I. Vorbemerkung
Wie in anderen EG-Mitgliedstaaten (vor allem Dänemark, Frankreich und Großbritannien) hat die Ratifikation des Europäischen Unionsvertrages von Maastricht seit 1992 auch in Deutschland unvermutet zu einer sehr grundsätzlichen verfassungspolitischen und verfassungsrechtlichen Debatte geführt. Hierdurch kam es zunächst zur Einfügung eines neuen „Europa-Artikels 23“ in das Grundgesetz, der bessere Rechtsgrundlagen für die Annahme des Maastricht-Vertrages durch Bundestag und Bundesrat schaffen sollte Auch nachdem die gesetzgebenden Körperschaften im Dezember 1992 mit überwältigenden Mehrheiten das Vertragswerk gebilligt hatten (543 von 568 abgegebenen Stimmen im Bundestag, Zustimmung sämtlicher Bundesländer im Bundesrat), blieb der Versuch nicht aus, in Karlsruhe revidieren zu wollen, was in Bonn anerkannt wurde: Einige Privatpersonen, u. a. ein ehemaliger deutscher Bediensteter der EG-Kommission, Manfred Brunner, und vier deutsche Abgeordnete der GRÜNEN im Europäischen Parlament begehrten vom Bundesverfassungsgericht die Feststellung der Verfassungswidrigkeit des deutschen Zustimmungsgesetzes zu Maastricht wegen Verstoßes gegen ihre Grundrechte Begleitet von allerlei Stimmen aus der deutschen Publizistik und Staatsrechtslehre wurden binnen weniger Monate plötzlich Zweifel an der Eignung unseres Grundgesetzes geäußert, den Weg der europäischen Einigung im Sinne von Maastricht und darüber hinaus zu ermöglichen, wie sie in den vier Jahrzehnten des Integrationsprozesses 1950-1990 in dieser Form nie vernehmlich gewesen waren Sollte ausgerechnet die große Wende in Europa seit 1989, die zur Aufhebung der Teilung des Kontinents und damit auch zur deutschen Einheit führte, dem Nationalstaat neuen juristischen Charme verliehen haben? Überraschend scheint zunächst einmal die sonst so europatreue Bundesrepublik dank ihrer Querelles juridiques allemandes noch hinter Dänen und Briten zum Schlußlicht unter den EG-Staaten im Ratifikationsprozeß zu werden.
Um der Legendenbildung von einem Maastrichter Staatsstreich gegen die deutsche Verfassungsordnung vorzubeugen, ist es notwendig, sich die im Unionsvertrag tatsächlich getroffenen Entscheidungen noch einmal vor Augen zu führen und ihrem Verhältnis zum Grundgesetz, insbesondere zu den gerade erst 1990 und 1992 erneuerten europa-relevanten Inhalten, nachzugehen.
II. Zum europäischen Verfassungsauftrag der Grundgesetz-Präambel
„... als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen“ -mit diesem 1949 in allgemeinem Parteienkonsens formulierten und 1990 in der Stunde der deutschen Einheit bestätigten Bekenntnis umschreibt die Präambel des Grundgesetzes das Staatsziel der deutschen Mitwirkung an der europäischen Integration In Erfüllung dieses Verfassungsauftrages beteiligte sich die Bundesrepublik Deutschland seit über vier Jahrzehnten an der Gründung der Europäischen Gemeinschaft, von der Errichtung der Montanunion 1951 über die Entwicklung des Gemeinsamen Marktes und nunmehrigen Binnen-marktes seit 1958 bzw. 1985 bis zur Gründung einer -auch politisch gemeinten -Europäischen Union durch die Einheitliche Europäische Akte 1986 und den Maastricht-Vertrag 1992. Deutschland nutzte damit die Chance, nach der selbstverschuldeten Katastrophe des Zweiten Weltkrieges in Partnerschaft mit den europäischen Nachbarn übernational eine freiheitliche Friedensordnung -zunächst in Westeuropa -zu schaffen und in ihr gleichzeitig den wirtschaftlichen Wohlstand kräftig zu mehren.
Dieser enge Zusammenhang zwischen deutscher und europäischer Verfassungslage wurde bei der Wiederherstellung der nationalen Einheit Deutschlands 1989/90 schlagartig deutlich. Ohne das über lange Jahre erworbene Vertrauen der EG-Partner in die europäische Verläßlichkeit Deutschlands wäre die rasche Wiedervereinigung kaum möglich gewesen. Zu Recht hat die deutsche Politik damals keinen Zweifel daran gelassen, daß nationale Einheit und europäische Einigung für sie untrennbar miteinander verbunden sind
Die vom Grundgesetz so geforderte Mitwirkung am Prozeß der europäischen Einigung hat ihren Ausdruck zuletzt in der Regierungskonferenz von Maastricht im Dezember 1991 gefunden, die maßgeblich von Deutschland und Frankreich inspiriert wurde. Mit den anderen EG-Staaten einigte man sich auf wichtige Integrationsfortschritte im Bereich von Wirtschaft und Währung und auf gewisse Fortentwicklungen im Bereich der Politischen Union, die in dem am 7. Februar 1992 unterzeichneten „Vertrag über die Europäische Union“ (EUV) niedergelegt wurden Viel zu wortreich und unübersichtlich konzipiert, ist der EUV in einem formalen Sinne alles andere als ein Meister-stück europäischer Verfassungsgebung Gleichwohl darf man nicht vergessen, daß Maastricht das Signal für den politischen Willen der zwölf Mitgliedstaaten war, mit der europäischen Einigung auch und gerade nach der Wende von 1989/90 fortzufahren, in sichtbarem Kontrast zu dem gleichzeitigen Zerfall der Sowjetunion in die GUS.
III. Der Unionsvertrag: behutsame Fortentwicklung des Status quo
Was sind nun die wesentlichen Entscheidungen von Maastricht? Bei nur flüchtiger Betrachtung erscheinen die Änderungen der Gemeinschaftskonstruktion durch den EUV als weitreichend Bei näherem Hinsehen erweisen sich die Maastricht-Zusätze -läßt man die Währungsunion einmal beiseite -jedoch als eine behutsame Fortentwicklung der bisherigen Integrationsansätze Mit der Um-gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) zur Europäischen Gemeinschaft (EG) und der Schaffung der Europäischen Union als Dach über dem wirtschaftlichen und politischen Bereich wird einerseits die bisherige Vormachtstellung der wirtschaftlichen Seite verbal aufgegeben. Doch wie schon bisher die EG aus Gründen sachlicher Notwendigkeiten nicht strikt auf rein wirtschaftliche Fragen beschränkt blieb, wird andererseits auch in Zukunft der Schwerpunkt der eigentlichen Integration im ökonomischen Bereich liegen.
Zwar wird eine Unionsbürgerschaft geschaffen, die an die nationale Staatsangehörigkeit anknüpft aber sachlich hat sie mit dieser fast gar nichts gemein. Die Unionsbürgerschaft wird vielmehr über die Staatsangehörigkeit in den EG-Staaten vermittelt und garantiert nur bestimmte europäische Rechtspositionen (insbesondere Freizügigkeit und kommunales Wahlrecht), die zudem überwiegend schon im bisherigen Gemeinschaftsrecht verankert waren.
Das Europäische Parlament verzeichnet -durch die Mitwirkung bei der Bestellung der EG-Kommission und stärkere Gesetzgebungsrechte -einen nicht unerheblichen Machtzuwachs, obwohles weiterhin weniger Kompetenzen besitzt als die meisten der nationalen Parlamente in der EG
Stärker als bisher werden Außen-und Innenpolitik in die EG-Integration einbezogen Jedoch enthalten die einschlägigen Bestimmungen gegenüber dem Status quo wenig Neues: Die Außenpolitik hatte schon durch die Abstimmung in der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) seit 1970 ihren rein nationalen Charakter verloren, die klassische Innenpolitik durch die Abkommen von Schengen seit den achtziger Jahren. Entscheidend bleibt, daß weiterhin die Mitgliedstaaten die maßgeblichen Träger der Politik sowohl in Wirtschaft als auch allgemeiner Politik bleiben. Von einem Maastricht-Sprung auch nur in die Nähe eines Europäischen Bundesstaates kann nur reden, wer den EUV nicht wirklich gelesen hat Der einzige Bereich, in dem tatsächlich ein substantieller Fortschritt in Richtung staatsähnlicher Strukturen geplant wird, ist die Währungsunion. Doch wird auch hier an Vorstellungen angeknüpft, an denen seit über zwanzig Jahren gearbeitet wurde (WERNER-Plan 1970/71, Europäisches Währungssystem [EWS] 1978). Im übrigen ist der Maastrichter Weg zur Währungsunion -trotz scheinbarer „Automatik“ -bei näherem Hinsehen mit so vielen Vorbedingungen versehen, daß die Verwirklichung gerade dieses Vorhabens von zusätzlichen politischen Grundentscheidungen abhängig bleibt
IV. Zu den Maßstäben der Grundgesetzkonformität des Unionsvertrages
In verfassungsrechtlicher Hinsicht wirft der Maastrichter Unionsvertrag für Deutschland Probleme in zweierlei Hinsicht auf. Zum einen verlangt die weitere Rücknahme deutscher staatlicher Souveränität zugunsten einer supranationalen, also nichtdeutschen Hoheitsgewalt eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Ermächtigung. Dies ergibt sich aus der mit der europäischen Öffnung verbundenen Einwirkung auf die deutsche Verfassungsordnung, die grundsätzlich die Ausübung von Hoheitsgewalt abschließend legitimiert, regelt und begrenzt Hier war bisher der Integrationshebel des Art. 24 Abs. 1 GG einschlägig; Maastricht wurde dagegen Ende 1992 bereits auf der Grundlage des im nächsten Abschnitt zu erläuternden neuen „Europa-Artikels 23“ ratifiziert.
Zum anderen müssen die Einzelbestimmungen des EUV inhaltlich mit dem Grundgesetz vereinbar sein. Zwar geht das allein von den Gemeinschaftsorganen geschaffene sekundäre Gemeinschaftsrecht (EG-Verordnungen, Richtlinien etc.) nicht auf deutsche Hoheitsgewalt zurück und ist prinzipiell nicht am Grundgesetz zu messen Aber Änderungen des primären Gemeinschaftsrechts, also vor allem der Gründungsverträge, welche die „Verfassung“ der Gemeinschaft darstellen, müssen von den Mitgliedstaaten gemäß den jeweiligen nationalen Vorschriften ratifiziert werden (Art. R EUV). Die EG besitzt bisher keine eigenständige verfassungsgebende Gewalt, keine Kompetenz-Kompetenz Ihre Zuständigkeiten leitet sie von den Mitgliedstaaten ab. Die Verträge dürfen daher nur dann ratifiziert werden, wenn sie mit nationalem Verfassungsrecht vereinbar sind -unabhängig davon, daß nach erfolgter Ratifikation diese Frage nach außen keine Rolle mehr spielt. In diesem Rahmen sind beispielsweise auch die Ende 1992 vorgenommenen Ergänzungen des Art. 28 GG (Kommunales Wahlrecht für EG-Ausländer) und des Art. 88 GG (Europäische Zentralbank) zu sehen, auf die hier nicht weiter eingegangen wird.
V. Der neue „Europa-Artikel“ 23
1. Ein „Europabehinderungsartikel“?
Angesichts des Umfangs, den die europäische Integration vor und mit Maastricht insgesamt angenommen hatte, wurde im Zuge der Beratungen in Bundestag und Bundesrat über die Ratifizierungschnell Einigkeit darüber erzielt, daß diese nicht mehr auf der Grundlage des bisher einschlägigen Art. 24 Abs. 1 GG erfolgen sollte. Die Frage, ob dieser Artikel nicht zur Ratifikation des Unionsvertrages als Grundlage ausgereicht hätte, ist daher müßig geworden Vielmehr entschloß man sich, einen neuen Europa-Artikel an die Stelle des mit der deutschen Einheit weggefallenen Beitritts-artikels 23 zu setzen, um auch auf diese Weise den bereits angesprochenen Zusammenhang von nationaler Einheit und europäischer Einigung zu unterstreichen In diesem Sinne verabschiedeten Bundestag und Bundesrat Ende 1992 -jeweils mit der verfassungsändernden Zwei-Drittel-Mehrheit -sowohl diese Ergänzung des Grundgesetzes als auch das Zustimmungsgesetz zum Unionsvertrag. Da eine völkerrechtliche Bindung der Bundesrepublik Deutschland frühestens mit der Abgabe der Ratifizierungserklärung des Bundespräsidenten gemäß Art. 59 Abs. 1 GG eintreten kann, zu diesem Zeitpunkt aber die Verfassungsänderungen bereits in Kraft getreten sind, bestehen gegen ein solches Verfahren keine Bedenken. Auch beim deutsch-deutschen Einigungsvertrag hatte man 1990 gleichzeitig die verfassungsrechtliche Ermächtigungsgrundlage verabschiedet und diese ausgenutzt
Art. 23 GG greift in seinem Abs. 1 zunächst das Staatsziel der Präambel („Verwirklichung eines vereinten Europas“) -unter Rückgriff auf die Bezeichnung „Europäische Union“ -auf, die auf europäischer Ebene seit der Einheitlichen Europäischen Akte zum sibyllinischen Schlüsselbegriff für die Finalität der europäischen Einigung geworden ist Zugleich aber wird die Mitwirkung der Bundesrepublik Deutschland an diesem Prozeß mit Art. 23 ausdrücklich davon abhängig gemacht, daß diese Union demokratisch, rechtsstaatlich, sozial und föderativ orientiert ist und daß sie sich zum Subsidiaritätsprinzip und zu einem ähnlichen Grundrechtsschutz wie in Deutschland bekennt. Ob dieser Weg, Maßstäbe des Grundgesetzes explizit an Europa anzulegen, verfassungs-und europapolitisch besonders glücklich ist, erscheint zweifelhaft. Kein anderer der EG-Staaten, unter denen sich ältere Demokratien als die deutsche befinden, hat bisher in dieser merkwürdigen Mischung aus Besserwissen und Ängstlichkeit postuliert, daß an seinem eigenen Verfassungswesen Europa genesen müsse. Die grundlegende Verfassungshomogenität zwischen der EG und ihren Mitgliedstaaten verstand sich bisher von selbst Es wird nunmehr einer dem Geiste der Präambel entsprechenden europaoffenen Auslegung des Art. 23 Abs. 1 GG bedürfen, der die Hürden des Art. 79 Abs. 2 und 3 GG frühzeitig ins Spiel bringen möchte, damit in der Praxis Art. 23 nicht zu einem die deutsche Integrationspolitik lähmenden „Europabehinderungsartikel“ entartet. 2. Maastricht und die Kriterien des Art. 23Abs. lGG Bislang steht glücklicherweise nur die verfassungsrechtliche Frage im Raum, ob der Maastrichter Vertrag den in Art. 23 Abs. 1 GG vorgesehenen Strukturelementen entspricht. Dabei sind drei Vorbemerkungen angebracht: -Entstehungsgeschichtlich ist darauf hinzuweisen, daß Art. 23 Abs. 1 GG mit dem Zweck konzipiert worden ist, die Ratifizierung von Maastricht zu erleichtern Schon dies spricht grundsätzlich dafür, daß der Vertrag mit der für ihn geschaffenen verfassungsrechtlichen Ermächtigung vereinbar sein sollte. -Art. 23 GG spricht -wie Art. 79 Abs. 3 GG -
nur Grundprinzipien an, nicht aber -mit Ausnahme des Grundrechtsschutzes -deren jeweilige konkrete Ausformung im Grundgesetz.
-Die angesprochenen Prinzipien sind ihrer verfassungsgeschichtlichen Herkunft nach auf einen Staat zugeschnitten. Auf eine supranationale Gemeinschaft wie die EG, die im Gegensatz zu Staaten nur eine abgeleitete Legitimation besitzt, lassen sie sich nur in Grenzen übertragen.
Von den in Art. 23 Abs. 1 GG angesprochenen Grundsätzen sollen hier der Grundrechtsschutz und das Sozialstaatsprinzip ausgeklammert werden. Daß der Grundrechtsschutz der Gemeinschaft, wie er seit den sechziger Jahren vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) in Anlehnung an die Straßburger Menschenrechtskonvention (EMRK) entwickelt worden ist, demjenigen des Grundgesetzes im wesentlichen vergleichbar ist, sollte spätestens nach der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht mehr fraglich sein Art. F EUV enthält nunmehr ein ausdrückliches Bekenntnis der Union zur Achtung der Grundrechte auf der Grundlage der EMRK und der gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten. Daß die EG sozialstaatliche Grundsätze in hinreichendem Maße beachtet, ist bislang nicht ernsthaft in Zweifel gezogen worden. a) Demokratische Legitimation Seit Jahrzehnten wird immer wieder kritisch angefragt, ob die Gemeinschaft in hinreichendem Ausmaße demokratisch legitimiert sei Zweifel werden vor allem deshalb angemeldet, weil das Europäische Parlament in seinen Kompetenzen den nationalen Parlamenten nicht vergleichbar sei. Auch in der Fassung des EUV fehlen dem Parlament weiterhin das Gesetzgebungsinitiativrecht und die abschließende Sanktionsgewalt. Das maßgebliche Entscheidungsorgan der EG ist auch nach Maastricht der Ministerrat. Jedoch hat der Europäische Gerichtshof bereits vor über zehn Jahren das Demokratieprinzip als allgemeinen Rechtsgrundsatz des Gemeinschaftsrechts bezeichnet und die Kompetenzen des Europäischen Parlaments -beispielsweise gegenüber dem EuGH -entsprechend extensiv ausgelegt Maastricht ist nunmehr seinerseits ein wichtiger Schritt im Demokratisierungsprozeß der EG. Insbesondere können seit dem EUV in wichtigen Bereichen des Gemeinschaftsrechts keine Rechtsakte mehr gegen den Willen des Parlaments ergehen. Die Entwicklung in Richtung auf eine Zwei-Kammer-Balance zwischen Rat und Parlament ist unübersehbar Andererseits bleibt auch längerfristig eine mechanische Übertragung der staatlichen Demokratie-grundsätze auf die Gemeinschaftsebene durchaus fragwürdig.
Wenn nicht vieles täuscht, mangelt es der EG an der entscheidenden Voraussetzung für eine Volksherrschaft, nämlich am homogenen europäischen Staatsvolk. Mit Recht begreift Art. 137 des Vertrages über die Europäische Gemeinschaft (EGV) weiterhin das Europäische Parlament als die Vertretung „der Völker der in der Gemeinschaft zusammengeschlossenen Staaten“. An diesem Grundfaktum, das für sich allein eine künftige europäische Staatlichkeit sehr unwahrscheinlich macht, wird sich nichts ändern. Ein Schmelztiegel Europa ist -trotz aller Migrationen -nicht in Sicht und auch kaum erstrebenswert.
Diese Einsichten stehen zwar bestimmten Übertragungen demokratischer Prinzipien auf die EG nicht prinzipiell entgegen. Je stärker die Gemeinschaftsgewalt durch neue Zuständigkeiten wird, desto mehr bedarf sie -als eine Union von Demokratien -selbst der Legitimation durch demokratische Verfahren.
Das bedeutet aber nicht notwendig eine Kopie des Parlamentarismus der Mitgliedstaaten, der jeweils auf ein Staatsvolk abstellt, sondern die Entwicklung gemeinschaftsspezifischer Demokratiestrukturen. Von der Kritik wird vielfach übersehen, daß auch andere Organe der EG -insbesondere der Rat -eine demokratische Legitimation aufweisen. Da alle Mitgliedstaaten der EG demokratische Strukturen aufweisen, sind auch die Vertreter im Ministerrat von den jeweiligen nationalen Staats-Völkern demokratisch legitimiert und werden von den nationalen Parlamenten kontrolliert. Die Bedeutung dieser Legitimationskette ist in einer Zusatzerklärung zum Maastrichter Vertrag (Nr. 13) noch einmal ausdrücklich unterstrichen worden. In Deutschland hat man sie durch die Stärkung des Einflusses des Deutschen Bundestages und auch des seinerseits föderal-demokratisch legitimierten Bundesrates auf die Haltung des Deutschen Vertreters im Ministerrat der EG aufgegriffen (Art. 23 Abs. 2-4 GG neue Fassung [n. F. ]). Der EG-Ministerrat besitzt eine indirekt demokratische Legitimation, die etwa mit derjenigen des deutschen Bundesrates vergleichbar ist. Seine im Vergleich zu diesem stärkere Stellung macht den bereits erwähnten, prinzipiellen Unterschied zwischen einem Bundesstaat wie Deutschland und der gemeinschaftlich strukturierten Europäischen Union deutlich: Die EG und die Union -selbst kein Staat -beziehen ihre primäre Legitimation von den Mitgliedstaaten, während im Bundesstaat das homogene Staatsvolk über die Wahl eines „Vollparlamentes“ eine gemeinsame Demokratie begründet.
Eine wichtige Stärkung des demokratisch-parlamentarischen Elements in der EG bringt Maastricht schließlich mit der Regelung des neuen Art. 158 Abs. 2 EGV, wonach künftige EG-Kommissionen einschließlich ihrer . Präsidenten nicht -wie bisher -allein durch die Regierungen der Mitgliedstaaten ernannt werden, sondern sich vor ihrer Ernennung einem Vertrauensvotum desEuropäischen Parlaments stellen müssen. Mittels dieser weitgehenden Verankerung des Parlamentarischen Prinzips dürfte nunmehr auch das Mißtrauensvotum des Parlaments gegenüber der EG-Kommission nach Art. 144 EGV zu einer wirksamen Waffe in der Hand des Parlaments werden.
Insgesamt bedeutet der Unionsvertrag einen wichtigen Schritt zur weiteren Demokratisierung der Gemeinschaft und ist daher demokratischen Grundsätzen auch im Sinne von Art. 23 Abs. 1 GG verpflichtet. b) Rechtsstaatlichkeit Das deutsche Rechtsstaatsprinzip, das auf Gemeinschaftsebene vor allem in der britischen Rule of Law eine Entsprechung findet, weist eine ganze Reihe von Aspekten auf Als zentrale Elemente können die Bindung der öffentlichen Gewalt an das Recht einschließlich einer gerichtlichen Kontrolle sowie die Gewaltenteilung betrachtet werden. Die Frage nach der Rechtsbindung erweist sich bei der EG als unproblematisch. Die ganze Konstruktion der EG als’ Rechtsgemeinschaft geht von der Rule of Law aus, wobei der Gerichtshof in einem ausschließlichen Sinne „die Wahrung der Rechte sichert“ (Art. 164, 219 EGV). In diesem Sinne hat der EuGH nicht nur ein Recht auf effektiven Rechtsschutz postuliert, sondern befindet in Arbeitsteilung mit den mitgliedstaatlichen Gerichten über die Auslegung und Gültigkeit der Gemeinschaftsrechtsakte und deren Verhältnis zum nationalen Recht (Art. 177 Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWGV). Ein rechtsstaatlicher Mangel des Unionsvertrages liegt darin, daß der eigentliche Unionsvertrag (Art. A-S des EUV) größtenteils von der Zuständigkeit des Gerichtshofes ausgenommen worden ist (Art. L EUV) Auf das Ganze gesehen, wird man dem Gemeinschaftssystem jedoch einen bemerkenswert hohen Standard der Rechtsbindung und des Rechtsschutzes nicht absprechen können. Das gilt mit Blick auf Art. 23 Abs. 1 GG auch im Vergleich mit den Standards der deutschen Rechtsstaatlichkeit.
Fehl geht gelegentliche Kritik an den spezifisch europäischen Formen der Gewaltenteilung. Hier wird insbesondere gerügt, daß Ministerrat und Kommission als exekutivisch strukturierte Organe ein zu starkes Gewicht besäßen Dem ist entgegenzuhalten, daß die EG auf ihre Weise ein ausgefeiltes System von Checks and Balances besitzt, selbst wenn es anders ausgestaltet ist, als man es üblicherweise aus nationalen Rechtsordnungen kennt. Diese Unterschiede erklären sich wiederum aus der nichtstaatlichen, nur gemeinschaftlichen Gesamtstruktur der EG. Während das Parlament begrenzt, aber in zunehmendem Maße an der Legislativgewalt Anteil hat, nimmt die Kommission -unabhängig vom Ministerrat -an der Legislativ-und Exekutivfunktion teil. Der Rat ist in häufigem Wechsel mit Vertretern ganz unterschiedlicher politischer Richtungen aus den Mitgliedstaaten besetzt, die zudem divergente nationale Interessen vertreten. Er ist ganz anders strukturiert als eine nationale Regierung, die regelmäßig von einem einheitlichen politischen Gestaltungswillen getragen wird. In dieser Differenziertheit erfüllt der Rat seinerseits sowohl entscheidende Gesetzgebungsaufgaben als auch -vor allem in Gestalt des Europäischen Rates -die Regierungsfunktion. Nur die dritte Gewalt ist in der EG mit EuGH und Gericht erster Instanz institutionell und funktional ähnlich wie in den Mitgliedstaaten strukturiert. In einer Gesamtschau wird so eine eigengeprägte Form von Checks and Balances auf der EG-Ebene sichtbar, die auf ihre Weise den Grundsinn der Gewalten-hemmung ebenso erfüllt wie die klassisch-nationalen Spielarten. So steht auch unter diesem Aspekt die rechtsstaatliche Struktur der EG auf einem Niveau, das demjenigen ihrer Mitgliedstaaten entspricht. c) Bundesstaatlichkeit Art. 23 GG möchte die EG ferner auf eine Verpflichtung zu föderativen Grundsätzen festlegen.
Die Formulierung ist leider sehr mißverständlich.
Gemeint ist damit weder die Beziehung der EG zu den Mitgliedstaaten -denn die EG ist von einer bundesstaatlichen Struktur weit entfernt -noch eine Verpflichtung aller Mitgliedstaaten auf interne föderale Strukturen. Vielmehr soll die verunglückte Formulierung sicherstellen, daß auf nationaler Ebene bestehende föderale Strukturen durch die europäische Integration nicht in Mitleidenschaft gezogen werden Gerade in Deutschland . ist diese Besorgnis ein Dauerthema verfassungsrechtlicher Diskussionen um die Gefahren der europäischen Integration für die Staatlichkeit und Zuständigkeiten der deutschen Bundesländer Nun bringt Maastricht sicherlich einen Kompetenzzuwachs der EG auch in Bereichen, die in Deutschland schwerpunktmäßig den Ländern zugeordnet sind. Zu nennen sind vor allem die neuen Art. 126-128 EGV (Bildung und Kultur). Doch während der EuGH aus dem bisherigen Berufsbildungsartikel 128 EWGV in sehr anzweifelbarem judicial activism eine weitreichende Gestaltungskompetenz der EG abgeleitet hatte, wird die Gemeinschaft durch Maastricht im wesentlichen auf Förder-und Koordinierungsmaßnahmen beschränkt. Die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Inhalte der Bildungspolitik wurde ausdrücklich garantiert. Somit enthält der EUV eher eine klare Abgrenzung und Konsolidierung des Verhältnisses EG -deutsche Bundesländer im Bildungsbereich, mit eindeutiger Schwerpunktsetzung zugunsten der nationalen und regionalen Zuständigkeiten. Schon so kann von einer ernsthaften Antastung der Länderkompetenzen nicht die Rede sein
Etwaige „Einbußen“ auf diesem Terrain werden mehr als ausgeglichen durch die bemerkenswerten Gewinne, welche die deutschen Länder -wie andere europäische Regionen -auf institutioneller Ebene verbuchen. Hinzuweisen ist auf den neugeschaffenen Ausschuß der Regionen (Art. 198a ff. EGV). Vor allem aber ermöglicht Art. 146 EGV n. F.den Ländern, die Bundesrepublik Deutschland im Ministerrat in Politikfeldem direkt zu vertreten, in denen sie innerstaatlich zuständig sind. Art. 23 Abs. 6 GG schafft die verfassungsrechtliche Grundlage hierfür. Diese Neuerung ist zwar nicht unproblematisch, weil zum einen durch die mit dieser Regelung verbundenen Komplikationen die Handlungsfähigkeit der deutschen Europapolitik in Brüssel geschwächt werden kann und zum anderen die Möglichkeit verfassungsmäßiger demokratischer Kontrolle des deutschen Vertreters im Ministerrat erschwert wird. Mangelnden Respekt vor föderativen Grundsätzen im Sinne des Art. 23 Abs. 1 GG wird man aber dem Unionsvertrag nicht vorwerfen können. In der deutschen Diskussion ist eher die Gefahr eines Abgleitens in einen Staatenbund durch die starke Aufwertung des Bundesrates nach Art. 23 Abs. 3-6 GG im Gefolge von Maastricht beschworen worden d) Subsidiaritätsprinzip Schließlich fordert Art. 23 Abs. 1 GG eine Verpflichtung der Europäischen Union auf den Grundsatz der Subsidiarität. Der deutsche Verfassungsgeber erwartet damit in der Gemeinschaft die Gewährleistung eines Strukturprinzips, welche das Grundgesetz nach ganz herrschender Auffassung für die deutsche bundesstaatliche Ordnung nicht aufstellt Während die bisher angesprochenen Elemente des Art. 23 Abs. 1 GG, von der Demokratie bis zum Föderalismus, zu dem in Art. 79 Abs. 3 in Verbindung mit (i. V. m.) Art. 20 Abs. 1 GG verankerten Kern der deutschen Staatlichkeit gehören, enthält Art. 23 Abs. 1 GG mit dem Subsidiaritätspostulat eine Forderung, die im innerstaatlichen Bereich keine Entsprechung findet und den Spielraum deutscher Europapolitik ohne Not einengt.
Zum Glück handelt es sich dabei, was Maastricht anbelangt, um einen Streit um des Kaisers Bart. Nach einer früheren Verankerung im EG-Umweltschütz hat sich die Gemeinschaft in Maastricht nach Art. B EUV, letzter Absatz, i. V. m. Art. 3b EGV -nicht zuletzt auf deutsche Initiative hin -grundlegend verpflichtet, die Ziele der Union nur „unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips“ zu verwirklichen. Das bedeutet, daß die Gemeinschaft nur tätig wird, wenn die Maßnahmen auf mitgliedstaatlicher Ebene nicht ausreichend erreicht werden können Der Schutz gegen vermeintliche Brüsseler Regulierungswut ist demgemäß deutlich vorgegeben. Art. 23 Abs. 1 GG entstand zeitlich später als der EUV und wollte mit seinem Subsidiaritätsverlangen ganz offensichtlich die entsprechenden Regeln auf EG-Ebene für Deutschland verfassungsrechtlich festschreiben. Wie man es auch bewertet, es ist jedenfalls bei der Subsidiarität eine geradezu maßgeschneiderte Übereinstimmung zwischen Maastricht und dem Grundgesetz festzustellen.
Alles in allem ergibt sich nach Prüfung der verschiedenen Kriterien des Art. 23 Abs. 1 GG die -angesichts der Entstehungsgeschichte dieser Norm -wenig überraschende Feststellung, daß die Europäische Union zumindest in ihrer durch den Maastrichter Unionsvertrag begründeten Anfangsform mit Blick auf Art. 23 Abs. 1 GG und die Präambel als weiterer Schritt bei der Erfüllung des europäischen Verfassungsauftrages des Grundgesetzes begriffen werden kann.
VI. Die „Ewigkeitsgarantie“ des Art. 79 Abs. 3 GG -Hürde für Maastricht?
Die bisherigen Überlegungen sollten gezeigt haben, daß das Grundgesetz, zumindest nach seinen verschiedenen Änderungen und Ergänzungen in den Jahren 1990 bis 1992 (Bestätigung des europäischen Verfassungsauftrages in der Präambel 1990, Europa-Artikel 23 und Ergänzungen der Art. 28 und 88 Ende 1992), auf die Ratifizierung des Maastrichter Unionsvertrages geradezu eingerichtet erscheint.
In einer überraschenden Weise hat jedoch eine gewisse maastrichtskeptische Stimmung, die in Deutschland wie anderwärts den Ratifikationsprozeß 1992 begleitete, in ihrer verfassungsrechtlichen Ausprägung zu neuartigen Stellungnahmen geführt: Maastricht wird als eine Art Anschlag auf den Kern deutscher Verfassungsstaatlichkeit angesehen, der über die sogenannte „Ewigkeitsgarantie“ des Art. 79 Abs. 3 GG einer Änderung durch Bundestag und Bundesrat entzogen worden ist. Diese Behauptungen, die maßgeblich die vor dem Bundesverfassungsgericht Ende 1992 erhobenen Verfassungsbeschwerden tragen, gipfeln in der Vorstellung, die in Art. 20 i. V. m. 79 Abs. 3 GG enthaltene Unantastbarkeitserklärung der Eigen-staatlichkeit Deutschlands mache ab einem bestimmten Punkt -der mit Maastricht als bereits überschritten angesehen wird -den weiteren Weg in eine überstaatliche Europäische Union unzulässig beziehungsweise verlange hierfür die Ausübung der verfassungsgebenden Gewalt des deutschen Volkes in Gestalt einer Volksabstimmung Überraschend erscheinen diese verfassungsrechtlichen Skrupel zu später Stunde insofern, als der europäische Bundesstaat als Finalität des Einigungsprozesses seit den fünfziger Jahren, in Deutschland wie in anderen EG-Staaten, zu den immer wieder erklärten Zielen einer bestimmten europäischen Denkschule (beginnend mit Adenauer, de Gasperi, Monnet, Schuman, Spaak) gehört hat. Über Jahrzehnte hinweg hat bei aller politischen Umstrittenheit dieser Zielsetzung niemand ernsthaft den europäischen Föderalisten vorgeworfen, sie würden verfassungswidrige Pläne verfolgen. Das galt auch und gerade für Deutschland, wo Walter Hallstein 1969 seinen „Unvollendeten Bundesstaat“ schrieb und Klaus Stern im großen Lehrbuch des Staatsrechtes der Bundesrepublik Deutschland noch 1977 festhielt, daß bereits der heute so engherzig betrachtete Art. 24 Abs. 1 GG i. V. m.der Präambel den Weg zum europäischen Bundesstaat öffne Gegenüber dieser Sicht erhob sich zu keiner Zeit auch nur annähernd vergleichbarer Widerspruch wie plötzlich seit 1992 gegen die so deutlich begrenzten Integrationsschritte des Unionsvertrages.
Nähere Betrachtung sollte denn auch heute nahe-legen, Art. 79 Abs. 3 GG nicht allzu rasch zu einer Bremse des europäischen Einigungsprozesses und Rücknahme des Bekenntnisses zum Vereinten Europa in Präambel und Art. 23 GG umzudeuten. Nachdem in der europapolitischen Realität spätestens seit der Erweiterung der Gemeinschaft auf zwölf und wahrscheinlich demnächst weitere Mitgliedstaaten die Vision des Europäischen Bundes-staates mehr als unwahrscheinlich geworden ist, besteht weniger Anlaß denn je, künftige deutsche Europapolitik in das Prokrustesbett eingehender verfassungsrechtlicher Vorgaben einzubinden. In besonderem Maße gilt dies im Hinblick auf die mühsam erreichten Kompromisse von Maastricht, in denen sich nicht föderaler Ehrgeiz, sondern lediglich der derzeit erreichbare Minimalkonsens über die Gestalt der Europäischen Union widerspiegelt.
Die These von einer gravierenden Verletzung deutscher Staatlichkeit durch Maastricht übersteigert zum einen in unzulässiger Weise das Ausmaß des mit Maastricht vorgenommenen Integrationsschrittes und ist schon deshalb nicht haltbar. Zum anderen ergeben sich aber auch in einem grundsätzlichen Sinne gewichtige Zweifel gegenüber der Auffassung, daß Art. 79 Abs. 3 GG eine Art „Verbot“ der Beteiligung Deutschlands an einer künftigen europäischen (Bundes-) Staatlichkeit auf dem Wege parlamentarischer Ratifikation enthalte. 1. Maastrichter Union -Schritt in den Europäischen Bundesstaat?
Das Maastrichter Vertragswerk ist leider rasch zusammengezimmert worden und befriedigt rechts-technisch wenig. Es ist unübersichtlich und erschließt sich selbst Fachleuten nur mit Mühe. Gleichwohl hält die Behauptung, mit Maastricht sei der „Point of no retum“ in einem Europäischen Bundesstaat überschritten worden, der Prüfung nicht stand. Die in Maastricht förmlich gegründeteEuropäische Union (Art. A EUV) ist weit davon entfernt, ein (Bundes-) Staat zu sein. Ein Staat verlangt bekanntlich drei Elemente: Staatsvolk, Staatsgebiet, Staatsgewalt. Über alle drei Elemente verfügte die EG weder vor noch nach Maastricht Wie bereits angesprochen, gibt es kein homogenes europäisches Staatsvolk. Es ist auch nicht ersichtlich, daß sich daran auf absehbare Zeit etwas ändern könnte
Die neu geschaffene Unionsbürgerschaft bedeutet kaum mehr als eine europäische Ergänzung der weiterhin nationalen Staatsangehörigkeiten. Eine Zusatzerklärung (Erklärung 2 zur Schlußakte) stellt noch einmal die ausdrückliche nationale Zuständigkeit zur staatsangehörigkeitsrechtlichen Regelung klar. Die EG besitzt ferner kein eigenes Staatsgebiet im Sinne der vollständigen Territorial-hoheit, sondern nach Art. 227 EWGV lediglich einen räumlichen Geltungsbereich des Vertrages, innerhalb dessen punktuelle Gemeinschaftsgewalt ausgeübt wird Daß schließlich die EG auch nach Maastricht über keine souveräne Staatsgewalt verfügt, sondern nur die ihr von den Mitgliedstaaten übertragenen Einzelkompetenzen wahrnimmt, hat gerade der Unionsvertrag mit der Bekräftigung des Prinzips der Einzelermächtigung in Art. E EVU noch einmal hervorgehoben. Die vorrangige Stellung des Ministerrates, der die abgeleitete Legitimation der EG institutionell zum Ausdruck bringt, bezeugt dies unübersehbar auf seine Weise Der Umstand allein, daß die Gemeinschaft einen gewissen Kompetenzzuwachs in Maastricht verzeichnet, ändert an dieser Bewertung nichts. Bezeichnenderweise bemühen sich die Protagonisten eines vermeintlichen Eintritts in eine europäische Bundesstaatlichkeit durch Maastricht kaum um eine nähere Prüfung der klassischen Staatskriterien. 2. Deutsche Beteiligung an europäischer Staatlichkeit nur durch Volksabstimmung?
Da auch durch die Maastricht-Verträge noch kein europäischer Bundesstaat geschaffen wurde, kann es schon unter dem Gesichtspunkt der Tatbestandsmäßigkeit keine Bedenken aus Art. 79 Abs. 3 GG gegen die Zustimmung zum Unionsvertrag durch Bundestag und Bundesrat geben. Hinter die neuartigen Thesen von einem vermeintlichen Verbot des Grundgesetzes, auf dem parlamentarischen Wege den Rubikon europäischer Staatlichkeit zu überschreiten müssen aber auch grundsätzlich gewichtige Fragezeichen gesetzt werden. Bis vor kurzem hatte über Jahrzehnte hinweg kaum jemand eine derartige Sperrwirkung des Art. 79 Abs. 3 GG postuliert. Umgekehrt gab es Stimmen, die bereits Art. 24 Abs. 1 GG a. F. als für eine europäische Staatsbegründung tauglich ansahen Hier mochten allerdings Zweifel erlaubt sein. Art. 24 GG erwähnt allein „zwischenstaatliche Einrichtungen“, also Organisationen, die nur über eine abgeleitete, nicht über eine eigenständige Hoheitsgewalt verfügen. Für die Frage, ob die Ermächtigung zur Mitwirkung an der Gründung eines europäischen Bundesstaates -durch Verfassungsänderung im Sinne des Art. 79 Abs. 3 GG -geschaffen werden könnte, ergab sich hieraus noch nichts. Für die Bedeutung der „Ewigkeitsgarantie“ dürfte vielmehr wesentlich sein, daß Art. 79 Abs. 3 GG bestimmte Strukturprinzipien für die deutsche Staatlichkeit garantiert. Dazu mag auch Staatlichkeit in einem schwer präzise meßbaren Ausmaß gehören Solange diese Prinzipien gewahrt bleiben, ist jedoch kaum zu sehen, weshalb Art. 79 Abs. 3 den verfassungsgebenden Gewalten Schritte in ein vereintes Europa untersagen sollte, welches das Grundgesetz an anderer prominenter Stelle (Präambel, nunmehr auch Art. 23 Abs. 1 GG) ausdrücklich einfordert. Wenn die Präambel Deutschland als Glied in einem vereinten Europa sieht, soll mit einer so spezifischen Formulierung die Perspektive, einen europäischen Bundesstaat auf den regulären verfassungsmäßigen Prozeduren anzustreben, wohl kaum ausgeschlossen werden. Zudem zeigt auch Art. 28 GG, daß die in Art. 79 Abs. 3 GG angesprochenen Strukturprinzipien für die Verfassungen von Gliedstaaten sinnvoll sein können, die sich gerade in Deutschland gerne ihrer fortbestehenden Staatlichkeit berühmen. Als Besonderheit ergäbe sich nur, daß man es dann mit einem dreistufigen Bundesstaat (Europa -Bund -Länder) zu tun hätte. Interessanterweise enthalten auch einige deutsche Landesverfassungen Bestimmungen, die Art. 79 Abs. 3 GG vergleichbar sind, ohne daß dies je zum Anlaß genommen worden wäre, eine Beteiligung der betreffenden Länder an der Bundesrepublik Deutschland -unter Berufung auf die Landesverfassung -rechtlich anzuzwei-fein Letztlich liegt es im Wesen der durch das Grundgesetz konstituierten repräsentativen Demokratie, daß die gesetzgebenden Organe mit der Mehrheit von je zwei Dritteln auch grundlegende Änderungen der Verfassungsordnung beschließen können. Die äußersten Grenzen der „Ewigkeitsgarantie“ sollen den innersten Kem der deutschen Verfassungsordnung schützen, nicht aber politischen Anstrengungen im Wege stehen, Ziele wie die Einigung Europas anzustreben, zu denen sich das Grundgesetz ausdrücklich bekennt.
Wahrscheinlich ist auch der seit 1992 plötzlich ausgebrochene Streit um Art. 79 Abs. 3 GG als Europaschranke einer um des Kaisers Bart, weil die tatsächlichen Zielsetzungen der europäischen Einigung längst in eine andere Richtung als diejenige eines Bundesstaates gehen. Um so weniger dürfte Anlaß bestehen, künftiger deutscher Europapolitik durch abstrakte Rechtssätze ihre Spielräume vorzeitig zu beschneiden.
VII. Schlußbemerkung
Insgesamt stellt der Vertrag von Maastricht eine konsequente Fortentwicklung des bereits in den fünfziger Jahren gewählten Integrationsansatzes dar. Treffender als Art. 23 Abs. 1 GG n. F. mit seinem Versuch, staatsrechtliche Strukturen auf die Europäische Union zu übertragen, charakterisiert wohl der erste der neuen Europa-Artikel der französischen Verfassung (Art. 88-1) die Union und die Gemeinschaft als Einheiten, von Staaten konstituiert, die sich freiwillig entschlossen haben, nach Maßgabe der entsprechenden Verträge einige ihrer Hoheitsrechte gemeinsam auszuüben. Die Offenheit des Grundgesetzes für zwischenstaatUche Souveränitätsbeschränkungen legt ihrerseits nahe, nationale und Gemeinschaftskompetenzen nicht antagonistisch zu sehen, sondern komplementär Die Mitwirkung am Prozeß der europäischen Integration ist nach der Einheit Deutschlands mehr denn je Ausübung deutscher Souveränität aus ureigenster Einsicht. Grundlage ist die Überzeugung, daß sich in der heutigen Welt zahlreiche Aufgaben nur noch gemeinsam bewältigen lassen. Letztlich ist wohl gerade aus solchen Gründen die Attraktivität der EG auf benachbarte beitrittswillige Staaten ungebrochen. Sozialethisches Fundament des Einigungsprozesses waren und sind jedoch gemeinsame verfassungspolitische Überzeugungen der Mitgliedstaaten, die sich den Idealen von Freiheit und Demokratie in rechts-und sozialstaatlicher Bindung, der Friedenswahrung und auch der Gewährleistung wirtschaftlicher Wohlfahrt verpflichtet fühlen Auch künftige Integrationsschritte erscheinen nur auf der Grundlage eines solchen Konsenses denkbar und fruchtbar. Verfassungsrechtlich war das Ziel einer wertgebundenen europäischen Einigung seit 1949 in der Präambel des Grundgesetzes verankert. Der neue Art. 23 GG greift es noch einmal auf, knüpft die Realisierung allerdings an eine Reihe von Vorbedingungen. Das damit verfolgte Ziel der Bewahrung bewährter nationaler Verfassungsstrukturen ist legitim. Ob allerdings eine derartig komplizierte Regelung wie Art. 23 GG n. F. für die Fortsetzung des Einigungsprozesses in Europa einen nützlichen Beitrag leistet, bleibt abzuwarten. Das politische und verfassungsrechtliche Schicksal des Maastrichter Unionsvertrages in Deutschland wird hierfür der erste gewichtige Test sein. Ungeachtet aller Unvollkommenheiten und Risiken ist Maastricht die Antwort der EG -wieder einmal von Deutschland und Frankreich inspiriert -auf die gesamteuropäische Wendesituation seit 1989. Die Botschaft lautet vor allem anderen: Es soll weitergehen mit der Europäischen Integration. Es bleibt zu hoffen, daß die berufenen Interpreten des Grundgesetzes sie vernehmen. Ende 1992 hat sich der verfassungsändernde Gesetzgeber ein weiteres Mal für die „Verwirklichung eines vereinten Europas“ ausgesprochen. Wie anders als durch die Beteiligung an der 1991 in Maastricht beschlossenen Europäischen Union ließe sich dieser bis 1949 zurückreichende Auftrag des Grundgesetzes in einem praktischen Sinne erfüllen?