ein beantragtes Vertrauensvotum verweigert wird, sondern auch für den Fall eines destruktiven Mißtrauensvotums, also ohne Wahl eines neuen Kanzlers, ein Auflösungsrecht des Bundespräsidenten befürwortete. Den Gedanken, dem Bundespräsident auch in diesem zweiten Fall, und zwar auch gegen den Willen des Bundeskanzlers, das Auflösungsrecht zu geben, lag die Erwägung zugrunde, daß unter Umständen die Auflösung des Bundestages dann politisch wünschenswert sein könne, wenn nach der gesamten politischen Situation damit zu rechnen sei, daß eine schwache Mehrheit des alten Bundestages von einer neuen starken Mehrheit im neuen Bundestag abgelöst werde.
Im Organisationsausschuß konnte man sich aber zu dieser neuen erheblichen Erweiterung der Rechte des Bundespräsidenten nicht entschließen, die zudem geeignet war, die Gefahr der Bildung destruktiver Mehrheiten nur zu dem Zwecke der Parlamentsauflösung zu fördern.
So ist nur geblieben das der Gegenzeichnung bedürftige Auflösungsrecht des Präsidenten, wenn ein Antrag des Bundeskanzlers, ihm das Vertrauen auszusprechen, nicht die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Bundestags gefunden hat. Auch hier müssen zwi- sehen Antrag und Abstimmung 48 Stunden liegen. Das Recht zur Auflösung erlischt, sobald der Bundestag mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen anderen Bundeskanzler wählt, da sich damit die destruktive Mehrheit in eine konstruktive umgewandelt hat.
(Vgl. auch S. 19 f. und 29 des Berichts zur Rolle des Bundespräsidenten).
b) In der 9. Sitzung des Parlamentarischen Rates vom 6. Mai 1949 (StProt. S. 169 ff.) brachte der Abgeordnete Dr. Schmid den Entwurf eines Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland zur 2. Lesung ein.
Er führte u. a. aus:
„Das wichtigste Organ des Bundes ist der Bundestag, der aus allgemeinen, gleichen und unmittelbaren Wahlen hervorgeht und die eigentliche Vertretung des Gesamtvolkes darstellt. In ihm verkörpert sich die ungeteilte Einheit des politischen Willens des zum Ganzen strebenden deutschen Volkes. Der Bundestag wird auf vier Jahre gewählt und kann nur aufgelöst werden, wenn er dem Bundeskanzler das erbetene Vertrauensvotum verweigert. Seine Abgeordneten sind unabhängig und genießen alle Rechte, die in den letzten Jahrhunderten zum Schutze der Parlamentsfreiheit entwickelt worden sind. Der Bundestag beschließt die Gesetze, er wählt den Bundeskanzler und kontrolliert die Regierung, die von seinem Vertrauen abhängig ist. Als Teil der Bundesversammlung nimmt er an der Wahl des Bundespräsidenten teil...
... Der Bundeskanzler ... kann ... nicht durch ein Mißtrauensvotum einer beliebigen Mehrheit im Bundestag gestürzt werden. Um zu verhindern, daß heterogene Mehrheiten — die stark genug sind, eine Regierung zu stürzen, aber außerstande oder nicht willens, eine neue Regierung zu bilden und damit die alte Regierung in der Verantwortung abzulösen — die Regierungsfunktion lähmen, wie das in den letzten Jahren der Weimarer Republik so oft geschehen ist, bestimmt das Grundgesetz, daß ein Mißtrauensvotum 12) nur dadurch ausgesprochen werden kann, daß der Bundestag mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen neuen Kanzler wählt. Das bedeutet politisch gesehen, daß das Grundgesetz die Regierung praktisch nur einem Bundestag gegenüber verantwortlich sein läßt, dessen oppositionelle Mehrheit homogen genug ist, um ihrerseits Verantwortung zu übernehmen." (StProt. S. 172 f)
Der nunmehrige (dem Art. 90 a des Entwurfs entsprechende) Art. 68 GG wurde mit den üb-rigen Vorschriften über die Bundesregierung (Art. 62— 69 GG) mehrheitlich angenommen (StProt. S. 183).
In der Schlußabstimmung (10. Sitzung des Parlamentarischen Rates vom 8. Mai 1949 (StProt. S. 228) wurde das Grundgesetz mit 53 Ja-Stimmen gegen
In diesem Sinne ist auch die oben zitierte Bemerkung Dr. Katz zu verstehen, es handle sich bei Art. 68 „um die Möglichkeit, der Bundesregierung im Falle eines ernsthaften politischen Konflikts oder für den Fall, daß die Bundesregierung den Wunsch hat, eine wichtige politische Frage durch das Volk entscheiden zu lassen, ein Auflösungsrecht zu schaffen". Der Satz, mit dem Dr. Katz die dann vom Hauptausschuß des Parlamentarischen Rates beschlossene Einfügung des Art. 90 a (= Art. 68 GG) begründete, ist im Zusammenhang mit der vorangegangenen Debatte um das Ob und Wie der Einfügung weiterer, über das Instrumentarium der Art. 88 (= Art. 63 Abs. 4 GG) und 90 (= Art. 67 GG) hinausgehender Normen zum Zwecke der Bewältigung einer Krise zwischen einer nicht mehr ihrer Mehrheit sicheren Regierung und dem Parlament zu sehen. Der Diskussionsbeitrag von Dr. Katz schließt diese Debatte ab, nicht etwa enthält er eine eigenständige, die Einfügung des Art. 90 a (= Art. 68 GG) selbständig tragende, von der vorherigen Diskussion abstrahierende Begründung. In dem Halbsatz „im Falle eines ernsthaften politischen Konflikts", ist die vorangegangene Diskussion, die die grundsätzlichen Voraussetzungen für die Anwendbarkeit der zu schaffenden Grundgesetznorm umschreibt, in Kurzform angesprochen. Trotz der folgenden, auf eine AJternative hindeutenden Verbindung dieses Halb-satzes durch das Wort oder mit dem dann folgenden Halbsatz „für den Fall, daß die Bundesregierung den Wunsch hat, eine wichtige politische Frage durch das Volk entscheiden zu lassen“, spricht alles dafür, auch diesen Halbsatz als unter die Voraussetzung des ersten Halbsatzes (der scheinbaren ersten Alternative) gestellt zu sehen: D. h., in jedem Fall ist vorausgesetzt, daß eine durch Unsicherheit hinsichtlich der parlamentarischen Mehrheit der Regierung gekennzeichneten Krise zwischen Regierung und Parlament besteht. Diese Auslegung speziell des Diskussionsbeitrages von Dr. Katz wird auch durch die oben zitierten weiteren Diskussionsbeiträge im Verlaufe der Beratungen des Parlamentarischen Rates bestätigt, die immer wieder — ausgehend von den negativen Erfahrungen der Weimarer Republik — darum kreisten, mit dem Grundgesetz ein verfassungsrechtliches Instrumentarium zur Herstellung, Feststellung und Erhaltung regierungsfähiger Mehrheiten und — für den Fall, daß die Herstellung solcher Mehrheiten im Einzelfall scheitert — zur Gewährleistung einer handlungsfähigen Regierung auch als Minderheitsregierung zu schaffen. Gleiches gilt für den Diskussionsbeitrag Dr. Katz in der Sitzung des Hauptausschusses vom 8. Januar 1949 (St. Prot. S. 413).
Der schriftliche Bericht des Hauptausschusses bedeutet insofern eine Klarstellung, nach der keine Mißdeutungen mehr möglich sind.
Der Annahme eines in das Belieben der Regierung gestellten Rechts, die Auflösung des Parlaments über Art. 68 GG zu erreichen, um sich eine breitere Legitimation der Wähler für eine vorhandene Mehrheit zu verschaffen, steht — und zwar selbst dann, wenn man den Seiten Halbsatz in der Begründung des Abgeordneten Dr. Katz so ansähe, daß er als echte Alternative zum ersten Halbsatz gemeinst sei — der aus der Entstehungsgeschichte objektivierbare Wille des Verfassungsgebers im übrigen und im ganzen entgegen.
Die Entstehungsgeschichte erweist somit eindeutig, daß eine Auflösung des Bundestages — nach Art. 63 Abs. 4 oder nach Art. 68 GG — nur möglich sein sollte, wenn der Bundestag nicht in der Lage wäre, eine handlungsfähige Regierung zu bilden. Trat dieser Fall ein, nachdem eine Regierung mit parlamentarischer Mehrheit ins Amt gelangt war, sollte dem Bundeskanzler vorbehalten bleiben, ob er die Auflösung des Bundestages und die Entscheidung durch das Volk anstreben oder versuchen wolle, seine Regierungstätigkeit fortzusetzen, notfalls mit Hilfe des Art. 81 GG. Das Parlament sollte sich dagegen nicht selbst auflösen und insbesondere nicht durch ein destruktives Mißtrauensvotum seine Auflösung herbeiführen können. Die Auflösung des Bundestages und ebenso auch die Befugnis des Bundespräsidenten, an der Auflösung des Bundestages mitzuwirken, sollte auf die beiden Fälle der Art. 63 Abs. 4 und 68 GG beschränkt bleiben.
V.
1. Alle Auslegungsmethoden führen damit übereinstimmend zu dem Ergebnis, daß die Auflösung des Bundestages nach Art. 68 GG nur zulässig ist, wenn eine regierungsfähige Merheit fehlt oder unsicher geworden ist. Von daher erschließt sich der Sinn der Vertrauensfrage: Es soll festgestellt werden, ob die Regierung tatsächlich noch über die erforderliche parlamentarische Unterstützung verfügt. Wird die Vertrauensfrage nicht mit diesem Ziel gestellt, vermag eine Abstimmungsniederlage des Bundeskanzlers die Auflösung des Bundestages nicht zu rechtfertigen. Insbesondere kommt eine Auflösung des Bundestages auch dann nicht in Betracht, wenn ein Bundeskanzler lediglich aus der Befürchtung, daß eine der ihn stützenden Fraktionen seine für die Zukunft geplante Politik nicht vollständig mittragen werde, die Vertrauensfrage stellt und sich im Einverständnis seiner Parteifreunde das erbetene Vertrauen verweigern läßt, um auf diese Weise den Weg zu Neuwahlen zu eröffnen. Solange die Abstimmungsniederlage nicht Ausdruck einer gegenwärtigen Regierungskrise ist, in der die Bundesregierung ihre Fähigkeit eingebüßt hat, mit Unterstützung der Mehrheit des Parlaments politische Vorhaben durchzusetzen, fehlen die rechtlichen Voraussetzungen für eine Bundestagsauflösung. Diese Auffassung entspricht der ganz herrschenden Meinung im Schrifttum
2. Nur wenn die Voraussetzungen gegeben sind, von denen die Befugnis zur Auflösung des Bundestages nach Art. 68 GG abhängt, eröffnen die Worte „kann ... auflösen" dem Bundespräsidenten ein Ermessen, ob er dem Vorschlag des Bundeskanzlers folgen will oder nicht. Insoweit hat er eine politische Entscheidung zu treffen, die vom Bundesverfassungsgericht nur eingeschränkt nachprüfbar ist, etwa darauf, ob sich der Bundespräsident von dem Zweck des Art. 68 GG hat leiten lassen. Bei der Vorfrage dagegen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 68 GG vorliegen, ist der Bundespräsident rechtlich gebunden.
Zwar steht dem Bundespräsidenten bei seiner Prüfung, ob Art. 68 GG ihm überhaupt eine Ermessensentscheidung eröffnet, von der Sache her ein Beurteilungsspielraum zu. Damit wird Art. 68 GG aber nicht zu einer offenen Norm. Wie die Auslegung zeigt, läßt sich Art. 68 GG vielmehr ein inhaltlich hinreichend bestimmter normativer Gehalt entnehmen. Das in Art. 68 GG angelegte System der gegenseitigen politischen Kontrolle und des Zusammenwirkens der drei beteiligten Verfassungsorgane ändert nichts daran, daß das Bundesverfassungsgericht im Rahmen seiner Zuständigkeit der Verletzung verfassungsrechtlicher Pflichten entgegentreten muß, soweit das Grundgesetz rechtliche Maßstäbe für. das politische Verhalten gesetzt hat. Das Bundesverfassungsgericht kann mithin die Entscheidung des Bundespräsidenten daraufhin überprüfen, ob die Tatbestandsmerkmale, an die Art. 68 GG die Befugnis zur Auflösung des Bundestages knüpft, durch den gegebenen Sachverhalt hinreichend belegt erscheinen konnten oder ob eine andere Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse eindeutig vorzuziehen war.
Bei Anwendung des aus Art. 68 GG gewonnenen normativen Maßstabes gelange ich auch unter Berücksichtigung des Beurteilungsspielraums, der den beteiligten Verfassungsorganen zusteht, zu dem Ergebnis, daß die verfassungsrechlichen Voraussetzungen für eine Auflösung des Bundestages nicht gegeben waren.
H. -J. Rinck