Nach einem Jahrhundert nationalstaatlicher Zwistigkeiten und nach der Katastrophe zweier Weltkriege schlossen sich im Jahr 1957 sechs europäische Staaten zusammen, „in dem festen Willen“, wie es in der Präambel der Römischen Verträge heißt, „die Grundlagen für einen immer engeren Zusammenschluß der europäischen Völker zu schaffen“ Mit den Verträgen von Rom war die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft gegründet worden, eine Organisation, die sich in 40 Jahren zu einem der erfolgreichsten supranationalen Integrationsmodelle entwickelt hat. Vierzig Jahre Frieden und Stabilität in Westeuropa, der Wiederaufstieg der europäischen Volkswirtschaften sowie die Wiederherstellung der deutschen Einheit im Einklang mit den europäischen Nachbarn wären ohne die europäische Partnerschaft nicht möglich gewesen. Hierüber sind sich alle einig. Übereinstimmung herrscht auch darin, daß die europäische Integration weiterentwickelt werden sollte. Das europäische Erbe, gemeinsame, mitunter leidvolle historische Erfahrungen, aber auch europäisches Rechtsdenken, verlangen Offenheit für die Zusammenarbeit unter den Völkern und eine auf die Menschenrechte und den Frieden verpflichtete Staatengemeinschaft. Darüber können keine Zweifel bestehen. Uneinigkeit besteht allerdings darin, wie die Organisation des geeinten Europa in Zukunft aussehen soll.
Mit dem Vertrag von Maastricht von 1991 haben sich die nunmehr 15 Mitgliedstaaten der Europäischen Union auf das Ziel einer Politischen Union eingeschworen. Europa -oder zumindest ein großer Teil dieses Kontinents -bewegt sich hin zu einem Mehr an innerer Verfaßtheit. Wenngleich bis zur vollständigen Realisierung dieses Ziels noch ein weiter Weg zurückzulegen sein wird, so ist doch schon mit der Formulierung des Begriffs „Union“ die Richtung gewiesen: Die EU soll sich zu einer wie auch immer gestalteten föderalen Ordnung entwickeln. Wenn man mit C. J. Friedrich den Föderalismus als ein politisches Ordnungsprin zip versteht, das darauf abzielt, „eine gewisse Einheit mit einer gewissen Vielfalt zu verbinden“ dann ist diese Vorstellung zweifellos ein überzeugendes Zukunftsmodell. Doch klare Konturen hat das Endziel noch nicht.
Für Carlo Schmid, einen der Gründungsväter der Bundesrepublik Deutschland, war die Entwicklung im Jahr 1949 noch klar: „Wir dürfen keinen Staatenbund anstreben. Europa muß man schon als Bundesstaat wollen, wenn man ein wirksames Europa will!“ Diese Auffassung wurde von vielen über Jahrzehnte hinweg geteilt -wenn auch nicht von allen, wenn man etwa an de Gaulles Vorstellung vom „Europa der Vaterländer“ denkt. Heute, wo die Realisierung des vereinten Europas weitere Fortschritte gemacht hat, ist die Unsicherheit jedoch größer als je zuvor. Die Demoskopie läßt ziemlich deutlich werden, daß ein europäischer Bundesstaat von der Mehrheit der Bevölkerung in Europa nicht akzeptiert werden würde und auch die Positionen der nationalen Regierungen sind höchst unterschiedlich Arnulf Baring brachte die Situation bereits kurz nach der Unterzeichnung des Maastrichter Vertrages auf den Punkt: „Niemand erstrebt ernstlich einen supranationalen Bundesstaat.“ Politik und Wissenschaft tun sich schwer, ein konsensfähiges und zugleich realisierungsfähiges Modell für die künftige föderale Gestalt der EU vorzustellen. Die Rede von der EU als einem Gebilde „sui generis“ ist Ausdruck der Schwierigkeiten verschiedener Disziplinen, auf die EU einen angemessenen konzeptionellen Zugriff zu finden. Der folgende Beitrag soll untersuchen, welche Föderalismusvarianten für die künftige politische Gestalt Europas in Frage kommen.
I. Die klassischen Modelle: Bundesstaat und Staatenbund
Der Dissens um die künftige föderale Gestalt der EU ist nicht zuletzt darin begründet, daß der Begriff „Föderalismus“ von großer Ambivalenz ist. Vielen europäischen Staaten -etwa Frankreich, Großbritannien, Irland, Portugal und Griechenland -ist dieses Politikmodell ganz fremd. Die Deutschen verstehen unter einer föderativen Ordnung so etwas wie ihre Bundesrepublik und sind deshalb dafür -die Briten tun desgleichen und sind darum dagegen Auch die zentralen Begriffe: Union, Föderation, föderales Europa werden äußerst unterschiedlich und widersprüchlich interpretiert. „Federal“ bedeutet im angelsächsischen Sprachgebrauch Zentralstaatlichkeit, während der Begriff „föderal“ im Deutschen eher auf die Rechte der Gliedstaaten abzielt. Ähnlich uneinheitlich ist die Verwendung des Begriffs „Union“. Der Bundesstaat USA nennt sich selbst „Union“, aber auch die militärische Staatenallianz „Westeuropäische Union“ (WEU) führt den Unionsbegriff in ihrem Namen. Wenn man sich über die föderale Struktur der EU einigen will, wird es deshalb zunächst einmal nötig sein, sich über das Wesen des Föderalismus zu verständigen. In aller Kürze läßt sich der Föderalismus als ein politisches Organisationsprinzip definieren, in dem sich mehr oder weniger selbstständige Glieder zu einem übergeordneten Ganzen zusammenschließen Dabei ist der Föderalismus klar vom Begriff der Dezentralisierung zu trennen. Dezentralisierung meint lediglich die Delegation von Funktionen von der Zentrale auf administrative Untereinheiten. Dies ist auch in zentralistisch organisierten Systemen realisierbar.
Föderalismus meint dagegen die Zweiteilung der staatlichen Souveränität. Dies ist das entscheidende Charakteristikum. In föderativen Systemen haben Zentrale und Glieder jeweils eigene staatliche Souveränität, eine eigene Legitimation und eigene Aufgaben, in denen sie autonome Entscheidungsrechte besitzen. Unter dieser Kurzdefinition lassen sich freilich eine ganze Reihe von konkreten Erscheinungsformen föderativer Strukturen subsumieren. Üblicherweise werden in der öffentlichen Diskussion, aber auch in der Wissenschaft zwei klassische Föderalismus-Modelle unterschieden: das föderale oder Bundesstaatsmodell auf der einen Seite sowie das konföderale oder Staatenbundsmodell auf der anderen Seite.
Beim Bundesstaat handelt es sich um eine Staats-organisationsform, die durch eine Verfassunggebung staatsrechtlich begründet wurde -wie etwa in der Bundesrepublik mit dem Grundgesetz von 1949 oder in den USA mit der Verfassung von 1776. Diese Gründung erfolgt in der Regel durch verfassunggebende Nationalversammlungen oder nationale Verfassungskonvente und ist somit aus dem Willen einer gesamtstaatlichen Mehrheit hergeleitet bzw. legitimiert. Organisatorisch sind Bundesstaaten gekennzeichnet durch das Zusammenwirken selbständiger Partner, nämlich des Bundes und der Gliedstaaten, die gemeinsam das politische System bilden. Selbständigkeit bedeutet, daß sowohl dem Bund als auch den Gliedstaaten Staatsqualität zukommt. Mit den Kompetenzen, die ihnen zugewiesen sind, wird den Gliedstaaten eine eigene politische Gestaltungskraft eingeräumt wie sie etwa in der Bundesrepublik in der Gestaltung des Kommunal-, des Polizei-und Ordnungswesens, der Landesplanung und besonders in der Kulturhoheit grundsätzlich zum Ausdruck kommt. Als Staaten verfügen sie über die politischen Institutionen der repräsentativen Demokratie wie Parlament, Regierung, Verwaltung und Gerichtsbarkeit.
Im föderalen Bundesstaat ist demnach die Wahrnehmung der staatlichen Aufgaben zwischen Gesamtstaat und Teilstaaten aufgeteilt, und zwar so, daß jede staatliche Ebene in ihrem Bereich das Letztentscheidungsrecht hat. Jeder Bestandteil -sowohl der Bund als auch die Gliedstaaten -beruht auf eigenen Legitimationsquellen, hat also direkten Bezug zum Bürger. Mit anderen Worten: Bundesstaaten werden nicht vertraglich durch die Regie-rungen der Teilstaaten geschaffen, sondern durch die „verfassunggebende Gewalt“ des Gesamtvolkes. Aus diesem Grund ist auch das Staatsbürgerschaftsrecht beim Bund angesiedelt und nicht bei den Gliedstaaten. Zwar kennt die Bayerische Verfassung von 1946 in Art. 6 eine eigene bayerische Staatsangehörigkeit, aber diese ist nur historisch zu erklären und besitzt angesichts der deutschen Staatsangehörigkeit keine praktische Bedeutung mehr. Schließlich: Da der Zentralstaat vom Gesamtvolk begründet und legitimiert wurde, ist ein Austritt einzelner Gliedstaaten aus dem Bund verfassungsrechtlich nicht möglich. Mancher bayerische Patriot mag dies nicht gerne hören, aber das Ausscheiden eines Bundeslandes aus der Bundesrepublik wäre eine unstatthafte Sezession.
Das konföderale Modell unterscheidet sich von diesen Gestaltungsprinzipien zum Teil erheblich. Staatenbünde sind nicht auf der Ebene des Staatsrechts angesiedelt, sondern völkerrechtlich-diplomatische Gründungen. Dies galt beispielsweise für die unter den „Articles of Confederation“ von 1777 vereinigten amerikanischen Staaten oder den 1815 nach dem Wiener Fürstenkongreß gegründeten Deutschen Bund. Die Legitimation einer solchen Konföderation stützt sich nicht auf eine Verfassunggebung, sondern auf einen Vertrag von Regierungen. Im Staatenbund behalten die Mitgliedstaaten ihre äußere Souveränität und geben lediglich sektoral ihre Zuständigkeit an eine supranationale Organisation ab. Diese Organisation erhält keine eigene Völkerrechtssubjektivität und ist selbst kein Staat, denn ihr fehlen mindestens zwei der drei konstitutiven Merkmale, die den modernen Staat völkerrechtlich definieren: Staatenbünde erstrekken sich zwar meistens über ein bestimmtes Territorium, aber sie besitzen in der Regel keine staatliche Gewalt, mit der sie die ihnen Unterworfenen -die Bürger -zur Einhaltung ihrer Ordnung zwingen können Dies vollzieht sich in Staatenbünden nach wie vor auf der Ebene der Mitgliedstaaten. Auch kennen Staatenbünde kein eigenes Staats-volk; sie setzen sich nicht aus Bürgern, sondern aus Staaten zusammen. Denn anders als im Bundesstaat gibt es in Konföderationen kein unmittelbares Rechtsverhältnis zwischen dem einzelnen Bürger und dem Bund, etwa in der Form bestimmter Bürgerrechte und Bürgerpflichten. Aus diesem Grund ist in Konföderationen eine eigene Staatsangehörigkeit des Bundes nicht vorgesehen. Und: Da Staatenbünde keine staatsrechtliche, sondern eine völkerrechtliche Legitimationsbasis haben, ist theoretisch auch die Kündigung dieses Vertragsverhältnisses und damit das Ausscheiden einzelner Mitgliedstaaten aus dem Bund möglich.
II. Der derzeitige Zustand der Europäischen Union
Mißt man die Europäische Union heute an den eben beschriebenen klassischen staatsrechtlichen und politikwissenschaftlichen Definitionen des Bundesstaates bzw.des Staatenbundes, führt dies eher zu Konfusion und Verwirrung. Offensichtlich ist, daß die Europäische Union über die frühere EG hinausgeht. Sie hat sich nicht nur zum Ziel gesetzt, den Integrationsprozeß auf wirtschaftlichem und sozialem Gebiet weiterzuführen, sondern hat darüber hinaus auch den Anspruch der eigenen „Identität auf internationaler Ebene, insbesondere durch eine gemeinsame Außen-und Sicherheitspolitik“ formuliert. Des weiteren hat sie die Einführung der Unionsbürgerschaft mit kommunalen Wahlrecht begründet, und sie erweiterte ihren Kompetenzrahmen auch auf die klassischen Bereiche der Innenpolitik und der Justiz. Offensichtlich ist auch, daß sich die Europäische Union in prinzipiell föderativer Organisationsform entwickelt, wobei die grundlegenden Organisationseinheiten die Union, dann die Mitgliedstaaten und auf der unteren Ebene die Regionen darstellen. Damit ist ein Mehrebenensystem mit einem dreigliedrigen Unionsaufbau vorgezeichnet, innerhalb dessen die einzelnen organschaftlichen Strukturen und Kompetenzen zwar zum Teil bereits verflochten, aber im wesentlichen noch unvollkommen ausgestattet sind. Aus völkerrechtlicher Sicht ist zunächst festzustellen, daß die Europäische Union keinen Bundesstaat darstellt. Als auf völkerrechtlicher Vertragsbasis begründete Vereinigung prinzipiell souveräner Mitgliedstaaten stellt die Europäische Union einen Zweckverband ohne eigene Völkerrechtssubjektivität dar. Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union bilden nach wie vor die maßgebende Grundlage der Union. Folgerichtig erklärt Artikel F 1 des Maastrichter Vertrages, daß „die Union die nationale Identität ihrer Mitgliedstaaten achtet“ Die EU verfügt -ungeachtet der Einführung des kommunalen Wahlrechts der Uni onsbürger -über kein eigenes Staatsvolk bzw. kein eigenes integrales Nationsverständnis. Sie hat darüber hinaus keine eigene Hoheitsgewalt im Sinne einer originären staatlichen Handlungskompetenz. Diese verbleibt weiterhin bei den Mitgliedstaaten. Die EU entspricht insofern den Begriffselementen eines Staatenbundes. Auf der anderen Seite ist aber unübersehbar, daß die EU auch über einzelne bundesstaatliche Elemente verfügt, so in der eigenen Rechtsetzungskompetenz mit unmittelbarer Rechtswirkung in allen Mitgliedstaaten bzw. allen Unionsbürgern gegenüber. Da das Unionsrecht einen prinzipiellen Vorrang vor nationalem Recht beansprucht, hat Rupert Scholz sogar von einer „typisch-bundesstaatlichen Rangordnung“ der Rechtsquellen innerhalb der EU gesprochen. Entsprechendes gilt für die exekutivischen Zuständigkeiten der Kommission sowie für die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Diese Elemente deuten darauf hin, daß der europäische Integrationsprozeß bereits teilweise über die Dimensionen des Staatenbundes hinausgegangen ist, sich also den Begriffskategorien des Bundesstaates angenähert hat. Diese Tendenz wird sich unter den Bedingungen der Wirtschafts-und Währungsunion ohne Zweifel weiter verstärken. Insgesamt ist somit zu diagnostizieren, daß die Europäische Union sich heute weder auf den Begriff des Bundesstaates noch auf dem des Staatenbundes konzentrieren läßt, daß sie vielmehr zwischen diesen beiden Grundvorstellungen föderativer Organisationsbildungen ressortiert, ohne daß sich bereits bestimmen ließe, in welche Richtung sich die EU definitiv entwickeln wird. Vieles spricht dafür, daß staatenbündische Elemente noch auf lange Zeit wirksam bleiben werden; andererseits ist aber ebensowenig zu übersehen, daß die EU im Ergebnis auf eine mehr oder weniger bundesstaatliche Struktur hinsteuert. Wie könnte eine solche föderale Staatsorganisation aussehen?
III. Zwei Varianten bundesstaatlicher Staatsorganisation
Die Deutschen schätzen es, ihr eigenes Bundesstaatsmodell als europataugliche „Blaupause“ zu empfehlen. Vielfach wird in der öffentlichen Dis-kussion das Stichwort „Föderalismus“ gar mit dem Staatsaufbau der Bundesrepublik Deutschland gleichgesetzt, als sei unser Föderalismusmodell das optimale. Doch eine tiefer gehende Analyse läßt schnell erkennen, daß die föderale Ordnung des Grundgesetzes nicht das einzig denkbare und womöglich auch nicht das ideale Modell für die zukünftige Gestalt Europas ist. Es gibt eine ganze Reihe von Varianten bundesstaatlicher Staatsorganisation, die sich in ihrer inneren Verfaßtheit zum Teil erheblich voneinander unterscheiden Die folgende Darstellung wird sich auf zwei wichtige Varianten beschränken, den unitarischen Bundesstaat der Bundesrepublik Deutschland und den dualen Bundesstaat der Vereinigten Staaten von Amerika. Im Mittelpunkt soll die Frage stehen, wie sich die Kompetenzverteilung zwischen der Zentrale und den Gliedstaaten gestaltet, inwieweit die Gliedstaaten an der Politik der Zentrale beteiligt sind, welche politischen Verflechtungen es zwischen den Ebenen gibt und welches Maß an politischer und sozialer Homogenität vorausgesetzt werden muß.
1. Der unitarische Bundesstaat der Bundesrepublik Deutschland
Institutionell betrachtet, ist die staatliche Ordnung der Bundesrepublik Deutschland unbestreitbar bundesstaatlich strukturiert. Wendet man die „Checkliste“ an, mit der oben ein Bundesstaat definiert wurde, so läßt sich leicht feststellen, daß diese auf die Verfassungsnormen des Grundgesetzes anwendbar ist: Bund und Länder besitzen jeweils eine eigene Staatlichkeit und eigene Verfassungen, die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben ist zwischen Bund und Ländern aufgeteilt, das Bundesrecht hat Vorrang vor dem Landesrecht, und nur der Bund hat völkerrechtliche Qualität Doch damit ist das deutsche Bundesstaatsmodell noch lange nicht hinlänglich beschrieben. Das Erscheinungsbild des deutschen Föderalismus ist viel differenzierter und stellt eine „eigentümliche Mixtur“ verschiedener föderaler und unitarischer Elemente dar. Im Föderalismusmodell der Bundesrepublik gibt es einen generellen Trend zur Unitarisierung, der schon verfassungsrechtlich angelegt ist und sich in der politischen Realität seit 1949 noch weiter manifestierte, nicht zuletzt aufgrund des in Art. 72 II GG angelegten Ziels, dem zufolge die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im ganzen Land sichergestellt werden müsse Dieser Unitarisierungstrend ist gekennzeichnet durch eine Akkumulation von Gesetzgebungs-und Verwaltungskompetenzen beim Bund und eine zunehmende Kooperationstätigkeit zwischen Bund und Ländern. Der Föderalismus deutscher Prägung wird deshalb gerne auch als „Verflechtungs-Föderalismus“ oder als „kooperativer Föderalismus“ charakterisiert. Hinter diesen Vokabeln versteckt sich nichts anderes als die Beobachtung, daß im deutschen Bundesstaatsmodell de facto eine Verwischung der für den Bundesstaat traditionell als essentiell angesehenen Kompetenz-und Funktionsdifferenzierung stattgefunden hat Den Bundesländern ist nur ein schmaler Kompetenzbereich verblieben, und in vielen anderen Politikbereichen kommt es zu einer Überschneidung bei der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben.
Im Bereich der Gesetzgebung besitzen die deutschen Bundesländer nur wenige eigene Kompetenzen Am wichtigsten ist hier die sogenannte Kulturhoheit der Länder, die vor allem das Schul-und Hochschulwesen umfaßt. In ausschließlicher Landeszuständigkeit sind ferner das Polizeirecht, das Baurecht, das Wasserrecht sowie die Gemeinde-und Kreisordnungen. Daß den Ländern nur wenige Kompetenzen verbleiben, werde -so das gängige Argument -dadurch ausgeglichen, daß über die hohe Zahl der sogenannten Zustimmungsgesetze die Länder extensiv an der Bundespolitik beteiligt würden; was die Länder an eigenständiger Gestaltungsmöglichkeit verloren haben, hätten sie an Einfluß auf den Gesamtstaat gewonnen Tatsächlich geht diese Interpretation jedoch fehl. Zum einen ist der Stimmenanteil der Länder im Bundesrat nach ihrer Einwohnerzahl gewichtet, was dazu führt, daß die Stimmenmehrheit nicht mit der Ländermehrheit identisch ist. Nach dem in Art. 51 GG festgelegten Verteilungsschlüssel kann eine Minderheit von sieben Ländern die restlichen neun überstimmen. Anders ausgedrückt: Die Bundesländer sind in der bundespolitischen Willensbildung nicht gleichberechtigt. Zum anderen hat sich in der Verfassungsrealität gezeigt, daß parteipolitische Richtungen im Bundesrat häufig ein stärkeres Gewicht haben als föderale Interessen.
Noch deutlicher wird der Unitarisierungsgrad der deutschen Bundesstaatlichkeit unter dem Aspekt der Kompetenzverteilung. Schon verfassungsrechtlich ist der Föderalismus in der Bundesrepublik tendenziell unitarisch angelegt. Zwar weist das Grundgesetz mit Art. 30 GG die Kompetenzvermutung in allen Bereichen staatlicher Tätigkeit im Prinzip den Ländern zu Diese Generalregelung ist jedoch durch das Grundgesetz selbst und vor allem auch durch die Verfassungspraxis in erheblichem Maße in das Gegenteil verkehrt worden Konkret bleibt den Ländern kaum etwas übrig.
Dies liegt entscheidend an dem -in anderen Bundesstaaten unbekannten -Institut der sogenannten „konkurrierenden Gesetzgebung“. Nach Art. 74 GG haben die Länder und der Bund das Recht der Gesetzgebung. Die Gesetzgebungsbefugnis der Länder erlischt jedoch, wenn der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht Gebrauch macht. Besondere Voraussetzung der Bundeszuständigkeit ist ein „Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung“ (Art. 72 II GG). Das hier vorausgesetzte Nebeneinander von Bundes-und Landes-kompetenzen ist freilich längst hinter einem nahezu ausschließlichen Vorrang der Bundesgesetzgebung zurückgetreten. Zum einen finden sich bereits in dem entsprechenden Katalog des Art. 74 GG fast alle wichtigen Materien, für die staatlicher Regelungsbedarf besteht, wie zum Beispiel das bürgerliche Recht, das Straf-und Wirtschaftsrecht oder auch das Lebensmittelrecht. Zum anderen hat der Bund hier seit 1949 umfangreiche Gesetzgebungsaktivitäten entfaltet. Ob, wann und in welchem Umfang er dies tut, liegt im alleinigen und gerichtlich nicht nachprüfbaren Ermessen des Bundesgesetzgebers Noch weniger autonom sind die deutschen Bundesländer, wenn man die Finanzverfassung der Bundesrepublik betrachtet. Auch die Steuergesetzgebung fällt unter die Kompetenzkonkurrenz. Da der Bund auf diesem Gebiet umfassend tätig geworden ist, besitzen die Länder faktisch keine Steuerhoheit mehr. Insgesamt ist die bisherige Bundesrepublik also in einer Weise unitarisch, daß zu Recht gefragt wurde, wo denn außer im formalen Aufbau das föderale Modell dieses Systems sich versteckte Der deutsche Bundesstaat zielt in hohem Maße auf Homogenität, und er setzt bereits einen beträchtlichen Grad an Homogenität voraus -z. B. weitgehend einheitliche Verwaltungsorganisationen und Verwaltungsverfahren sowie ein einheitliches Parteiensystem. Der Bund hat einen beträchtlichen Kompetenzvorsprung vor den Ländern, die Mitwirkung der Länder in der Willensbildung des Bundes erfolgt im Bundesrat nicht gleichberechtigt und häufig entlang parteipolitischer Konflikt-linien innerhalb des Gesamtstaates, und die Politikverflechtung zwischen dem Bund und den Ländern vergrößert die Einflußmöglichkeiten des Bundes zusätzlich. Im deutschen Fall mag sich dieser kooperative Föderalismus aus guten Gründen entwickelt haben. Die zunehmende Komplexität von Problemen macht möglicherweise ein gemeinschaftliches Vorgehen aller staatlichen Ebenen zur Effektivierung des politischen Systems sinnvoll. Für ein Europa, dessen Kennzeichen die Pluralität der Nationen und politischen Systeme ist, eignet sich der unitarische Bundesstaat jedoch kaum.
2. Der duale Bundesstaat der USA
Die Vereinigten Staaten gelten in vieler Hinsicht als Idealtypen eines föderalistischen Zusammenschlusses. Im Jahre 1789 aus einem lockeren Staatenbund und dem Konflikt zwischen „Federalists“ und „Anti-Federalists“ heraus entstanden, ist ihr leitendes verfassungsrechtliches Prinzip die strikte Trennung von Bundes-und Landeskompetenzen sowie die gleichberechtigte Vertretung aller Bundesglieder auf der Bundesebene. Institutionell wird diese Gleichberechtigung durch eine zweite Kammer gewährleistet, den Senat., in den jeder Gliedstaat die gleiche Anzahl von Vertretern entsendet. Diese Vertreter werden nicht etwa von den Regierungen geschickt, sondern verfügen über eine direkte demokratische Legitimation durch das Wahlvolk in ihren Heimatstaaten. Entsprechend stark sind auch die Mitwirkungsrechte des Senats im politischen Prozeß. Beide Kammern -die gesamtstaatliche Volksvertretung und der Senat -sind in der Gesetzgebung gleichberechtigt. Alle Bundesgesetze sind somit gewissermaßen „Zustimmungsgesetze“. Wegen der Gleichgewichtigkeit und Gleichberechtigung der Länder heißt das, daß der Bund keine Entscheidungen gegen die Mehrheit der Länder durchsetzen kann. Hierin liegt ein entscheidender Unterschied zum Bundesratsmodell des deutschen Grundgesetzes.
Die Kompetenzverteilung zwischen dem Bund und den Ländern weicht in den USA ebenfalls stark vom deutschen Bundesstaatsmodell ab; Bundes-und Landeskompetenzen sind streng voneinander getrennt. Vor allem in Art. 1 Sect. 8 der Verfassung sind die Rechte des Bundes einzeln aufgeführt, z. B. das Militärwesen, die Erhebung von Steuern oder das Münzwesen. Das 10. Amendment hält darüber hinaus ausdrücklich fest, daß alle nicht in der Verfassung dem Bund zugeschriebenen oder den Einzelstaaten entzogenen Rechte bei den Einzelstaaten verbleiben sollen. Insgesamt beläßt die Verfassung den Einzelstaaten also einen beträchtlichen Aktionsradius, der in der ersten Entwicklungsphase der USA zu einer Dominanz der Einzelstaaten („Dual Federalism“) gegenüber dem Bund führte.
In der Verfassungspraxis hat sich dies heute jedoch beträchtlich gewandelt. Die Machtposition der Einzelstaaten ist im Lauf der Geschichte der Vereinigten Staaten bis auf einen -aus der Sicht der Gründungsväter -geringen Rest abgetragen worden. Zunächst waren vor allem Gerichtsentscheidungen für eine Stärkung des Bundes verantwortlich. Bereits 1819 betonte der Supreme Court im Fall „McCulloch v. Maryland“, als es um die Zulässigkeit der Errichtung einer Bundesbank ging, jede verfassungsmäßig verankerte Bundeskompetenz umschließe auch das Recht der Anwendung geeigneter Mittel, um deren ungestörtes Funktionieren zu garantieren Den vorläufigen Höhepunkt dieser Rechtsprechung bildet die Entscheidung „Garcia v. San Antonio Metropolitan Transit Authority“ aus dem Jahr 1985, in welcher der Supreme Court wirtschafts-und sozialpolitische Entscheidungen des US-Kongresses einer richterlichen Kontrolle enthob und den Schutz der einzelstaatlichen Autonomie in die Hände des Kongresses selbst legte
Der Trend zugunsten der Bundesgewalt wurde entscheidend durch die Ausweitung der Bundesaktivitäten im Wirtschafts-und Sozialbereich mitgetragen Weite Bereiche der Wirtschaft wurden bundesstaatlichem Einfluß unterworfen (Banken, Finanzmärkte, Verkehr, Kommunikationswesen) und auch im Arbeitsrecht und der Sozialpolitik übernahm Washington die Führungsrolle. Erst unter den Präsidenten Nixon und Reagan gab es unter dem Stichwort „New Federalism“ einige Ansätze, den latenten Unitarisierungstrend im amerikanischen Föderalismus zu überwinden So ist auch im dual angelegten Bundesstaatsmodell der USA feststellbar, daß der Bund in den Kompetenzbereich der Einzelstaaten eindringt, wenn die Politikverflechtung auch mit Abstand noch nicht den Grad erreicht, wie er in der Bundesrepublik anzutreffen ist.
Blendet man die Verfassungsentwicklung in den USA aus und orientiert sich am Verfassungstext von 1789, könnte man das föderative Modell der USA durchaus als eine mögliche Option für die künftige Gestalt der EU ansehen. Nicht wenige sehen dies ebenso und fordern beispielsweise die Weiterentwicklung des Ministerrats zu einem europäischen Senat. Doch das Überstülpen von Institutionen allein macht ein Staatsmodell noch lange nicht zu einer funktionierenden demokratischen und rechtsstaatlichen politischen Ordnung, wenn die historischen und gesellschaftlichen Voraussetzungen dafür fehlen.
IV. Staatswerdung der EU?
in vieler Hinsicht hat die Europäische Union schon jetzt die Struktur eines unitarischen Bundes-staates. Die Zuständigkeiten sind nicht getrennt, sondern überlagern sich. Im Grunde gibt es mittlerweile kaum ein Politikfeld mehr, in dem die Mitgliedstaaten vor einer Einmischung durch die Gemeinschaft sicher sind. Dies gilt für die vergemeinschafteten Politiken in den Bereichen Agrarwesen und Verkehr ebenso wie für die Koordinierungsbereiche Finanzen und Familienpolitik. Überspitzt formuliert könnte man sagen, daß sich die EU, obwohl formaliter immer noch im Stadium des Staatenbundes, unter Überspringung des Bundesstaats-Stadiums bereits auf dem Weg in den dezentralen Einheitsstaat befindet Doch lassen wir die Kompetenzfrage beiseite und fragen wir nach den institutioneilen, kulturellen und struktu rellen Voraussetzungen einer weiteren Föderalisierung der EU.
Die Entwicklung der Europäischen Union zu einer föderativen Organisation mit prinzipiell bundesstaatlichem Charakter oder bundesstaatlich dominierender Tendenz müßte erstens eine Reihe von institutioneilen Voraussetzungen erfüllen: Bundes-staatlichkeit jeder Art setzt eine eigene Verfassung voraus. Nur eine europäische Unionsverfassung könnte die Kompetenzen der verschiedenen Integrationsebenen voneinander abgrenzen und zugleich die Legitimationsgrundlage einer staatlichen Organisation der EU sein. Eine solche Verfassung kann nicht vertraglich durch die beteiligten Regierungen, sondern nur durch den „pouvoir constituant Europeen“ -das europäische Volk -begründet werden, institutionalisiert etwa in der Gestalt einer demokratisch gewählten europäischen Versammlung. Eine staatsgründende Verfassunggebung bedingt auch den verfassunggebenden Konstitutionsakt in Gestalt einer formellen Verfassungsurkunde, die neben staatsorganisatorischen Elementen vor allem auch einen Grundrechtskatalog enthalten müßte. Der aus der Verfassunggebung hervorgehende „pouvoir constitue Europeen“ -die europäischen Staatsorgane -schließlich müßte mit allen Attributen originärer Staatsgewalt ausgestattet sein. An die Stelle des Prinzips der abgeleiteten Einzelermächtigung in der Konföderation träte dann das Prinzip der originären Allgemeinermächtigung. Eine europäische Bundesregierung müßte den gouvernementalen Aspekt dieser Hoheitsfunktion wahrnehmen, und ein europäisches Bundesgericht müßte mit der Aufgabe betraut werden, den Vorrang von europäischem Recht gegenüber nationalem Recht durchzusetzen. Jede Form der eigenständigen Hoheitsgewalt der Union bedingt deren demokratische Legitimation. Diese könnten die Organe der EU unter den Bedingungen der repräsentativen Demokratie letztendlich nur über das Europäische Parlament herleiten, das zu einem vollwertigen, aus einheitlich geregelten Wahlen hervorgehenden Parlament mit legislativen und kontrollierenden Kompetenzen entwickelt werden müßte. Eine zweite Parlamentskammer, ob nach dem Modell des deutschen Bundesrats oder des amerikanischen Senats müßte schließlich die Einzelstaaten an der politischen Willensbildung des europäischen Bundes beteiligen. Zu diesen institutioneilen Rahmenbedingungen des Bundesstaates kommen zweitens kulturelle Voraussetzungen. Die historische Erfahrung zeigt, daß in den modernen europäischen Staaten die Prozesse der wirtschaftlichen, der politischen, der rechtlichen und der kulturellen Integration grundsätzlich Hand in Hand gegangen sind. Der prototypische Nationalstaat war immer zugleich Wirtschaftseinheit, politische Einheit, Rechtseinheit und kulturelle Einheit Das gilt nicht nur für zentralistische Systeme wie Frankreich oder Großbritannien, sondern auch für Bundesstaaten -vom Sonderfall der Schweiz einmal abgesehen.
Auch bundesstaatlich organisierte Staaten setzen also eine gewisse Homogenität voraus oder sind zumindest darauf angelegt, einheitliche Lebensverhältnisse herzustellen Die Einheitlichkeit der Sprache und der Literatur, die Einheitlichkeit im Schulwesen, die Einheitlichkeit der Medienkultur, weitgehend einheitliche Verwaltungsorganisationen und Verwaltungsverfahren, ein einheitliches Parteiensystem -all dies sind selbstverständlich gewordene Voraussetzungen, von denen die Erträglichkeit einheitlicher rechtlicher und administrativer Regelungen auch im Bundesstaat abhängt. In diesem Sinne ist die Bundesrepublik ein extrem einheitlicher, kulturell und institutionell integrierter Nationalstaat. Dasselbe gilt für die Vereinigten Staaten von Amerika Wo diese Voraussetzungen jedoch nicht selbstverständlich sind oder fragwürdig werden, wie etwa in den Bundesstaaten Belgien und Kanada oder gar in Jugoslawien, dort ist auch die staatliche Fähigkeit zur politischen Legitimation und rechtlichen Durchsetzung einheitlicher Regelungen durchaus ungesichert.
Bundesstaaten sind drittens an bestimmte strukturelle Voraussetzungen gebunden. Allenthalben wird ja beklagt, die EU habe ein Demokratiedefizit, weil das Europäische Parlament kaum politische Mitwirkungsrechte habe. Und allenthalben ist davon die Rede, daß dieses Demokratiedefizit der Europäischen Union sich schon durch die Stärkung des Europäischen Parlaments beheben ließe. Dies ist, wie ein Richter des deutschen Verfassungsgerichts aufgezeigt hat ein großer Irrtum. Das europäische Demokratiedefizit ist strukturell bedingt und kann durch institutioneile Reformen nicht prinzipiell behoben werden. Parlamentarische Formen allein gewährleisten noch keine demokratische Substanz. Parlamente sind ein Instrument der Demokratie unter den Bedingungen bevölkerungsreicher Flächenstaaten, komplexer Probleme und permanenten Entscheidungsbedarfs. Sie sind ihrerseits auf die Vermittlungsdienste gesellschaftlicher Institutionen wie der Parteien, Interessenverbände, Bürgerinitiativen und Medien angewiesen. Stellt man sich die Frage, ob in der EU diese Rahmenbedingungen gegeben sind, so fällt die Antwort negativ aus: Nach wie vor gibt es keine echten europäischen Parteien, es gibt keine europäischen Interessengruppen, und von einer Europäisierung der Medien kann noch keine Rede sein. Auch eine europäische politische Öffentlichkeit und einen europäischen Diskurs kann es auf lange Sicht nicht geben, denn Partizipation als Grundelement demokratischer Systeme ist nun einmal sprachlich bedingt. In der EU wird eine Vielzahl von Sprachen gesprochen, die die politische Kommunikation über Nationsgrenzen hinweg erschwert. Ein europäisches Staatsvolk ist aus diesen Gründen noch lange nicht in Sicht. Selbst wenn die Europäische Union die volle Völkerrechtssubjektivität und damit auch den Charakter einer eigenständigen Gesamtstaatlichkeit im Sinne bundesstaatlicher Vorstellungen erlangen sollte, wird es im Bereich des Staatsvolkes aller Voraussicht nach bei den Unterschiedlichkeiten nationaler Identitäten und ihrer Vielfalt verbleiben, mit der Konsequenz, daß von einem eigenständigen europäischen Staatsvolk allenfalls in einem formalen Sinn ausgegangen werden kann.
V. Die föderale Zukunft der Europäischen Union
Ein demokratischer, rechtsstaatlicher Bundesstaat Europa bedarf also dreier Dinge: erstens demokratisch legitimierter, souveräner staatlicher Institutionen, zweitens eines Mindestmaßes soziokultureller Homogenität, drittens einer gemeinsamen Kommunikation. Keines davon existiert derzeit in der Europäischen Union -jedenfalls noch nicht. Wir haben es in Europa mit einer großen Diskrepanz zwischen dem von der Ökonomie ausgehenden Bedarf an einheitlicher Regulierung und der fortdauernden sprachlichen, kulturellen und institutioneilen Heterogenität der europäischen Nationen und Regionen tun. Die Europäische Union hat -so die nüchterne Bilanz -derzeit nicht die Chance, zum demokratischen Verfassungsstaat zu werden.
Daß es neben den empirischen Föderalismusmodellen möglicherweise weitere Optionen für die künftige politische Gestalt Europas gibt, soll nicht in Frage gestellt werden. Da strukturelle Hemmnisse einer Staatswerdung der EU im Wege stehen, werden z. B. auch supranationale Lösungen außerhalb der traditionellen Formen der Staatlichkeit diskutiert. In den letzten Jahren hat sich bekanntlich aus sehr verschiedenen Richtungen eine empirische und theoretische Kritik am Modell des modernen Staates entwickelt. In ihr wird zunehmend geltend gemacht, daß das idealtypische Modell des nach außen souveränen und nach innen hierarchisch organisierten Staates des 19. Jahrhunderts ungeeignet ist, die Realität des Regierens im 21. Jahrhundert unter empirisch-analytischen wie auch unter normativen Gesichtspunkten zu erfassen So hat z. B. Beate Kohler-Koch die dichotome Unterscheidung von zwei getrennten Systemen -Mitgliedstaaten einerseits und EU andererseits -aufgegeben und die EU als ein „dynamisches Mehrebenensystem“ konzeptualisiert. Eine Reihe von Autoren strebt eine Demokratisierung der EU jenseits des Ausbaus der Funktionen und Rechte des Europäischen Parlaments an Einige sprechen in diesem Zusammenhang von einem Aufbruch in eine „postparlamentarische Demokratie“ die mit der Entwicklung zivilgesellschaftlicher Strukturen einhergehen müßte und eine unmittelbare partizipatorische Einbindung der Bürger zum Ziel hätte, andere haben ein funktional ausgerichtetes Ensemble internationaler Regime vor Augen Ob solche Konzepte eine ähnlich erfolgreiche Bilanz aufweisen werden wie der Verfassungsstaat der Gegenwart, muß allerdings offenbleiben. Der Verfassungsstaat wirkt als Sammelpunkt politischer und kultureller Identität; er garantiert Recht und Frieden, bietet Schutz für individuelle Freiheit und allgemeine Sicherheit.
Eine realistische Betrachtung der angesprochenen Integrationsstrategien legt die Folgerung nahe, daß eine Staatswerdung Europas derzeit keine politische Priorität darstellen kann. Das Mindestmaß an sozioökonomischer und kultureller Homogenität, von dem Bundesstaaten leben, ist in Europa heute noch nicht auszumachen, und die Heterogenität wird um so größer werden, je mehr Mitglieder in die EU drängen. Vor allem das Demokratieprinzip setzt eine Vergemeinschaftung im Staatsvolk voraus. Diese kann nicht durch einen Hoheitsakt geschaffen werden, sondern muß sich als Ergebnis eines historischen Prozesses entwickeln. Läßt sich die EU aus strukturellen Gründen vorerst noch nicht in einen demokratischen Verfassungsstaat verwandeln, dann darf sie auch nicht zu schnell auf eine bundesstaatliche Struktur hin entwickelt werden, etwa durch die weitere Erosion des Einstimmigkeitsprinzips im Rat oder die kaum mehr kontrollierbare Vergemeinschaftung weiterer Politikbereiche.
Es ist zu befürchten, daß ein Mehr an europäischer Staatlichkeit zu einem Weniger an Demokratie führen würde. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Maastricht-Urteil von 1993 deutlich gemacht: „Ein Übergewicht von Aufgaben und Befugnissen in der Verantwortung des europäischen Staatenverbundes würde die Demokratie * *auf staatlicher Ebene nachhaltig schwächen
Als praktikable Strategie verbleibt somit das intergouvernementale konföderale Modell, also das Verbleiben im Staatenbund mit einer Optimierung der föderativen Gesamtstruktur. Die EU sollte ein Zweckbündnis bleiben, auch wenn ihre Befugnisse durchaus erweitert werden können. Es geht um Bereichsintegration bestehender und in ihren Überzeugungen und Interessen verwandter Verfassungsstaaten, nicht um deren Aufhebung in einem Bundesstaat. Europäisches Rechtsdenken verlangt eine auf Demokratie und die Menschen-rechte verpflichtete Gemeinschaft von Verfassungsstaaten, nicht eine europäische Großorganisation, die den Staaten in Europa ihre Staatlichkeit nähme Der freiheitliche Verfassungsstaat sollte deshalb vorerst noch das Fundament eines vereinten Europas bleiben. Die „Europäisierung“ der Verfassungsstaaten verspricht bis auf weiteres eine höhere Demokratisierung der europäischen Politik als eine „Entnationalisierung“ Europas
Die Mitgliedsstaaten der EU sollten daher -mittels der von nationalen Parlamenten legitimierten und kontrollierten Regierungen -die „Herren der Verträge“ bleiben. Bevor die Politische Union fortschreitet, sollte sich die EU im Sinne des in Art. B EUV fixierten Subsidiaritätsprinzips zu einer strikten Kompetenztrennung bekennen. Die schon früh begonnene Politikverflechtung ist -selbst wenn sie nicht in jedem Fall zu einer Verringerung der Regierbarkeit führt -ein Schritt in die falsche Richtung. Besser wäre es, die Kompetenzen der europäischen Zentrale so eng wie möglich zu halten und so präzise wie möglich zu definieren. Die administrativen Strukturen in Brüssel haben sich längst als in weiten Bereichen zu zentralistisch erwiesen. Je mehr Kompetenzen die EU an sich zieht, desto größer werden nicht nur ihre Funktions-, sondern vor allem auch ihre Legitimationsprobleme.
Schließlich: Das Staatenbundsmodell ist keineswegs statisch, sondern dynamisch angelegt. Es läßt Spielraum für eine allmähliche Weiterentwicklung des europäischen Verbundsystems -politisch, rechtlich und vor allem auch gesellschaftlich. Möglicherweise sind in einigen Jahrzehnten die strukturellen Voraussetzungen gegeben, die eine weitergehende Föderalisierung der Europäischen Union -bis hin zum Bundesstaat -ermöglichen.