I. Einleitung
Eine neue Erscheinung im Völkerrecht bildet — wie der Bonner Staats-und Völkerrechtler Ulrich Scheuner bereits 1960 betont hat — das Ausbleiben eines Friedensvertrags aller Kriegsgegner mit Deutschland und Japan nach 1945. Das habe freilich die Wiederaufnahme friedlicher Beziehungen zu den früheren Gegnern, sogar die Aufnahme diplomatischen Verkehrs nicht gehindert, so daß ein faktischer Friedenszustand eingetreten sei: „Die territorialen und politischen Fragen blieben indes ungeregelt, soweit nicht wenigstens Friedensregelungen oder friedensähnliche Abmachungen mit einem Teil der ehemaligen Gegner zustande gekommen sind.“
Mit Japan unterzeichneten 49 Staaten am 8. September 1951 einen Friedensvertrag, der auf einem amerikanischen Entwurf basiert. Die Sowjetunion lehnte den Vertrag vor allem wegen seiner territorialen und militärischen Bestimmungen ab. Territorialfragen haben eine friedensvertragliche Regelung zwischen der UdSSR und Japan bis heute verhindert. Allerdings hat sich die sowjetische Führung inzwischen dem beharrlichen Drängen der japanischen Regierung gebeugt. Verhandlungen über eine friedensvertragliche Regelung in Zukunft nicht auszuschließen. So haben die Außenminister der Sowjetunion und Japans im Januar 1986 in Tokio Verhandlungen geführt, „die sich auf den Abschluß eines sowjetisch-japanischen Friedensvertrages einschließlich der Fragen beziehen, die seinen Inhalt bilden könnten“
Mit der Bundesrepublik Deutschland trafen die drei Westmächte in den Bonner Verträgen vom 26. Mai 1952 in der Fassung des Pariser Protokolls vom 23. Oktober 1954 Regelungen, die auch den noch ausstehenden Friedensvertrag mit Deutschland berühren. Das gleiche gilt für die vertraglichen Abmachungen zwischen der Sowjetunion, der vierten Besatzungsmacht in Deutschland, und der DDR aus den Jahren 1955, 1964 und 1975.
In ein neues Stadium trat die Diskussion über eine friedensvertragliche Regelung mit Deutschland, als die Bundesrepublik Deutschland Verhandlungen mit der UdSSR und später mit Polen aufnahm, die zum Abschluß des Moskauer Vertrags vom 12. August und des Warschauer Vertrags vom 7. Dezember 1970 führten. Zwar enthalten beide Verträge keinen ausdrücklichen Vorbehalt einer Friedensregelung mit Deutschland; die in ihnen jeweils verankerte „Nichtberührungsklausel“ betrifft jedoch auch diese Problematik. In Art. 4 des Moskauer Vertrags ist festgelegt, daß er die von beiden Seiten früher abgeschlossenen zweiseitigen und mehrseitigen Verträge und Vereinbarungen nicht berührt. Der entsprechende Artikel IV des Warschauer Vertrags lautet: „Dieser Vertrag berührt nicht die von den Parteien früher geschlossenen oder sie betreffenden zweiseitigen oder mehrseitigen internationalen Vereinbarungen.“
Eine ähnlich formulierte „Nichtberührungsklausel“ ist in Art. 9 des am 21. Dezember 1972 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR unterzeichneten Grundlagenvertrags verankert. Danach stimmen beide Seiten darin überein, daß „durch diesen Vertrag die von ihnen früher abgeschlossenen oder sie betreffenden zweiseitigen und mehrseitigen internationalen Verträge und Vereinbarungen nicht berührt werden“. Der wichtige Unterschied zwischen den „Nichtberührungs-Klauseln“ des Moskauer Vertrags einerseits und des Warschauer Vertrags sowie des Grundlagenvertrags andererseits besteht darin, daß in den beiden letzteren nicht nur von den „früher abgeschlossenen“, sondern auch „sie betreffenden . . . Vereinbarungen“ die Rede ist. Damit wurde erreicht, daß auch das Potsdamer Abkommen vom 2. August 1945, zu dessen Unterzeichnern weder Deutschland noch Polen gehören, unter die „Nichtberührungsklauseln“ fällt; beide sind von den Potsdamer Abmachungen „betroffen“.
Während alle seit Herbst 1969 amtierenden Bundesregierungen die rechtliche und auch politische Funktion des Friedensvertrags-Vorbehalts betonen
Zu Beginn der achtziger Jahre erlebte das Thema einer friedensvertraglichen Regelung mit Deutschland in politisch unterschiedlich orientierten Kreisen eine Renaissance. Erinnert sei vor allem an den „Offenen Brief an den Vorsitzenden des Obersten Sowjets der UdSSR. Leonid Breschnew“, den der Ost-Berliner Philosoph Robert Havemann im November 1981 verfaßt hat und den zahlreiche Bürger aus der Bundesrepublik Deutschland mitunter-zeichnet haben: „ 36 Jahre nach Ende des Krieges ist es jetzt zur dringenden Notwendigkeit geworden, die Friedensverträge zu schließen und alle Besatzungstruppen aus beiden Teilen Deutschlands abzuziehen.“
Da der Friedensvertrags-Vorbehalt „ein wesentliches Element der gegenwärtigen Rechtslage Deutschlands“
II. Die Rechtsgrundlagen
Nach den unbestrittenen Regeln des Völkerrechts werden Friedensverträge zwischen kriegführenden Staaten geschlossen. Daher stellte sich die Frage nach einer Friedensregelung mit Deutschland für die drei Hauptsiegermächte des Zweiten Weltkrieges — die USA, Großbritannien und die Sowjetunion — erst, als für sie die Fortexistenz des deutschen Staates als Völkerrechtssubjekt über den Zeitpunkt der militärischen Kapitulation hinaus feststand. Daß auf der Konferenz der Großen Drei im Februar 1945 in Jalta über eine Friedensregelung mit Deutschland nicht gesprochen worden ist, ist insofern verständlich, als die „Anti-Hitler-Koalition“ dort die „Aufgliederung“ oder „Zerstükkelung" Deutschlands beschloß und vereinbarte, Art. 12 a) der Kapitulations-Bedingungen in diesem Sinne zu modifizieren
Nach dem Verzicht Stalins auf eine Realisierung des „Dismemberment“ -Konzepts in dem Augenblick, als die militärische Situation in Deutschland seine Verwirklichung ermöglichte und nach der zweimaligen Kapitulation der deutschen Wehrmacht am 7. und 8. Mai 1945 setzten die Oberbefehlshaber am 5. Juni 1945 mit ihren Berliner Vier-Mächte-Erklärungen — also unter Einschluß Frankreichs — die Abmachungen der Europäischen Beratenden Kommission über die Einteilung Deutschlands in Besatzungszonen und die Kontrolleinrichtungen in Deutschland in Kraft. In den Vereinbarungen über die Besatzungszonen in Deutschland vom 12. September 1944 und 5. Juni 1945 haben die Hauptsiegermächte die Formel „Deutschland . . . innerhalb seiner Grenzen, wie sie am 31. Dezember 1937 bestanden“ haben, verwandt; die Formel „Deutschland als Ganzes“ ist in den Abmachungen über Kontrolleinrichtungen in Deutschland vom 14. November 1944 und 5. Juni 1945 sowie in der amtlichen Verlautbarung über die Potsdamer Konferenz vom 2. August 1945 enthalten
Den Vereinbarungen der Alliierten aus den Jahren 1944/45 ist zu entnehmen, daß für sie Deutschland als Rechtsbegriff 1945 nicht zu existieren aufgehört hat. Auch wenn sie die Definition „Deutschland“ in erster Linie zur Klarstellung der Rechtsgrundlagen für eine Grenzregelung verwandten, unterstreicht der Vorgang eindeutig, „daß auch damals der Begriff . Deutschland'ein Rechtsbegriff war und noch weiterhin als solcher verstanden wurde“
Gerade die Tatsache, daß die Alliierten Deutschland weder annektieren noch aufteilen wollten, sondern von „Deutschland“ in den Grenzen vom 31. Dezember 1937 ausgegangen sind, bedeutet, daß für sie das Deutsche Reich fortbestand. Der von ihnen benutzte Begriff „Deutschland als Ganzes“ ist inhaltlich identisch mit den Begriffen „deutsches Völkerrechtssubjekt“ und „Deutsches Reich“. Dieser Feststellung — und das wird in der Bundesrepublik Deutschland gelegentlich übersehen — steht nicht entgegen, daß die Siegermächte den Gebietsstand Deutschlands in den Grenzen vom 31. Dezember 1937 nicht garantieren wollten. In der Berliner Erklärung in Anbetracht der Niederlage Deutschlands und der Übernahme der obersten Regierungsgewalt vom 5. Juni 1945 haben sie ausdrücklich bestimmt, daß sie „später die Grenzen Deutschlands oder irgendeines Teiles Deutschlands und die rechtliche Stellung Deutschlands oder irgendeines Gebietes, das gegenwärtig einen Teil deutschen Gebietes bildet, festlegen“ werden. Auf der Potsdamer Konferenz vom 17. Juli bis 2. August 1945 blieb nun — nach der militärischen Kapitulation Deutschlands — den drei Hauptsiegermächten gar nichts anderes übrig, als prinzipielle gemeinsame Beschlüsse über die Behandlung Deutschlands anzustreben, wenn sie ihrer selbstgestellten Aufgabe, eine dauerhafte Friedensordnung für und in Europa zu schaffen, gerecht werden wollten
Die Potsdamer Mitteilung erwähnt an zwei weiteren Stellen eine friedliche Regelung mit Deutschland. Bezüglich der Westgrenze Polens erzielten der amerikanische Präsident Harry S. Truman, der britische Premierminister Clement Attlee und Ministerpräsident Josef Stalin folgendes „Abkommen“: „Die Häupter der drei Regierungen bekräftigen ihre Auffassung, daß die endgültige Festlegung der Westgrenze Polens bis zu der Friedenskonferenz zurückgestellt werden soll.“ Auch die „endgültige Über-gabe der Stadt Königsberg und des anliegenden Gebietes an die Sowjetunion“ geschah „vorbehaltlich der endgültigen Bestimmung der territorialen Fragen bei der Friedensregelung . . .“ Im Gegensatz zur Festlegung der Westgrenze Polens haben der Präsident der USA und der britische Premierminister erklärt, „daß sie den Vorschlag der Konferenz hinsichtlich der Stadt Königsberg und des anliegenden Gebiets bei der bevorstehenden Friedensregelung unterstützen werden“.
Während in Potsdam dem Rat der Außenminister die Aufgabe übertragen wurde, „Friedensverträge“ (treaties of peace) für Italien, Rumänien, Bulgarien, Ungarn und Finnland auszuarbeiten, verwandten die „Großen Drei“ bezüglich Deutschlands die Formel „peace Settlement for Germany“. Hinsichtlich Deutschlands haben die Hauptsiegermächte also die herkömmliche Formel „Friedensvertrag“ bewußt vermieden.
III. Die Beratungen des in Potsdam beschlossenen Rates der Außenminister (1945-1949)
Über den Verlauf der Tagungen des Rates der Außenminister, der in den Jahren von 1945 bis 1949 insgesamt sechsmal zusammentrat, informieren zahlreiche Dokumentationen und Analysen
Auch wenn sich die an der Potsdamer Konferenz beteiligten drei Hauptalliierten darin einig waren, Deutschland als eine ungeteilte ökonomische und politische Einheit zu behandeln, sollte sich eine weitere Festlegung als verhängnisvoll erweisen: „Bis auf weiteres wird keine zentrale deutsche Regierung errichtet werden.“ Zwar schreibt die Potsdamer Übereinkunft vor, daß die vom Rat der Außenminister vorzubereitende Friedensregelung von einer gesamtdeutschen Regierung angenommen werden soll, sagt aber nichts darüber aus. ob diese Regierung durch freie Wahlen zu bilden sei. so daß die Entscheidung darüber in das Belieben der Besatzungsmächte gestellt war. Die Westmächte haben von Anfang an die Auffassung vertreten, nach der der Friedensvertrag mit einer aus freien Wahlen hervorgegangenen gesamtdeutschen Regierung abgeschlossen werden muß.
Der sowjetische Außenminister Molotow schlug auf der Moskauer Konferenz des Rates der Außenminister am 22. März 1947 gleichfalls vor, „Wahlen gemäß der provisorischen deutschen Verfassung durchzuführen, wonach die provisorische deutsche Regierung gebildet werden soll“. Als eine der „Hauptaufgaben“ dieser Regierung nannte er: „Ausmerzung der Überreste des deutschen Militarismus und Faschismus, die Durchführung der allseitigen Demokratisierung Deutschlands und die Verwirklichung von Maßnahmen zur Wiederherstellung der deutschen Wirtschaft wie auch zur unbedingten Erfüllung der Verpflichtungen gegenüber den verbündeten Staaten . .
Während sich der Rat der Außenminister auf seiner 3. Konferenz im November/Dezember 1946 in New York darüber zu verständigen vermochte, daß die Friedensverträge mit den Verbündeten Deutschlands am 10. Februar 1947 in Paris unterzeichnet werden sollten 21), dokumentierte der Verlauf der Moskauer Konferenz des Rates der Außenminister im März/April 1947 unmißverständlich, daß an eine Lösung der „deutschen Frage“ und den Abschluß eines Friedensvertrages mit einem vereinten Deutschland vorläufig nicht zu denken sei. Im Frühjahr 1947 büßte das Deutschland-Problem „schnell seine vorübergehend gewonnene VorrangsteUung wieder ein. Es geriet in den Sog der veränderten weltpolitischen Konjunktur, die in einer neuen Strategie Amerikas ihren ersten Ausdruck fand.“ 22)
Mit der Verkündung der Truman-Doktrin vom 12. März und des Marshall-Plans vom 5. Juni 1947 begann die erste Phase der amerikanischen „Eindämmungs" -Politik
Daher war es nicht verwunderlich, daß der Rat der Außenminister auch auf seiner 6. und letzten Tagung vom 23. Mai bis 20. Juni 1949 in Paris, die nach der Aufhebung der Blockade durch die Sowjetunion beschloß, den rechtlichen und politischen Status quo ante in Berlin wiederherzustellen, die Differenzen zwischen den drei Westmächten und der UdSSR in der „deutschen Frage“ nicht auszuräumen vermochte. Den sowjetischen Vorschlag,
IV. Die Diskussion um eine friedensvertragliche Regelung mit Deutschland in den fünfziger und sechziger Jahren
Mit der Konstituierung der Bundesrepublik Deutschland und der Ausrufung der DDR im Herbst 1949 trat die „deutsche Frage“ in ein neues Stadium. Für die Wiedervereinigung der beiden nicht-souveränen Staaten in Deutschland blieben auch ab 1949 die vier Mächte verantwortlich, die auch in der Folgezeit immer wieder proklamierten, daß die staatliche Einheit Deutschlands wiederhergestellt werden müsse. Die erste Phase dauerte bis 1955. als die Bundesrepublik Deutschland in dem am 5. Mai in Kraft getretenen Deutschland-Vertrag die Souveränität erlangte und die UdSSR am 20. September 1955 der DDR die Souveränität „bestätigte“ und — wie die drei Westmächte — größten Wert darauf legte, sich ihre Rechte vorzubehalten, die sich aus den bestehenden internationalen Abkommen ergeben und „Deutschland als Ganzes“
betreffen. Im Vertrag vom 20. September 1955 hat die UdSSR — ebenso wie die drei westlichen Aliierten im Deutschland-Vertrag — ihre Mitverantwortung für eine friedensvertragliche Regelung mit Deutschland ausdrücklich anerkannt.
Eine neue Phase der Diskussion um die „deutsche Frage“ begann Mitte der fünfziger Jahre, als sie in immer stärkerem Maße mit der Problematik der europäischen Sicherheit verbunden wurde. Ihren vorläufigen Endpunkt erreichten die Bemühungen der drei Westmächte, die UdSSR für die Lösung der „deutschen Frage“ und eine friedensvertragliche Regelung mit Deutschland unter Berücksichtigung der europäischen Sicherheit zu gewinnen. man möge nach Ausarbeitung eines Friedensvertrages neben dem neuzubelebenden Kontrollrat einen „gesamtdeutschen Staatsrat“ ins Leben rufen, lehnten die westlichen Außenminister ab. Vor Abschluß eines Friedensvertrages müsse geklärt werden, mit welchem Deutschland der Friedensschluß erfolgen solle und wie die Grenzen des Landes endgültig festzulegen seien. Von westlicher Seite wurde erstmals das Kriterium der freien Wahlen in die Auseinandersetzung über Deutschland hineingebracht, „ein Kriterium und ein Maßstab, nach welchem künftig bis weit in die fünfziger Jahre hinein von Seiten des Westens die sowjetischen Vorschläge beurteilt worden sind. Hiermit sowie im Zusammenhang mit einem zu planenden Friedensvertrag regten die Westmächte weiter an, den Geltungsbereich des Grundgesetzes auch auf die russische Besatzungszone auszudehnen. Das war natürlich für die Sowjets nicht akzeptabel.“
Seit der Konstituierung der Bundesrepublik Deutschland und der Ausrufung der DDR im Herbst 1949 blieb die Problematik einer friedens-vertraglichen Regelung mit Deutschland eng mit der Frage verbunden, wie die staatliche Einheit des Landes wiederhergestellt werden könnte. Die von den Alliierten unternommenen Versuche waren jedoch auch jetzt zum Scheitern verurteilt, da beide Seiten nach wie vor von unterschiedlichen Grund-positionen ausgingen: Für die drei Westmächte, die von Anfang an in der Bundesrepublik Deutschland die allein legitimierte staatliche Organisation des deutschen Volkes sahen und den Anspruch der Bundesregierung, als Vertreterin des deutschen Volkes für Deutschland auch international zu sprechen. anerkannt haben, konnte die Wiedervereinigung nur durch eine freie, gesamtdeutsche Willens-entscheidung eingeleitet werden. Die UdSSR hingegen vertrat — dabei von der DDR-Regierung unterstützt — die Auffassung, daß zunächst ein gesamtdeutsches Gremium gebildet werden müßte und Wahlen in Deutschland erst später stattfmden sollten. Ein weiterer wichtiger Streitpunkt war die Frage, zu welchem Zeitpunkt ein Friedensvertrag mit Deutschland geschlossen und wie es daran beteiligt werden sollte.
Die Sowjetunion nahm bereits die zweite Außenminister-Konferenz der Ostblock-Staaten Mitte Oktober 1950 in Prag zum Anlaß, unter anderem zu fordern: „Unverzüglichen Abschluß eines Friedensvertrages mit Deutschland unter Wiederherstellung der Einheit des deutschen Staates in Übereinstimmung mit dem Potsdamer Abkommen und mit der Maßgabe, daß die Besatzungstruppen aller Mächte binnen Jahresfrist nach Abschluß des Friedensvertrages aus Deutschland zurückgezogen werden“. Außerdem hielt die Sowjetunion die „Bildung eines aus Vertretern Ost-und Westdeutschlands paritätisch zusammengesetzten Gesamtdeutschen Konstituierenden Rates“ für „dringend geboten“, der „die Bildung einer provisorischen demokratischen, friedliebenden, gesamtdeutschen souveränen Regierung vorbereiten . . . sollte. Unter bestimmten Umständen kann eine unmittelbare Befragung des deutschen Volkes über diesen Vorschlag durchgeführt werden.“
Es verstand sich von selbst, daß die UdSSR mit diesen Vorschlägen die drei Westmächte nicht zum Abschluß eines Friedensvertrages mit Deutschland gewinnen konnte. Am 24. Oktober 1950 sagte dazu der amerikanische Außenminister Acheson, der Nachfolger Marshalls: „Wir stellen dazu abermals fest, daß die Voraussetzung für einen Friedensvertrag das Bestehen einer einheitlichen demokratischen und nationalen Regierung in Deutschland ist. Der Friedensvertrag sieht sehr verlockend aus; wem soll er jedoch gegeben werden? Es muß eine deutsche Regierung bestehen, mit der ein Vertrag unterzeichnet werden könnte. Man soll das deutsche Volk frei eine Nationalregierung wählen lassen. und dann können wir. wie wir oft vorgeschlagen haben, einen Friedensvertrag abschließen.“
Auch der Notenwechsel zwischen der UdSSR und den drei Westmächten im Frühjahr und Sommer 1952 konzentrierte sich vornehmlich auf die Frage, wie die Voraussetzungen für freie Wahlen in ganz Deutschland geprüft werden könnten. Nachdem der Bundestag am 7. und 8. Februar 1952 über einen deutschen Wehrbeitrag und den Generalvertrag, der das Besatzungsregime der drei Westmächte ablösen und mit dem die Bundesrepublik Deutschland die Souveränität erlangen sollte, debattiert hatte, schaltete sich der Kreml am 10. März 1952 mit seiner Note, die den „Entwurf für einen Friedensvertrag mit Deutschland“ enthielt, in die Diskussion um die diplomatische und parlamentarische Vollendung des deutsch-alliierten Vertragswerks ein.
In ihrer ersten Antwortnote vom 25. März 1952 verwiesen die drei westlichen Alliierten auf die Untersuchungskommission, die die Vereinten Nationen (UNO) am 20. Dezember 1951 beschlossen hatten und die die Voraussetzungen für die Abhaltung freier Wahlen in der Bundesrepublik Deutschland.der DDR und in Berlin prüfen sollte. Dieser Kommission wurde im März 1952 der Zugang nach Ost-Berlin und in die DDR verweigert
Die drei Westmächte und die UdSSR vermochten sich auch im weiteren Notenwechsel nicht darüber zu verständigen, wie die Voraussetzungen für freie Wahlen in ganz Deutschland geprüft werden sollten. Stutzig macht — und das wird seit langem in vielen Diskussionen über diese Problematik gern übersehen —, daß in Stalins Entwurf für einen Friedensvertrag mit Deutschland vom 10. März 1952 von der „Entwicklung Deutschlands als eines einheitlichen, unabhängigen, demokratischen und friedliebenden Staates in Übereinstimmung mit den Potsdamer Beschlüssen“ die Rede war. In den Noten vom 13. Mai und 23. August 1952 präzisierte und konkretisierte Stalin seine Forderung nach Realisierung der Potsdamer Beschlüsse in der Bundesrepublik Deutschland in so prononcierter Weise, daß spätestens zu diesem Zeitpunkt feststand
Während die UdSSR am 1. Februar 1954 eine ergänzte und verschärfte Fassung ihres Entwurfs für einen Friedensvertrag mit Deutschland vorlegte, den sie bereits in ihrer Note vom 10. März 1952 den Regierungen der drei Westmächte unterbreitet hatte, räumten die USA. Großbritannien und Frankreich auf der Berliner Konferenz der Außenminister der Lösung der „deutschen Frage“ die Priorität vor der Schaffung eines europäischen Sicherheitssystems ein. Dieses Konzept fand im „Ersten Eden-Plan“ seinen Ausdruck. Der Vorschlag des britischen Außenministers vom 29. Januar 1954 sah vor, die Wiedervereinigung Deutschlands und den Abschluß eines frei verhandelten Friedensvertrages mit einem vereinten Deutschland in mehreren Stadien zu vollziehen. Die gesamtdeutsche Regierung sollte befugt sein, „die internationalen Rechte und Verpflichtungen der Bundesrepublik und der Sowjetzone Deutschlands zu übernehmen und andere von ihr gewünschte internationale Vereinbarungen abzuschließen“
Von einem Junktim zwischen der Sicherheits-und Deutschland-Frage war auf westlicher Seite auf der Berliner Außenminister-Konferenz insofern noch keine Rede, als die Wiederherstellung der staatlichen Einheit Deutschlands die Voraussetzung für die Schaffung eines europäischen Sicherheitssystems bildete. Daher war sie auch nicht bereit, den gesonderten sowjetischen Vorschlag vom 10. Februar 1954 zu akzeptieren, in dem „Sicherheitsgarantien in Europa“ unterbreitet worden waren und deren „Erfüllung die Neutralisierung Deutschlands und die Schaffung günstiger Voraussetzungen für die Lösung des Deutschland-Problems im Interesse der Festigung des Friedens in Europa“
Die Ergebnisse der gescheiterten Berliner Außenminister-Konferenz bestärkten die drei Westmächte und die Bundesregierung in ihrer Ansicht, mit ihrer Politik der Eingliederung der Bundesrepublik Deutschland in die westliche Völkergemeinschaft fortzufahren. Mit der Ablehnung des Vertrages über die Gründung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) vom 27. Mai 1952 durch die Französische Nationalversammlung am 30. August 1954 war nicht nur das Vertragswerk von Paris zur Eingliederung der Bundesrepublik in das westliche Verteidigungssystem hinfällig geworden, sondern auch das Inkrafttreten des Bonner Vertragswerks vom 26. Mai 1952 über die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu den drei Westmächten einstweilen verhindert. Um die dadurch entstandenen Schwierigkeiten zu bereinigen, fand vom 28. September bis zum 3. Oktober 1954 in London eine Konferenz von Vertretern der sechs Vertragsstaaten der Montanunion sowie Großbritanniens.der USA und Kanadas statt. In der Londoner Schlußakte vom 3. Oktober 1954 legten die Beteiligten fest, einmal die Bundesrepublik Deutschland einzuladen, dem Brüsseler Vertrag in revidierter Fassung und dem Nordatlantik-Vertrag beizutreten und zum anderen das Bonner Vertragswerk von 1952 mit einigen Änderungen in Kraft zu setzen
Im Deutschland-Vertrag bescheinigten die drei Westmächte der Bundesrepublik Deutschland die „volle Macht eines souveränen Staates über ihre inneren und äußeren Angelegenheiten“, um außerdem in Art. 2 festzulegen: „Im Hinblick auf die internationale Lage, die bisher die Wiedervereinigung Deutschlands und den Abschluß eines Friedensvertrags verhindert hat. behalten die Drei Mächte die bisher von ihnen ausgeübten oder inne-gehabten Rechte und Verantwortlichkeiten in bezug auf Berlin und auf Deutschland als Ganzes einschließlich der Wiedervereinigung Deutschlands und einer friedensvertraglichen Regelung.“
Und in Art. 7 haben die drei westlichen Alliierten und die Bundesrepublik Deutschland bestimmt: „Die Unterzeichnerstaaten sind darüber einig, daß ein wesentliches Ziel ihrer gemeinsamen Politik eine zwischen Deutschland und seinen ehemaligen Gegnern frei vereinbarte friedensvertragliche Regelung für ganz Deutschland ist. welche die Grundlage für einen dauerhaften Frieden bilden soll. Sie sind weiterhin darüber einig, daß die endgültige Festlegung der Grenzen Deutschlands bis zu dieser Regelung aufgeschoben werden muß.“
Mit der Benutzung des Begriffs „friedensvertragliche Regelung“ im Deutschland-Vertrag haben die drei Westmächte unterstrichen, daß es sich — wie Boris Meissner zutreffend betont — bei der Friedensregelung mit einer gesamtdeutschen Regierung nur um einen frei ausgehandelten Friedensvertrag und nicht um ein Friedensstatut handeln könne, das einem deutschen Gesamtstaat auferlegt werden würde
Die Sowjetunion, die den Kriegszustand mit Deutschland erst am 25. Januar 1955 für beendet erklärte, hat sich ebenfalls verpflichtet, für eine friedensvertragliche Regelung mit Deutschland ein-zutreten. In dem Erlaß des Präsidiums des Obersten Sowjets der UdSSR vom 25. Januar 1955 heißt es dazu: „Auf der Potsdamer Konferenz im Jahre 1945 wurde der Weg der weiteren Entwicklung Deutschlands als einheitlicher, friedliebender und demokratischer Staat festgelegt und die Notwendigkeit des Abschlusses eines Friedensvertrages mit Deutschland bestätigt. Das Präsidium des Obersten Sowjets der UdSSR erachtet es als anormal, daß Deutschland, obgleich seit der Einstellung der Kampfhandlungen mit Deutschland rund zehn Jahre vergangen sind, noch immer gespalten ist und keinen Friedensvertrag hat . . ,“
Gleichzeitig betonte die sowjetische Regierung, die Verkündung der Beendigung des Kriegszustandes mit Deutschland ändere „nichts an seinen internationalen Verpflichtungen und berührt nicht die Rechte und Pflichten der Sowjetunion, die sich aus den bestehenden. Deutschland als Ganzes betreffenden internationalen Abkommen der vier Mächte ergeben“.
Im Vertrag vom 20. September 1955, mit dem die UdSSR der DDR unter Aufrechterhaltung von Vorbehaltsrechten die Souveränität verlieh, heißt es: „Zwischen den Vertragschließenden Seiten besteht Übereinstimmung darüber, daß es ihr Hauptziel ist, auf dem Wege entsprechender Verhandlungen eine friedliche Regelung für ganz Deutschland herbeizuführen. In Übereinstimmung hiermit werden sie die erforderlichen Anstrengungen für eine friedensvertragliche Regelung und die Wiederherstellung der Einheit Deutschlands auf friedlicher und demokratischer Grundlage unternehmen.“ 2. Das Junktim zwischen Sicherheits-und Deutschland-Frage (ab 1955)
Das Jahr 1955 bildet einen der bisher wichtigsten Einschnitte in der Entwicklung der Deutschland-Frage. Die Einbindung der Bundesrepublik Deutschland in das westliche Verteidigungssystem am 9. Mai, wenige Tage nach dem Inkrafttreten des Deutschland-Vertrags, und der DDR in die War-schauer Allianz am 14. Mai 1955 dokumentiert die Verfestigung der Teilung Deutschlands, auch wenn die drei Westmächte in ihrem vertraglichen Verhältnis zur Bundesrepublik Deutschland und die UdSSR gegenüber der DDR rechtlich und politisch eine Lösung der „deutschen Frage“ mit einer friedensvertraglichen Regelung nicht zu den Akten gelegt haben. Der Verlauf der Genfer Gipfelkonferenz (18. — 23. Juli 1955) und der Genfer Konferenz der Außenminister (27. Oktober— 16. November 1955) zeigte, daß die unterschiedlichen Positionen der drei Westmächte und der Sowjetunion in der „deutschen Frage“ auch jetzt nicht auf einen Nenner zu bringen waren, zumal die Nachfolger Stalins in der sowjetischen Führung inzwischen immer stärker auf die Zwei-Staaten-These eingeschwenkt waren. In Genf bezogen sich die drei westlichen Staats-und Regierungschefs noch einmal auf den 1954 in Berlin vorgelegten „Eden-Plan“. Dazu führte der französische Ministerpräsident Edgar Faure aus: „Wie soll die Vereinigung bewerkstelligt werden? Ich halte die Festsetzung des Verfahrens weder für sehr wichtig noch für sehr schwierig. Der Eden-Plan in seinen Hauptlinien — Wahlen, eine gemeinsame Regierung, ein Friedensvertrag —, entspricht der unumstößlichen Logik, obwohl er nicht in allen seinen Einzelheiten als unantastbar angesehen zu werden braucht.“
Die sowjetische Regierung ging hingegen in Genf erstmals mit Nachdruck davon aus, daß man bei der Lösung der Deutschland-Frage den Tatsachen Rechnung tragen müsse. Dazu sagte Ministerpräsident Bulganin am 23. Juli 1955: „Der Krieg in Europa war schon vor zehn Jahren zu Ende. Inzwischen haben sich zwei Deutschland gebildet . . ., jedes mit seiner wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Struktur ... Es ist klar, daß die Frage einer mechanischen Verschmelzung der beiden Teile Deutschlands, der Deutschen Demokratischen Republik und der Bundesrepublik Deutschland, unter solchen Umständen nicht angeschnitten werden kann, da das eine unrealistische Fragestellung wäre. Die Sowjetunion war und ist auch weiter ganz dafür, daß Deutschland als friedliebender demokratischer Staat vereinigt wird . .
Zwar vermochten sich die Regierungschefs der vier Mächte — Präsident Eisenhower, Premierminister Eden. Ministerpräsident Faure und Ministerpräsident Bulganin — auf der Genfer Gipfelkonferenz noch auf eine Direktive an ihre Außenminister zu einigen, in der von der „gemeinsamen Verantwortung für die Regelung der deutschen Frage und die Wiedervereinigung Deutschlands“ die Rede war. Auch die Formel, die vier Mächte seien darüber einig, die Regelung der Deutschland-Frage und die Wiedervereinigung Deutschlands im Wege freier Wahlen sollten im Einklang mit den nationalen Interessen des deutschen Volkes und den Interessen der europäischen Sicherheit durchgeführt werden
Unmittelbar nach der Beendigung der Genfer Gipfelkonferenz verdeutlichte die sowjetische Führung unmißverständlich, was sie unter den „nationalen Interessen des deutschen Volkes und den Interessen der europäischen Sicherheit“ verstand. Von nun an legte sie größten Wert auf die Feststellung, die deutsche Frage könne „nicht auf Kosten der Interessen der DDR“ gelöst werden. So erklärte Parteichef Chruschtschow auf einer Großkundgebung in Ost-Berlin am 26. Juli 1955, „die mechanische Vereinigung beider Teile Deutschlands, die sich in verschiedenen Richtungen entwickeln“, sei „eine unreale Sache“: „In der entstandenen Situation ist der einzige Weg zur Vereinigung Deutschlands die Schaffung eines Systems der kollektiven Sicherheit in Europa, die Festigung und Entwicklung wirtschaftlicher und politischer Kontakte zwischen beiden Teilen Deutschlands.“
Auf der Genfer Außenminister-Konferenz legten die drei Westmächte erneut den „Eden-Plan“ vor, dessen fünfte und letzte Stufe die Unterzeichnung und das Inkrafttreten des Friedensvertrages mit Deutschland vorsah. Nun verbanden sie ihn mit dem Entwurf eines Zusicherungsvertrages, dessen Bestimmungen schrittweise mit den einzelnen Phasen der Wiedervereinigung Deutschlands wirksam werden sollten und vornehmlich Sicherheitsgarantien enthielten. Das Junktim zwischen der europäischen Sicherheit und der Lösung der „deutschen Frage“ umschrieben die drei westlichen Regierungen in ihrem Vorschlag vom 28. Oktober 1955 in Genf so: „Ohne die Einheit Deutschlands würde jedes europäische Sicherheitssystem illusorisch sein. Die Teilung Deutschlands kann Reibung und Unsicherheit sowie schweres Unrecht nur verewigen. Die Regierungen Frankreichs, des Vereinigten Königreichs und der Vereinigten Staaten von Amerika sind nicht bereit, einem europäischen Sicherheitssystem beizutreten, das. wie es bei den in Genf sowjetischerseits gemachten Vorschlägen der Fall ist, der Teilung Deutschlands nicht ein Ende bereitet.“
Doch auch auf der Genfer Konferenz der Außenminister war die UdSSR nicht bereit, sich den westlichen Vorstellungen anzunähern. So erklärte Molotow am 2. November 1955, „unter den in Deutschland entstandenen Verhältnissen, da auf seinem Territorium lange Zeit faktisch zwei selbständige deutsche Staaten existieren, hängt eine Vereinigung dieser Staaten in einem einigen, friedliebenden und demokratischen deutschen Staat vor allem von einer Verständigung der DDR und der Bundesrepublik Deutschland ab“
Die Bundesregierung hat in ihrem oft zitierten Memorandum vom 2. September 1956 die Problematik von Sicherheit in Europa und Lösung der „deutschen Frage“ in besonders dezidierter und differenzierender Weise dargelegt. Die Spaltung Deutschlands sei „ein abnormer Zustand. Ein Sicherheitssystem auf der Grundlage dieses Zustandes würde diesen geradezu versteinern, während es doch Aufgabe des Sicherheitssystems sein soll, einen normalen Zustand herbeizuführen und gleichzeitig die angeblichen oder wirklichen Sicherheitsbedürfnisse der mittelbar oder unmittelbar Beteiligten zufriedenzustellen.“ Die Bundesregierung fügte hinzu, sie halte es daher für unerläßlich, „die Lösung der beiden Fragen so miteinander zu verbinden, daß von vornherein nur ein deutscher Staat, nämlich das wiedervereinigte Gesamtdeutschland, in das europäische Sicherheitssystem eintritt“
Während der vielbeschworene „Geist von Genf“ schnell verflog und der Gedanke an eine neue Vierer-Konferenz sowohl der westlichen als auch der östlichen Seite angesichts der divergierenden Ansichten über die europäische Sicherheit und die Lösung der „deutschen Frage“ unrealistisch schien, trat die Diskussion erst 1958 in ein neues Stadium. Auch jetzt hielten die drei Westmächte an ihrer These fest, daß die Sicherheits-und Deutschland-Frage nicht voneinander getrennt behandelt werden dürften. In mehreren Noten an die sowjetische Regierung bekräftigten die drei westlichen Alliierten — ebenso wie die Bundesregierung — diese Position
Nachdem alle seit 1954 unternommenen Versuche, ein europäisches Sicherheitssystem bei einer gleichzeitigen Lösung der Deutschland-Frage zu errichten, ohne praktische Ergebnisse geblieben waren, trat Ende 1958 dieser Gedanke in der sowjetischen Europa-Politik stark in den Hintergrund. Er paßte nicht in die von Nikita S. Chruschtschow mit dem Berlin-Ultimatum am 27. November 1958 eingeleitete Politik des offensiven Risikos. Mit der zweiten von ihr provozierten Berlin-Krise unternahm die sowjetische Führung den Versuch, den nach wie vor gültigen Vier-Mächte-Status für ganz Berlin aus den Angeln zu heben. Immerhin verwies der Kreml in seiner Note vom 27. November 1958 an die Regierungen der drei Westmächte darauf, daß dem auf Beschluß der Potsdamer Konferenz geschaffenen Rat der Außenminister die Verpflichtung auferlegt worden sei. „eine Friedensregelung für Deutschlandvorzubereiten . . . Wenn Deutschland bis jetzt noch keinen Friedensvertrag hat. so tragen dafür vor allem die Regierungen der USA. Englands und Frankreichs die Schuld ... Ist nicht vielleicht der Grund für diese Haltung der Westmächte in der Frage der Vorbereitung eines Friedensvertrages darin zu suchen, daß sie ihre Privilegien in Westdeutschland und das Besatzungsregime in West-Berlin auf unbefristete Zeit verlängern möchten?“
In ihren Antwortnoten vom 31. Dezember 1958 an die Regierung der UdSSR wiesen die drei Westmächte zutreffend darauf hin. daß die von den Alliierten 1944/45 geschlossenen Abkommen „für alle Signatarstaaten so lange bindend“ seien, „wie sie nicht durch andere, auf Grund freier Verhandlungen vereinbarte Abkommen ersetzt worden sind . . . Wenn der Friedensvertrag, der allein ein Ende dieser Situation bringen kann, noch nicht mit einem wiedervereinigten Deutschland abgeschlossen worden ist, so liegt die Verantwortung hierfür keineswegs bei den drei Westmächten, die keine Anstrengung gescheut haben, um die vier Mächte aus der Sackgasse herauszubringen, in der sie sich schon so lange befinden. Solange es nicht zu einem Friedensvertrag kommt, wird die gegenwärtige Situation andauern.“
Als die sowjetische Regierung wenig später, am 10. Januar 1959, ihren bisher letzten Entwurf für einen Friedensvertrag mit Deutschland, der die mehrfache Teilung des Landes fixieren und auch legalisieren sollte und für die Wiedervereinigung überhaupt kein Verfahren mehr vorsah, mit dem Vorschlag verknüpfte, Berlin (West) die „Stellung einer entmilitarisierten Freien Stadt auf der Grundlage ihres besonderen Status“ zu verleihen, war vollends klar, daß die UdSSR nun ihre Zwei-zur Drei-Staaten-These erweitert hatte. Art. 2 des sowjetischen Entwurfs lautete: „Bis zur Wiedervereinigung Deutschlands in dieser oderjener Form werden in diesem Vertrag unter der Bezeichnung . Deutschland 1 die beiden bestehenden deutschen Staaten, nämlich die Deutsche Demokratische Republik und die Bundesrepublik Deutschland, verstanden, und alle im Vertrag vorgeschlagenen Rechte und Pflichten Deutschlands beziehen sich sowohl auf die Deutsche Demokratische Republik als auch auf die Bundesrepublik Deutschland.“
Wie weit sich die sowjetische Führung 1959 von der auf der Potsdamer Konferenz vorgesehenen Friedensregelung mit Deutschland entfernt hatte, ging auch aus Art. 24 des Entwurfs hervor: „Nach der Wiederherstellung der Einheit Deutschlands bleibt dieser Vertrag in Kraft, und seine Bestimmungen werden sich auf den geeinten deutschen Staat erstrecken.“
Die sowjetische Führung begnügte sich jedoch nicht mit dem Versuch, den Status Berlins einseitig und entgegen allen völkerrechtlichen Regeln total zu verändern, sondern drohte auch noch, mit der DDR einen separaten Friedensvertrag in dem Fall zu schließen, daß die Westmächte zur Unterzeichnung eines Friedensvertrags auf der Basis der Teilung Deutschlands nicht bereit seien
Die drei westlichen Alliierten hatten in der Zwischenzeit ihr Konzept noch einmal überprüft und legten am 14. Mai 1959 ihren Friedensplan, den nach dem amerikanischen Außenminister benannten Herter-Plan, in Genf vor, der die Grundzüge eines Stufenplans für die Wiedervereinigung Deutschlands, die europäische Sicherheit und eine Friedensregelung mit Deutschland verband
Hingegen unterbreitete der sowjetische Außenminister Gromyko erneut am 15. Mai 1959 den Entwurf für einen Friedensvertrag mit Deutschland, den die UdSSR bereits am 10. Januar 1959 vorge-legt hatte. Er ist dadurch gekennzeichnet, daß er die Fixierung und Legalisierung der Spaltung Deutschlands zum Ausgangspunkt für eine europäische Friedensordnung macht. Nur in einem Nebensatz (Art. 5 Ziffer 3) wird von der Möglichkeit gesprochen, ein „auf den gemeinsamen Anstrengungen der europäischen Staaten beruhendes Sicherheitssystem in Europa“ zu schaffen. Da Friedensverträge — um es noch einmal zu wiederholen — zwischen den Staaten geschlossen werden, die miteinander Krieg geführt haben, entbehrte der sowjetische Vorschlag, einen solchen Vertrag auf der Basis der Teilung Deutschlands zu schließen, jeder Logik. Der amerikanische Außenminister Christian Herter hat dies in seiner Antwort auf den sowjetischen Vorschlag in Genf am 18. Mai 1959 zutreffend umschrieben: „Es war das als Deutschland bekannte Völkerrechtssubjekt, mit dem sich die Vereinigten Staaten im Kriege befanden und mit dem sie ungelöste Probleme zu regeln haben. Demgemäß kann eine . endgültige Regelung*, soweit unsere Regierungen betroffen sind, erst erfolgen, wenn eine Regierung geschaffen worden ist. die im Namen ganz Deutschlands handeln und Verpflichtungen eingehen kann. Da die Vereinigten Staaten sich niemals mit der Bundesrepublik Deutschland oder mit der sogenannten Deutschen Demokratischen Republik im Kriege befunden haben, könnte umgekehrt ein . Friedensvertrag* oder eine endgültige Regelung mit diesen Teilen Deutschlands — gleichgültig ob einzeln oder kollektiv abgeschlossen — kein endgültiger Friedensvertrag mit Deutschland sein . . ,“
An der Genfer Konferenz nahmen erstmals Vertreter der Bundesrepublik Deutschland und der DDR mit dem Status von Beratern teil. In mehreren Erklärungen hat Botschafter Wilhelm G. Grewe in Genf die rechtlichen und politischen Bedenken der Bundesregierung gegen das sowjetische Konzept’ vorgetragen. Am 19. Mai 1959 führte er beispielsweise aus, nur ein Friedensvertrag, „der von einer vom ganzen deutschen Volk legitimierten Regierung frei verhandelt worden ist, besitzt die moralische Bindungskraft, um für eine lange Zeit stabile Verhältnisse zu schaffen. Das ist kein formal-juristischer Gesichtspunkt .... sondern im Gegenteil ein eminent politischer und psychologischer Gesichtspunkt . . .“
Die DDR mußte sich mit dem am 12. Juni 1964 in Moskau unterzeichneten Freundschafts-und Beistandspakt zufriedengeben. Auf Seiten der DDR legte man besonderen Wert auf die Feststellung, der Vertrag vom 12. Juni 1964 bilde keinen Ersatz für einen „deutschen Friedensvertrag“. Auch mehrere Staats-und Völkerrechtler der DDR betonten, der bilaterale Bündnispakt könne einen „deutschen Friedensvertrag“ nicht ersetzen
In Art. 9 des Vertrags vom 12. Juni 1964 hieß es, daß er nicht Rechte und Pflichten der beiden Seiten aus geltenden zweiseitigen und anderen internationalen Abkommen einschließlich des Potsdamer Abkommens berühre. Vom Abschluß eines „deutschen Friedensvertrages“ war in der Präambel und in den Art. 2 und 10 die Rede. Gemäß Art. 10 konnte der Vertrag im Falle der Schaffung eines einheitlichen, demokratischen und friedliebenden deutschen Staates oder des Abschlusses eines deutschen Friedensvertrages vor Ablauf der Frist von 20 Jahren auf Wunsch jeder Seite überprüft werden.
Auch wenn die Nachfolger des am 14. Oktober 1964 gestürzten Nikita S. Chruschtschow den Gedanken eines europäischen Sicherheitssystems wieder stärker betonten, vermieden sie es, ihn zu konkretisieren und zu präzisieren oder gar mit einer annehmbaren Lösung der Deutschland-Frage zu verbinden. In wichtigen Deklarationen des War-schauer Pakts aus den Jahren 1966, 1967 und 1969 wurden auch Materien angeschnitten, die eine friedensvertragliche Regelung mit Deutschland betrafen. Dazu zählte beispielsweise die Forderung an die Bundesrepublik Deutschland, die Oder-Neiße-Linie und die „Grenze zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR“ völkerrechtlich anzuerkennen. Stereotyp wurde in den Dokumen-ten des Warschauer Pakts auch eine „deutsche Friedensregelung“ gefordert
Wie sehr die sowjetische Führung auch in der zweiten Hälfte der sechziger Jahre auf ihr Mitspracherecht in der „deutschen Frage“ pochte, ging aus dem deutsch-sowjetischen Notenwechsel von 1967/68 hervor. So hieß es in dem Memorandum der Sowjetregierung an die Bundesregierung vom 21. November 1967: „Es ist selbstverständlich, daß die internationalen Verpflichtungen der BRD ebenso wie die Rechte und Verpflichtungen der Sowjetunion und jedes anderen Staates der Anti-Hitler-Koalition, die sich aus dem Potsdamer Abkommen ergeben, bis zum Abschluß eines deutschen Friedensvertrages durch nichts herabgemindert, abgeschwächt oder ersetzt werden können.“
Nachdem sich im Laufe der zweiten Hälfte der sechziger Jahre bei den westlichen Alliierten, vornehmlich in der amerikanischen Führung, die Vorstellung durchgesetzt hatte, die Schranken zwischen Ost und West abzubauen und dabei den politischen und territorialen Status quo in Europa weitgehend hinzunehmen, wurde auch in der Bundesrepublik Deutschland intensiv die Frage geprüft, ob und in welcher Weise man zu einem Modus vivendi mit der UdSSR und den anderen Staaten des Ostblocks unter Einschaltung der DDR gelangen könnte, ohne auf dem früheren Konzept — Sicherheit und Entspannung in Europa setzen die Lösung der „deutschen Frage“ voraus — zu beharren. Dennoch darf nicht übersehen werden, daß die westliche Seite damals die „deutsche Frage“ nach wie vor in einem engen Zusammenhang mit der Sicherheitsund Entspannungs-Problematik gesehen hat. Davon legte der Harmel-Bericht der NATO vom 14. Dezember 1967 eindringlich Zeugnis ab: „Eine endgültige und stabile Regelung in Europa ist nicht möglich ohne eine Lösung der Deutschland-Frage, die den Kem der gegenseitigen Spannungen in Europa bildet . . ,“
V. Ostverträge und Friedensvertrags-Vorbehalt
Durch die in den Verträgen von Moskau und Warschau sowie im innerdeutschen Grundlagenvertrag verankerten Nichtberührungsklauseln und die Noten der drei Westmächte vom 11. August zum Moskauer und vom 19. November 1970 zum War-schauer Vertrag ist sichergestellt, daß die Vorbehaltsrechte der Alliierten unberührt bleiben. Auch wenn in diesen Dokumenten und in dem Briefwechsel zu Art. 9 des Grundlagenvertrages sowie in der Erklärung der Vier Mächte vom 9. November 1972 zur Aufnahme der Bundesrepublik Deutschland und der DDR in die Vereinten Nationen (UNO) das Bezugsobjekt der Vier-Mächte-Rechte und -Verantwortung nicht genannt wird, bedeutet das nicht, daß es und damit der Rechtsbegriff „Deutschland“ oder „Deutschland als Ganzes“ zu existieren aufgehört haben. Die Vier Mächte haben kein neues Bezugsobjekt an die Stelle des alten gesetzt. Würde das Bezugsobjekt nicht mehr bestehen . dann wäre der Hinweis auf die früher geschlossenen Abmachungen der Alliierten — vornehmlich aus den Jahren 1944/45. 1952/54. 1955 und später — ohne Sinn. Da bereits rechtslogisch Rechte und Verantwortlichkeiten ein Bezugsobjekt haben müssen, kann es sich dabei nur um „Deutschland als Ganzes“ handeln
Während die drei Westmächte von 1945 bis in die Gegenwart konsequent an ihren Rechtspositionen bezüglich Deutschlands und einer friedensvertraglichen Regelung festgehalten haben, war die Position der UdSSR gegenüber der Vier-Mächte-Verantwortung insoweit weniger konsistent, als ihre deutschlandpolitischen Aussagen — wie dargelegt — gelegentlich den Eindruck hervorriefen, sie habe die gemeinsame Vier-Mächte-Basis verlassen. Seit Anfang der siebziger Jahre blieb der UdSSR gar nichts anderes übrig, als die Rechte und Verantwortung der Vier Mächte anzuerkennen, auch wenn sie — soweit wie möglich — das Bezugsob-jekt, „Deutschland“ oder „Deutschland als Ganzes“, nur noch ungern umschrieb. Das starke Interesse Moskaus an der Unterzeichnung des deutsch-sowjetischen Vertrags, dessen völkerrechtliches Wirksamwerden vom erfolgreichen Abschluß des Vier-Mächte-Abkommens über Berlin vom 3. September 1971 abhängig war, ließ dem Kreml gar keine andere Wahl.
Wer meint, für die UdSSR existiere „Deutschland“ als Rechtsbegriff nicht mehr, übersieht, daß sie sich in allen wichtigen Abmachungen mit der DDR seit 1949 — zuletzt in dem am 7. Oktober 1975 unterzeichneten Bündnisvertrag — ihre Rechte vorbehalten hat. die aus den Abkommen der Alliierten von 1944/45 herrühren und „Deutschland“ betreffen. So lautet Art. 10 des Bündnispaktes vom 7. Oktober 1975: „Dieser Vertrag berührt nicht die Rechte und Pflichten der Hohen Vertragschließenden Seiten aus gültigen zwei-und mehrseitigen Abkommen.“ Auch wenn der Kreml es hier vermied, das Bezugsobjekt der Vier-Mächte-Verantwortung. „Deutschland“ oder „Deutschland als Ganzes“, wiederum beim Namen zu nennen, hat er sich davor gehütet, es ausdrücklich auf die beiden Staaten in Deutschland zu beschränken. Daran vermag auch die Tatsache nichts zu ändern, daß die UdSSR gelegentlich vom „Territorium des ehemaligen Reiches“ gesprochen und die beiden Staaten in Deutschland als „Rechtsnachfolger des ehemaligen Reiches“ bezeichnet hat
Würde die UdSSR konsequent die These vertreten, das Völkerrechtssubjekt „Deutsches Reich“ sei 1945 oder später untergegangen, dann begäbe sie sich nicht nur ihres Mitspracherechts in der „deutschen Frage“, sondern müßte logischerweise auch eine friedensvertragliche Regelung wegen des Fehlens eines notwendigen Vertragspartners als überflüssig erklären. Soweit sich die UdSSR in jüngster Zeit zu dieser Problematik geäußert hat. beschränkte sie sich auf die Feststellung, die Fragen, „die gewöhnlich bei der Unterzeichnung des Friedensvertrages behandelt werden“, seien „im wesentlichen gelöst“
So ist es auch kein Zufall, daß Politik und Völker-recht der DDR ihre Ansicht, einen Friedensvertrag werde es nicht mehr geben, vornehmlich mit dem Hinweis zu begründen pflegen, „alle entscheidenden Dinge sind doch geregelt. Inzwischen gibt es das europäische Vertragswerk, einschließlich des Vierseitigen Abkommens über Berlin (West). Dieses europäische Vertragswerk ist ein Grundelement der europäischen Sicherheit und Friedensordnung.“
Daß für die UdSSR „Deutschland“ nicht nur als geographischer, sondern auch als Rechtsbegriff nach wie vor existiert und sie eine friedensvertragliche Regelung mit Deutschland gar nicht zu den Akten legen kann, verdeutlicht auch der österreichische Staatsvertrag vom 15. Mai 1955. In Art. 3 haben die Sowjetunion und die drei Westmächte festgelegt: „Die Alliierten und Assoziierten Mächte werden in den deutschen Friedensvertrag Bestimmungen aufnehmen, welche die Anerkennung der Souveränität und Unabhängigkeit Österreichs durch Deutschland und den Verzicht Deutschlands auf alle territorialen und politischen Ansprüche in bezug auf Österreich und österreichisches Staatsgebiet sichern.“ Und in Art. 11 des Staatsvertrags hat sich Österreich verpflichtet, „die volle Geltung der Friedensverträge mit Italien, Rumänien, Bulgarien, Ungarn und Finnland und anderer Abkommen oder Regelungen anzuerkennen, die von den Alliierten und Assoziierten Mächten bezüglich Deutschlands und Japans zur Wiederherstellung des Friedens herbeigeführt worden sind oder künftig herbeigeführt werden“
VI. Ergebnis
Die sich an der politischen Nichterreichbarkeit oder Durchsetzbarkeit eines Friedensvertrages mit Deutschland und an seiner Überflüssigkeit angesichts weitreichender Zwischenregelungen orientierenden juristischen Argumentationslinien vermögen ebensowenig zu überzeugen wie die These von der Erledigung einer friedensvertraglichen Regelung mit Deutschland durch Zeitablauf
Das Argument, der erhebliche Zeitablauf seit 1945 lasse eine friedensvertragliche Regelung mit Deutschland als erledigt erscheinen, kann sich nur auf die veränderte Haltung der Sowjetunion, nicht auf die im Deutschland-Vertrag festgeschriebene Position der drei Westmächte beziehen. Auch wenn die UdSSR häufig ihre Position in dieser zentralen Frage modifiziert hat. weiß sie spätestens seit dem gescheiterten Versuch Chruschtschows Anfang der sechziger Jahre, daß sie sich einseitig gar nicht ihrer Rechte und Verantwortlichkeiten bezüglich „Deutschlands als Ganzes“ begeben kann.
Deutschlandrechtlich und deutschlandpolitisch erfüllt der ausstehende Friedensvertrag die Funktion, „die Nichtendgültigkeit von inzwischen gefundenen Zwischenlösungen sicherzustellen und die Offenheit der deutschen Frage insofern zu gewährleisten“
Eine friedensvertragliche Regelung mit Deutschland hat nicht nur deutschlandrechtliche und -politische, sondern auch wichtige völkerrechtliche Funktionen. Sie ergeben sich einmal aus dem gleichzeitig mit dem Deutschland-Vertrag am 5. Mai 1955 in Kraft getretenen deutsch-alliierten Vertragswerk. So bestimmt Art. 3 des Vertrags über den Aufenthalt ausländischer Streitkräfte in der Bundesrepublik Deutschland: „Dieser Vertrag tritt außer Kraft mit dem Abschluß einer friedens-vertraglichen Regelung mit Deutschland . . ,“
Erinnert sei hier auch an die Fortexistenz von Militärmissionen der Westmächte in Potsdam, der Sowjetunion in Bünde, Frankfurt/Main und Baden-Baden, jeweils bei dem Oberkommandierenden akkreditiert, „ein deutlicher Beweis für das Fortbestehen des ursprünglichen Stationierungsrechts als erstem, wenn auch weithin überlagertem Rechtsgrund“
Zu den Materien eines künftigen Friedensvertrages mit Deutschland gehört schließlich die endgültige Regelung der Frage der Reparationen, die die Sowjetunion in ihrem Entwurf eines Friedensvertrages mit Deutschland vom 10. Januar 1959 als „vollständig geregelt“
Nach Auffassung Frankreichs. Großbritanniens, der USA und der Bundesrepublik Deutschland kann die im Londoner Schuldenabkommen vereinbarte endgültige Regelung der Reparationsfrage erst in einem Friedensvertrag mit Deutschland geschehen. Im „Vertrag zur Regelung aus Krieg und Besatzung entstandener Fragen (Überleitungsvertrag) vom 26. Mai 1952/23. Oktober 1954.der am 5. Mai 1955 in Kraft getreten ist. heißt es dazu: „Die Frage der Reparationen wird durch den Friedensvertrag zwischen Deutschland und seinen ehemaligen Gegnern oder vorher durch diese Frage betreffende Abkommen geregelt werden. Die Drei Mächte verpflichten sich, zu keiner Zeit Forderungen auf Reparationen aus der laufenden Produktion der Bundesrepublik geltend zu machen.“
Nochmals sei betont, daß weder die zwischen den drei Westmächten und der Bundesrepublik Deutschland noch die zwischen der UdSSR und der DDR getroffenen Abmachungen noch die Ostverträge als vorweggenommene friedensvertragliche Regelung und damit als endgültige Lösung der „deutschen Frage“ gewertet werden können. Aufgrund der alliierten Abkommen aus den Jahren 1944/45 haben spätere Verhandlungen über einen Friedensvertrag mit Deutschland von den Grenzen vom 31. Dezember 1937 auszugehen. Das Deutschland in diesen Grenzen ist für die Westmächte „ein völkerrechtlich verbindliches Ausgangsdatum, aber keine territoriale Zielvergäbe“
Differenzierungen innerhalb des Vorbehalts einer friedensvertraglichen Regelung mit Deutschland als Ganzem erlauben „keine Teilung innerhalb der deutschen Frage in dem Sinne, daß für die Bundesrepublik und die DDR die deutsche Frage als unverändert offen, für die unter polnischer und sowjetischer Verwaltung stehenden Ostgebiete dagegen als abgeschlossen gelte. Solche Abgeschlossenheit bedingte die völkerrechtlich definitive Annexion jener Gebiete, die jedoch nicht einseitig, sondern nur im Rahmen eines Friedensvertrags erfolgen könnte. Der Friedensvertrag-Vorbehalt erweist sich insoweit als nicht teilbar, was alle politischen Verantwortungsträger auch in der Bundesrepublik sorgfältig beachten müssen.“
Abschließend bleibt festzustellen, daß nicht nur wichtige politische, sondern auch rechtliche Erwägungen es nicht gestatten, den Friedensvertrags-Vorbehalt aufzugeben, zumal ein solch weitreichender Schritt von den beiden Staaten in Deutschland gar nicht vollzogen werden könnte.