I. Der völkerrechtliche Hintergrund
Die rechtswissenschaftliche Erörterung der Asyl-problematik ist von Spannungen gekennzeichnet. Neben den rechtsdogmatischen und rechtstechnischen Schwierigkeiten innerhalb der deutschen Rechtsordnung ist es vor allem die große und noch immer weithin unverstandene Spannung zwischen der völkerrechtlichen und der innerstaatlichen Position des Asylrechts, die in Theorie und Praxis Schwierigkeiten bereitet. Deshalb ist es erforderlich, vor einer Analyse des innerstaatlichen Rechts-zustandes die völkerrechtliche Lage des Asylrechts zu untersuchen.
Daß das Asylrecht eine völkerrechtliche Seite hat, ist leicht zu begreifen. Der Asylbewerber ist definitionsgemäß ein Grenzgänger, also ein Flüchtling im Sinne des Völkerrechts Die Zeiten, in denen auch innerhalb eines Hoheitsgebietes an bestimmten Orten Schutz vor derjenigen Macht gewährt werden durfte, die das betreffende Hoheitsgebiet insgesamt beherrschte, gehören längst der Vergangenheit an. Rechtshistorisch liegt allerdings das Tempel-, Kloster-und Kirchenasyl an der Wurzel des gesamten Asylrechts, dem ja der Gedanke der Anrufung einer höheren Gewalt zum Schutze vor weltlicher Machtausübung zugrunde liegt. Aber das noch im Mittelalterweit verbreitete kirchliche Asylrecht wurde in der Neuzeit immer stärker eingeschränkt. Im katholischen Kirchenrecht wurde es zum letzten Mal im Codex Juris Canonici von 1917 (Can. 1179) normiert. Der neue, am 27. November 1983 in Kraft getretene Codex erwähnt das kirchliche Asylrecht nicht mehr. Wenn in den Lehrbüchern des Völkerrechts noch immer zwischen dem internen und dem externen Asyl unterschieden wird, so zielt diese Unterscheidung nur noch auf eine bestimmte Form des innerhalb eines Territoriums gewährten Schutzes durch eine fremde Macht ab: das sogenannte diplomatische Asyl, d. h. die Asylgewährung in Botschaften und Konsulaten.
Als Recht des asylgewährenden Staates ist es nur in der südamerikanischen Hemisphäre anerkannt Außerhalb dieses Rechtskreises darf in diplomatischen Missionen nur eine „vorübergehende Zuflucht“ gewährt werden, wenn Leib und Leben des Schutzsuchenden akut gefährdet sind. Der Zufluchtsuchende ist in der diplomatischen Mission nicht etwa aufgrund einer Exterritorialität des Gesandtschaftsgebäudes geschützt, sondern nur durch die Immunitäten und Privilegien des Diplomaten.
Im wesentlichen bleibt daher für das Asyl im Völkerrecht nur das externe (territoriale) Asyl übrig, d. h. das Asyl, das einem auf fremdem Staatsgebiet verfolgten Fremden gewährt wird. Die Schutzgewährung von eigenen Staatsangehörigen, die auf fremdem Staatsgebiet verfolgt worden sind, gehört nicht zum Begriff des Asyls. Jeder Staat ist völkerrechtlich verpflichtet, seinen eigenen Staatsangehörigen, die sich im Ausland aufgehalten haben, die Einreise zu gestatten, ganz gleich, ob sie draußen politisch verfolgt worden sind oder nicht.
Das Völkerrecht ist seit seinen Anfängen ein Recht der souveränen Staaten gewesen und ist es trotz aller Wandlungen, und auch trotz der Bemühungen um die Intensivierung des internationalen Menschenrechtsschutzes, geblieben. Der Einzelmensch taucht auf der Ebene des Völkerrechts grundsätzlich nicht als Rechtsträger auf, sondern höchstens als Begünstigter von Völkerrechtsnormen. So erklärt es sich, daß in der Völkerrechtslehre das Asylrecht nicht als Recht des politisch Verfolgten, sondern als Recht des schutzgewährenden Staates gedeutet wird. Zwar wird diese Konstruktion in der Völkerrechtslehre in zunehmendem Maße als unbefriedigend empfunden, aber die Staatenpraxis hält daran unbeirrt fest, und die Völkerrechtslehre hat daran bisher nichts ändern können, weil die Herausbildung eines subjektiven Rechts des politisch Verfolgten auf Asylgewährung eine grundlegende Änderung der Struktur des Völkerrechts voraussetzen würde.
An Versuchen, eine solche grundlegende Änderung herbeizuführen, hat es nicht gefehlt. Die rechtsdogmatischen Ansätze hierfür sind seit langem vorhanden Aber ironischerweise hat gerade die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte vom 10. Dezember 1948 diese Bemühungen stark behindert. Art. 14 der Erklärung lautet: „Jeder Mensch hat das Recht, in anderen Ländern vor Verfolgungen Asyl zu suchen und zu genießen. Dieses Recht kann jedoch im Falle einer Verfolgung wegen nichtpolitischer Verbrechen oder wegen Handlungen, die gegen die Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen verstoßen, nicht in Anspruch genommen werden.“ Während der Beratungen im Dritten Ausschuß der Generalversammlung der Vereinten Nationen war betont worden, das Asylrecht sei „ein integrierender Bestandteil der Menschenrechte“. Dementsprechend hatte Art. 14 im Entwurf gelautet: „Jeder Mensch hat das Recht, in anderen Ländern Asyl vor Verfolgung zu suchen, und es kann jedermann gewährt werden.“ Die Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen hatte vorgeschlagen, den Artikel wie folgt zu formulieren: „Jeder Mensch hat das Recht, in anderen Ländern Asyl vor Verfolgungen zu suchen und zu erhalten.“ Der schließlich in Kraft getretene Text vermeidet jede Bezugnahme auf das Recht, Asyl zu erhalten, sondern beschränkt sich auf das „Suchen“ und „Genießen“. Für den Flüchtling bedeutet ersteres das Recht, das Verfolgerland zu verlassen, letzteres das Recht, das Asylangebot eines Zufluchtslandes anzunehmen. Beide Rechte sind bedeutungslos. Das Recht zum Verlassen des Landes wird bereits in Art. 13 Abs. 2 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte statuiert.
Auf der Ebene der Vereinten Nationen ist alsbald versucht worden, das Asylrecht über den enttäuschenden Zustand, in dem es die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte von 1948 belassen hatte, hinaus auszudehnen. Schon bei den ersten Vorarbeiten für den Entwurf der Konvention über bürgerliche und politische Rechte ist auch ein Asyl-rechtsartikel in Erwägung gezogen worden Aber bald erwiesen sich die Schwierigkeiten als so groß, daß die Diskussion hierüber abgebrochen wurde. Man befürchtete, daß im Falle der Aufnahme eines Asylrechtsartikels in die Menschenrechtskonvention die Aussichten für deren Ratifizierung geschmälert würden. Offiziell wurde allerdings ein anderer Grund hervorgehoben, der zweifellos ebenfalls seine Berechtigung hatte: Das Asylrecht sei viel zu kompliziert, als daß es in einem einzigen Artikel einer Allgemeinen Menschenrechtskonvention behandelt werden könnte. Vielmehr solle eine eigene Asylrechtskonvention zur Unterzeichnung aufgelegt werden. Unverzüglich gingen die Vereinten Nationen an die Ausarbeitung des Entwurfs einer Asylrechtskonvention. Aber trotz mehrerer diplomatischer Konferenzen kamen die Arbeiten nicht voran und mußten schließlich ganz eingestellt werden
Bereits 1957 lag aber ein von der Menschenrechts-kommission der Vereinten Nationen ausgearbeiteter Entwurf einer Erklärung über das Asylrecht vor. Zehn Jahre vergingen, bis er schließlich von der Generalversammlung verabschiedet werden konnte. Wie alle Beschlüsse der Generalversammlung hat auch diese am 14. Dezember 1967 verkündete Asylrechtsdeklaration (United Nations Declaration on Territorial Asylum) nur empfehlenden Charakter. Ihr Artikel 1 Abs. 1 lautet: „Das Asyl, das ein Staat in Ausübung seiner Souveränität den Personen gewährt, die sich auf Art. 14 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte berufen können, einschließlich derjenigen Personen, die gegen den Kolonialismus kämpfen, soll von anderen Staaten respektiert werden.“
Mit dieser Erklärung ist erneut die in der Völkerrechtslehre herrschende Auffassung bekräftigt worden, daß die Asylgewährung ein Recht, aber keine Pflicht der souveränen Staaten ist. Zwar bedeutet diese Konstruktion des Asylrechts im Völkerrecht einen gewissen Schutz für den Asylanten; denn aus ihr folgt, daß die Asylgewährung von allen anderen Staaten, einschließlich des Herkunftslandes des Flüchtlings, zu respektieren ist und nicht einmal als unfreundlicher Akt gewertet werden darf. Aber sie ist weit entfernt von der Anerkennung eines subjektiven Rechts des politisch Verfolgten auf Asylgewährung.
Auch auf regionaler Ebene sind die Bemühungen um die Schaffung eines subjektiven Rechts auf Asylgewährung bisher erfolglos geblieben. Die Europäische Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 erwähnt das Asylrecht überhaupt nicht. Im Zuge der Vorbereitung des Zweiten Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention empfahl die Beratende Versammlung des Europarats dem Ministerrat im Jahre 1961 die Aufnahme eines Asyl-Artikels aber die Empfehlung blieb ebenso unbeachtet wie weitere Schritte des Ausschusses für Bevölkerung und
Flüchtlinge des Europarats Erst am 5. Dezember 1977 verabschiedete der Ministerrat eine Asylrechtserklärung („Erklärung über das territoriale Asyl in den Mitgliedstaaten des Europarats“), in der die Mitgliedstaaten versprechen, „in Erfüllung ihrer humanitären Pflichten“ ihre bisherige „liberale Haltung“ in der Asylpolitik beizubehalten. Der zweite Absatz der Erklärung bestätigt die Asylgewährung als Recht der souveränen Staaten, der dritte Absatz lautet: „Die Mitgliedstaaten des Europarats halten daran fest, daß die Asylgewährung ein friedlicher und humanitärer Akt ist, der von allen Staaten respektiert werden muß und vor, keinem anderen Staat als unfreundlicher Akt betrachtet werden darf.“
II. Die verfassungsgeschichtliche Entwicklung
Die Reichsverfassung vom 16. April 1871 enthielt keinen Grundrechtskatalog und deshalb auch keine Aussage zum Asylrecht. Aber auch die Weimarer Reichsverfassung vom 11. August 1919 erwähnte das Asylrecht nicht. Nach dem Zweiten Weltkrieg bekräftigten einige Landesverfassungen aus der Zeit vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes den Grundsatz, daß politisch Verfolgte nicht ausgeliefert und ausgewiesen werden dürfen: Art. 105 der Bayerischen Verfassung vom 2. Dezember 1946, Art. 7 Satz 2 der Hessischen Verfassung vom 11. Dezember 1946, Art. 16 Abs. 2 der Verfassung von Rheinland-Pfalz vom 18. Mai 1947 und Art. 11 Abs. 2 der Verfassung des Saarlandes vom 15. Dezember 1947. Trotz des engen Zusammenhangs zwischen Auslieferung und Asyl ist jedoch eine Bekräftigung des Grundsatzes der Nichtauslieferung politischer Flüchtlinge nicht identisch mit der Statuierung eines Grundrechts auf Asyl.
Der Herrenchiemseer Entwurf vom August 1948, der den Beratungen des Parlamentarischen Rates zugrunde lag, lehnte sich an die vorgenannten Bestimmungen in den Länderverfassungen an und sah in Art. 4 Abs. 2 vor: „Wer unter Nichtbeachtung der in dieser Verfassung niedergelegten Grundrechte von einer Stelle außerhalb des Bundes verfolgt wird, wird nicht ausgeliefert.“ Der Parlamentarische Rat aber entschloß sich nach sorgfältigen Beratungen dazu, das Wort „Asylrecht“ im Text des Grundgesetzes zu verwenden und das Asylrecht als subjektives Recht auszugestalten. Im Grundsatzausschuß wurde die folgende Formulierung des Asylrechtsartikels (damals noch Art. 4)
diskutiert: „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht im Rahmen des allgemeinen Völkerrechts.“ Zwar wurden die Worte „im Rahmen des allgemeinen Völkerrechts“ nicht deshalb gestrichen, weil das allgemeine Völkerrecht das subjektive Asylrecht nicht kennt, sondern nur deshalb, weil der Hinweis auf das allgemeine Völkerrecht wegen Art. 25 GG für überflüssig gehalten wurde. Aber andererseits geben die Diskussionen im Parlamentarischen Rat nichts für die Auffassung her, daß diese verfassung-gebende Versammlung die Konsequenzen einer derartigen Grundrechtsverbürgung nicht bedacht habe. Sorgfältige Untersuchungen der Protokolle aller Sitzungen, in denen sich Grundsatzausschuß, Hauptausschuß und Plenum des Parlamentarischen Rates mit dem Asylrecht beschäftigt haben, führen zu dem Ergebnis, daß der Parlamentarische Rat mit Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG („Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“) keinen bloßen Programm-satz, sondern ein verfassungsmäßig verbrieftes subjektives Recht, also ein echtes Grundrecht, schaffen wollte Wohl ist anzunehmen, daß die Mitglieder des Parlamentarischen Rats sich keine Vorstellungen von den großen Zahlen von Asylbewerbern gemacht haben, mit denen die Bundesrepublik Deutschland eines Tages konfrontiert werden würde. Aber dieses Argument ist für die Verfassungsinterpretation bedeutungslos. Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG steht nicht unter dem Vorbehalt einer relativ kleinen Zahl von Asylbewerbern oder der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland. Sollte sich eines Tages die Meinung durchsetzen, daß die Bundesrepublik Deutschland aus wirtschaftlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, politisch Verfolgte aufzunehmen, müßte das Grundgesetz geändert werden.
III. Das Grundrecht auf Asyl
1. Subjektives Recht Im Gegensatz zum Völkerrecht gewährt das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland den politisch Verfolgten ein subjektives Recht auf Asyl. Das Asylrecht weist daher in der Bundesrepublik Deutschland eine Doppelnatur auf: Im völkerrechtlichen Raum ist es ein Recht der Bundesrepublik Deutschland gegenüber allen anderen Staaten, im innerstaatlichen Raum ist es ein Recht des politisch Verfolgten gegenüber der staatlichen Gewalt der Bundesrepublik Deutschland. Der Versuch, Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG als Wiedergabe der völkerrechtlichen Rechtslage zu interpretieren scheitert am Wortlaut des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG; denn wenn die Verfassung bestimmt, daß jemand in den Genuß eines staatlichen Rechts gelangt, so liegt gerade darin die Rechtsgewährung. „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“ heißt nichts anderes als „politisch Verfolgte genießen das Recht auf Asyl“.
Die anfängliche Unsicherheit über den Normierungsinhalt von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG ist längst überwunden. Die Auffassung, daß Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG dem einzelnen politisch Verfolgten ein subjektives Recht gewährt, war bereits kurz nach Inkrafttreten des Grundgesetzes durchaus herrschende Meinung Der Bundesgerichtshof erklärte in seinem Beschluß vom 21. Januar 1953 in bezug auf das Asylrecht des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG: „Es ist ein Grundrecht, das allen politisch Verfolgten ohne Rücksicht auf ihre Staatsangehörigkeit zusteht.“ Die seitherige Rechtsprechung aller deutschen Gerichte hat hieran keinen Zweifel aufkommen lassen. Besonders markante Sätze finden sich im Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 2. Juli 1980: „Durch Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG ist das Asylrecht des politisch Verfolgten zum Grundrecht erhoben. Das Grundgesetz hat damit das Asylrecht, über das Völker-recht und das Recht anderer Staaten hinausgehend, als subjektives öffentliches Recht ausgestaltet, an die Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung gebunden sind.“
Diese Sätze lassen an Deutlichkeit nichts zu wünschen übrig. In der gesamten rechtswissenschaftlichen Literatur hat sich gegen sie zu keiner Zeit Widerspruch erhoben. Nur in der politischen Diskussion über eine „Reform“ oder „Verschärfung“ des Asylrechts, die ihren Höhepunkt im Sommer 1986 erreichte, ist der Gedanke aufgetaucht, Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nicht mehr als Grundrechtsgewährung, sondern nur noch als institutioneile Garantie zu betrachten. Dabei blieb offen, wie eine solche Herabstufung bewirkt werden sollte. Vom rechtswissenschaftlichen Standpunkt aus ist dazu zu sagen, daß die Herabstufung eines Grundrechts zur institutioneilen Garantie nicht in der gleichen Weise zulässig ist wie etwa die Herabstufung einer Staatsstraße zur Kreisstraße. 2. Geltung nur für Ausländer Das Grundrecht des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG ist das einzige Grundrecht, das nur Ausländem (ausländischen Staatsangehörigen und Staatenlosen) zusteht. Die Beschränkung auf Ausländer ergibt sich daraus, daß Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nur ein Recht auf externes (territoriales) Asyl gewährt. Ein Recht auf internes (diplomatisches) Asyl kann, wie im vorstehenden ausgeführt, nicht durch eine ver-fassungsrechtliche Norm, sondern nur durch Völkerrecht begründet werden. Eine Asylsituation im Sinne des externen Asyls besteht nur da, wo ein Schutzsuchender von außen her in das Staatsgebiet kommt oder gekommen ist. Diese Situation liegt zwar objektiv auch dann vor, wenn ein Deutscher, der in der Bundesrepublik Deutschland keinen Wohnsitz hat, in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland kommt, um hier Schutz vor Verfolgung zu suchen. Jedoch tritt das Asylrecht zurück, wenn der Zufluchtsuchende sein Begehren auf eine andere Rechtsgrundlage stützen kann; denn das Asyl soll nur dem Flüchtling, der keine Verbindung mehr zu irgendeinem Staat besitzt, eine Ersatzheimat bieten. Der Deutsche im Sinne des Grundgesetzes genießt Freizügigkeit gemäß Art. 11 Abs. 1 GG. Freizügigkeit bedeutet nach einhelliger Meinung nicht nur das Recht, sich innerhalb des Bundesgebietes frei zu bewegen, sondern auch das Recht, in das Bundesgebiet einzureisen
Das Recht auf freien Zuzug in die Bundesrepublik Deutschland steht jedem Deutschen zu. Alle Personen, die in der DDR als deutsche Staatsangehörige wohnen oder dort als Flüchtlinge oder Vertriebene deutscher Volkszugehörigkeit (oder als Ehegatten oder Abkömmlinge solcher Flüchtlinge oder Vertriebenen) Zuflucht gefunden haben, sind Deutsche im Sinne des Grundgesetzes (Art. 116 Abs. 1 GG). Auch diese Personen können sich daher auf das Grundrecht der Freizügigkeit gemäß Art. 11 Abs. 1 GG berufen, wenn sie, aus welchen Gründen auch immer, ihren Aufenthalt im Bundesgebiet nehmen wollen. Ihr Aufnahmebegehren stützt sich nicht auf Art. Abs. 2 Satz 2 GG; sie sind keine Asylbewerber. Diese Rechtslage besteht auch nach Inkrafttreten des Grundvertrags weiter 16). 3. Der Begriff der politischen Verfolgung Im Mittelpunkt der Problematik des Asylgrundrechts steht die Auslegung des Begriffs „politisch Verfolgte“. Beide Bestandteile dieses Begriffs haben zu erheblichen Schwierigkeiten in Theorie und Praxis geführt.
Einen einheitlichen, allgemein anerkannten Politikbegriff gibt es in der Wissenschaft nicht. Aber „hieraus kann weder der Schluß gezogen werden, daß deshalb auf die Definition des Politischen’ im Sinne von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG verzichtet werden müsse; denn die Schwierigkeit einer Definition rechtfertigt nirgendwo in der Juristerei eine Abstinenz bei ihrer Suche. Noch kann hieraus gefolgert werden, daß wahllos der eine oder der andere Begriff in Anspruch genommen werden könne.“ Die Suche nach dem für die Interpretation von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG maßgeblichen Politik-begriff muß sich an den Grundwertentscheidungen des Grundgesetzes orientieren. Danach ist das Verhältnis zwischen dem einzelnen und seinem Heimatstaat entscheidend. Aus dieser Erkenntnis hat die Rechtsprechung den Grundsatz abgeleitet, daß nicht die „politische“ Natur irgendwelcher Handlungen des Asylbewerbers maßgeblich ist, sondern die Art und Weise der Reaktion des Herkunftslandes auf Handlungen oder Eigenschaften des Asyl-bewerbers.
Eine Ausuferung der „asylrechtsbegründenden Tatbestände“ infolge der Anwendung des weiten Politikbegriffs wird durch die Koppelung mit dem zweiten Begriffselement vermieden. Nicht jede politische Reaktion des Staates auf ein Verhalten des einzelnen, das diesen zum Verlassen des Landes motiviert, ist asylrechtsbegründend im Sinne des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG, sondern nur diejenige Reaktion, die als Verfolgung zu kennzeichnen ist. Damit verlagert sich nicht das Definitionsproblem von demjenigen des Politischen auf dasjenige der Verfolgung. Vielmehr sind beide Definitionen zusammen zu sehen. Auf diesem Hintergrund ist das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. November 1977 zu verstehen, in dem erklärt wird: „Maßgebend dafür, ob die befürchtete Verfolgung eine politische ist, sind die Gründe, aus denen der Verfolgerstaat die befürchtete Verfolgung betreibt.“ Das Bundesverfassungsgericht hat diesen grundrechtsdogmatischen Ansatz untermauert und im Beschluß vom 2. Juli 1980 ausgeführt: „Asylrechtlichen Schutz genießt jeder, der aus politischen Gründen Verfolgungsmaßnahmen mit Gefahr für Leib und Leben oder Beschränkun-gen seiner persönlichen Freiheit ausgesetzt wäre (vgl. BVerfGE 9, 174 [180f. ]; 15, 249 [251]) oder — allgemein gesagt — Repressalien zu erwarten hätte (vgl. BVerfGE 52, 391 [398]). Voraussetzungen und Umfang des politischen Asyls sind wesentlich bestimmt von der Unverletzlichkeit der Menschenwürde, die als oberstes Verfassungsprinzip nach der geschichtlichen Entwicklung des Asylrechts die Verankerung eines weitreichenden Asylanspruchs im Grundgesetz entscheidend beeinflußt hat.“
In der Literatur ist die Einheitlichkeit dieser rechts-dogmatischen Grundlage des Begriffs des politisch Verfolgten bezweifelt worden. Anlaß hierzu gab insbesondere die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, die sich bei der Definition des politisch Verfolgten auf die in der Flüchtlingskonvention vom 28. Juli 1951 enthaltene Definition stützte. So wurde die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts mit folgenden Worten zusammengefaßt: „Entscheidendes Kriterium für das Vorliegen einer „politischen’ Verfolgung ist die Absicht des Verfolgerstaates, gegen den Betroffenen aus Anlaß seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten Rasse, Religion, Nationalität, sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung vorzugehen.“ Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist dahin gehend gedeutet worden, daß es zwar ebenfalls die Definition der Flüchtlingskonvention zugrunde legt, aber die „weitergehenden Merkmale politischer Verfolgung aus dem Menschenwürdegehalt des Asylrechts“ herleitet. „Wer nicht Flüchtling ist, aber in seiner Menschenwürde beeinträchtigt wird, ist politisch verfolgt.“ Die Flüchtlings-konvention vom 28. Juli 1951, auf die hier Bezug genommen wird, ist bisher von hundert Staaten, darunter auch von der Bundesrepublik Deutschland, ratifiziert worden. In Übereinstimmung mit dem geltenden Völkerrecht (vgl. oben Abschnitt I) gewährt sie dem politisch Verfolgten kein subjektives Recht auf Asyl, sondern verpflichtet lediglich die Signatarstaaten, das von ihnen ohne völkerrechtliche Rechtspflicht gewährte Asyl in bestimmter Weise auszugestalten. Die Konvention muß aber selbstverständlich angeben, wer in den Genuß dieses Rechtsstatus gelangt. Deshalb enthält sie in ihrem Art. 1A eine Flüchtlingsdefinition. Der oben erwähnte Streit geht darum, ob der von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG gezogene Kreis der Asyl-berechtigten identisch ist mit dem Kreis der durch die Flüchtlingskonvention Begünstigten, d. h.der „Konventionsflüchtlinge“. Das Bundesverwaltungsgericht bejaht die Frage (sogenannte These der Vollidentität), das Bundesverfassungsgericht verneint sie, weil es über den Kreis der Konventionsflüchtlinge hinaus noch weitere Asylberechtigte gemäß Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG geben könne. Der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts ist zuzustimmen. Der Begriff des politisch Verfolgten ist ein verfassungsrechtlicher Begriff. Die Flüchtlingskonvention kann zwar zur Interpretation des Begriffs herangezogen werden, kann ihn aber nicht begrenzen.
Das Bundesverfassungsgericht hat die wichtigste Regel für die Interpretation des Begriffs des politisch Verfolgten bereits früh herausgearbeitet. In seinem Beschluß vom 4. Februar 1959 untersuchte es die Entstehungsgeschichte und den Zweck von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG und kam zu dem Schluß, es sei erforderlich, „den Begriff des politisch Verfolgten nicht eng auszulegen. Eine weite Auslegung des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG entspricht nicht nur dem Geist, in dem er konzipiert worden ist, sondern auch der Situation, für die er gemünzt war.“
Hieran hat das Bundesverfassungsgericht festgehalten. Es hat jedoch seine Begründungsbasis um das Argument erweitert, daß das Asylrecht in einem untrennbaren Zusammenhang mit der Menschenwürde steht Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Gedankengänge übernommen. In seinem Urteil vom 18. Oktober 1983 führt es aus: „Der Begriff des politisch Verfolgten ist in Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nicht näher abgegrenzt. Bei seiner Inhaltsbestimmung kommt dem Geist, in dem dieser Grundrechtsartikel konzipiert worden ist, und der Situation, der er Rechnung tragen soll, entscheidende Bedeutung zu. In ähnlicher Weise wie in den Vorschriften der Genfer Konvention spiegelt sich in der grundrechtlichen Asylgewährleistung vor dem Hintergrund tiefgreifender gesellschaftspolitischer und weltanschaulicher Gegensätze zwi-sehen den Staaten, die wesensverschiedene Strukturen entwickelt haben, das Erlebnis zahlloser Verfolgungs-und Vertreibungsschicksale wider. Sie sind gekennzeichnet durch die Schutzlosigkeit der von politischer Verfolgung Betroffenen. Dieser Notlage soll Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG Rechnung tragen.“ Immer wieder hat sich das Bundesverwaltungsgericht gegen Versuche gewandt, den Verfolgtenbegriff einzuschränken
Außer der Beifügung des Wortes „politisch“, die zur Ausgrenzung einzelner Sachverhalte aus dem Verfolgungsbegriff führt, enthält Art.
16 Abs. 2 Satz 2 GG keine Beschreibung der allgemeinen Tatbestandsmerkmale der Verfolgung. Diese müssen vielmehr aus dem Sinn und Zweck des Asyl-grundrechts unter Berücksichtigung von dessen Stellung im Grundrechtssystem abgeleitet werden. Dabei ist eine Trennung zwischen dem Begriffs-merkmal „politisch“ und dem Begriffsmerkmal „Verfolgung“ unmöglich Trotzdem hat die Rechtslehre versucht, den Verfolgungsbegriff für sich allein zu analysieren. Dabei ist zwischen einem engen, einem mittleren und einem weiteren Verfolgungsbegriff unterschieden worden Gemeinsam ist allen drei Interpretationsmodellen, daß die Verfolgung als Einschränkung der Rechtsgüter des Verfolgten betrachtet wird. Die Befürworter des engen Verfolgungsbegriffs begrenzen den Begriff auf die Beeinträchtigung von Leib, Leben oder Freiheit. Der weite Verfolgungsbegriff schließt die Beeinträchtigung aller anderen Rechtsgüter ein. Der mittlere Verfolgungsbegriff ist zwar nicht auf die drei genannten Rechtsgüter beschränkt, setzt aber eine allgemeine Schwelle in Form der Zumutbarkeit. Das Bundesverfassungsgericht hat eine mittlere Linie zwischen dem engen und dem weiten Verfolgungsbegriff gefunden, ohne die vom Bundesverwaltungsgericht herausgearbeitete Zumutbarkeitsformel zu verwenden. Es hat ausdrücklich jede Beschränkung auf bestimmte „asylwürdige“ Rechtsgüter abgelehnt Aber es hat in derselben Entscheidung hinzugefügt: „Asylrechtlichen Schutz genießt vielmehr jeder, der aus politischen Gründen Verfolgungsmaßnahmen mit Gefahr für Leib und Leben oder Beschränkungen seiner persönlichen Freiheit ausgesetzt wäre.“ Ferner fügte es hinzu, daß zu dem asylrechtlich geschützten Bereich der persönlichen Freiheit auch die Rechte auf freie Religionsausübung und ungehinderte berufliche und wirtschaftliche Betätigung gehören. Auch das Bundesverfassungsgericht geht daher letztlich von der Trias „Leib, Leben, Freiheit“ (letztere erweitert durch Religionsfreiheit und Berufs-freiheit) aus. Es will jedoch den Verfolgungstatbestand nicht auf die Beeinträchtigung dieser Rechts-güter beschränkt wissen, sondern läßt die Möglichkeit zu, daß Eingriffe in andere Rechtsgüter asylrechtsbegründend wirken, sofern diese Eingriffe „nach ihrer Intensität und Schwere die Menschenwürde verletzen und über das hinausgehen, was die Bewohner des Heimatstaats aufgrund des dort herrschenden Systems allgemein hinzunehmen haben“. Dadurch werden diejenigen von der Asylberechtigung ausgeschlossen, die als Asylgrund nur das allgemeine Unbehagen an dem in ihrem Heimatland herrschenden System angeben.
Bezüglich der Frage, ob nur staatliche Maßnahmen als Verfolgung im Sinne von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG angesehen werden können, hat die Rechtsprechung sich im Laufe der Zeit gewandelt. Bis Ende der fünfziger Jahre galt die Regel, daß nur staatliche Maßnahmen eine politische Verfolgung darstellen. Noch in der Entscheidung vom 17. Januar 1961 führte das Verwaltungsgericht Ansbach aus: „Eine Verfolgung im Sinne der Genfer Konvention muß grundsätzlich vom Staate ausgehen bzw. von diesem bewußt geduldet werden.“ Der Hinweis auf die Duldung seitens des Staates bildete jedoch bereits den Übergang zu einer neuen Phase der Rechtsprechung, in der anerkannt wurde, daß dann, wenn die staatlichen Organe nicht bereit sind, den einzelnen vor den Verfolgungen Privater zu schützen, eine echte Verfolgung im Sinne von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG anzunehmen ist. Das Bundesverwaltungsgericht erklärte in der Entscheidung vom 1. Juni 1965: „Es sind Fälle der Verfol-gung denkbar, die zwar nicht vom Staate selbst ausgehen, auch von diesem bewußt nicht geduldet werden, aber in denen aus anderen Gründen der Staat nicht den notwendigen Schutz gewähren kann.“
An die Stelle der vom Staat geduldeten Verfolgung war damit die „Verfolgung durch Unterlassung“ getreten. Diese Rechtsprechung fand ihre konsequente Fortsetzung in dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 2. Juli 1980, in dem ausgeführt wurde: „Wenn der Staat einzelne oder Gruppen zu Verfolgungsmaßnahmen anregt oder derartige Handlungen unterstützt, billigt oder tatenlos hinnimmt und damit den Betroffenen den erforderlichen Schutz versagt, weil er hierzu nicht willens oder nicht in der Lage ist, können auch , private 4 Handlungen als „politische’ Verfolgung im Sinne des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG angesehen werden. Insbesondere die faktische Einheit von Staat und Staatspartei oder von Staat und Staatsreligion kann es rechtfertigen, dem Staat Verfolgungsmaßnahmen von Angehörigen der Staatspartei oder der Staatsreligion gegenüber Personen zuzurechnen, die einer anderen politischen Überzeugung zuneigen oder anderen Glaubens sind."
Die Zurechnung von Übergriffen nichtstaatlicher Stellen als staatliche politische Verfolgung ist aber auch dann gerechtfertigt, wenn der Staat zur Verhinderung von Übergriffen prinzipiell und auf gewisse Dauer außerstande ist Wenn feststellbar ist, daß der Staat die „privaten“ Verfolgungen nicht nur mißbilligt, sondern auch ernsthaft bemüht ist, sie unter Einsatz der verfügbaren Mittel mit Entschlossenheit zu unterdrücken, so bleiben die privaten Akte asylrechtlich irrelevant, auch wenn es dem Staat noch nicht gelungen ist, sämtliche einschlägigen Aktivitäten zu unterbinden Bei der „privaten“ Verfolgung, die dem Staat zugerechnet wird, verlangt die Rechtsprechung ferner, daß dort, wo rechtsstaatliche Abwehrmittel zur Verfügung 30 stehen, diese vom „privat Verfolgten“ auch eingesetzt werden
Nicht identisch mit diesem Erfordernis, aber doch mit ihm zusammenhängend, ist die sogenannte „inländische Fluchtalternative“. Auch sie schließt nach einer gefestigten Rechtsprechung die Asylgewährung aus. Jemand, der politische Verfolgung nur an bestimmten Orten seines Heimatlandes zu befürchten hat, so wird argumentiert, kann in anderen Teilen dieses Landes Schutz suchen. Eine solche Situation ergibt sich häufig bei Bürgerkriegen, aber auch in Staaten, die nicht ihr ganzes Territorium effektiv kontrollieren. Wenn staatliche Maßnahmen den Verfolgungstatbestand erfüllen, kommt die inländische Fluchtaltemative nicht in Frage; denn es wird vermutet, daß die Staatsgewalt überall in gleicher Weise und mit der gleichen Intention zur Anwendung kommt. Wenn es aber um eine „private“ Verfolgung geht, so besteht ein Anspruch auf Asylgewährung in der Bundesrepublik Deutschland nicht, wenn „dem Asylbewerber der Aufenthalt in einem Gebiet seines Heimatstaates zumutbar ist, in dem ihm politische Verfolgung nicht droht“ 4. Begründete Furcht vor Verfolgung Nach dem Wortlaut von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG setzt die Entstehung des Grundrechts auf Asyl politische Verfolgung voraus. Würde dies wörtlich genommen, so könnte Asyl nur denjenigen gewährt werden, gegen die bereits konkrete Verfolgungsmaßnahmen eingeleitet worden sind. Gerade in den schwersten Fällen wäre dann die Asylgewährung ausgeschlossen, weil in diesen Fällen die Verfolgungsmaßnahme in Freiheitsentzug oder Schlimmerem besteht. Deshalb hat die Rechtsprechung die tatbestandsmäßige Voraussetzung für die Asyl-gewährung gemäß Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG ausgedehnt auf die Formel „begründete Furcht vor Verfolgung“, die sich auch in der Flüchtlingsdefinition gemäß Art. 1A der Konvention vom 28. Juli 195134 findet. Diese von der Rechtslehre ohne Widerspruch akzeptierte Ausdehnung wirkt zugunsten des Asylbewerbers, weil er nicht bis zur Einleitung einer konkreten Maßnahme warten muß, sondern den Asylschutz der Bundesrepublik Deutschland schon vorher in Anspruch nehmen kann und zu diesem Zweck nur nachzuweisen braucht, daß ihm die politische Verfolgung „mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit“ droht Andererseits wird dadurch die Handhabung des Asylrechts erschwert, weil nachgeprüft werden muß, wann die Furcht vor politischer Verfolgung „begründet“ im Sinne dieser Interpretation des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG ist. In der Rechtsprechung findet sich hierfür die stereotype Formel: „Eine begründete Furcht vor Verfolgung ist anzunehmen, wenn der Asylbewerber in seiner Heimat bereits verfolgt worden ist, oder wenn er gute Gründe hat, dort eine solche Verfolgung zu befürchten. Gute Gründe für eine Furcht vor Verfolgung liegen vor, wenn dem Asylbewerber bei verständiger Würdigung des Falles nicht zuzumuten ist, daß er in seinem Heimatland bleibt oder dorthin zurückkehrt.“
Die Abwägung der guten Gründe setzt eine Berücksichtigung aller objektiven und subjektiven Faktoren des Einzelfalles voraus. Zwar weist das Kriterium der „verständigen Würdigung des Falles“ durch den Asylbewerber darauf hin, daß die Zumutbarkeitsformel nicht auf besondere Empfindlichkeit Rücksicht nimmt. Aber sie verschließt sich nicht der Erkenntnis, daß die Asylentscheidung eine Gesamtwürdigung erfordert, zu der neben der allgemeinen Lage im Herkunftsland die besondere Situation des Asylbewerbers in diesem Land gehört. Ferner darf bei der Beantwortung der Frage der Zumutbarkeit nicht auf den Augenblick abgestellt werden. Erforderlich ist vielmehr „eine auf absehbare Zeit ausgerichtete Zukunftsprognose“
IV. Begrenzungsmöglichkeiten
Die oben in Abschnitt III kurz vorgestellten Probleme stellen nur eine kleine Auswahl aus der Fülle von Rechtsfragen dar, die sich bei der Anwendung von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG ergeben. Von den Schwierigkeiten bei der Ermittlung des Sachverhalts soll hier gar nicht die Rede sein. Seit 1973 ist noch das quantitative Problem hinzugekommen. 108000 Asylbewerber im Jahre 1980 stellen bisher die Spitze dar. Die Zahl von 4900 Asylbewerbern im Januar 1987 läßt für dieses Jahr eine neue Bewerberflut vermuten. So ist es nicht verwunderlich, daß die Diskussion über mögliche Einschränkungen des Grundrechts auf Asyl wieder in Gang gekommen ist. Auch sie ist aber keine Neuheit. Betrachtet man Rechtsprechung und Lehre seit Inkrafttreten des Grundgesetzes, so stellt man fest, daß praktisch zu keiner Zeit die Auffassung verstummt ist, das grundgesetzliche Asylrecht sei zwangsläufig bestimmten Grenzen unterworfen.
Innerhalb dieser Argumentation lassen sich vier Phasen unterscheiden: Zuerst wurde argumentiert, das allgemeine Völkerrecht begrenze und modifiziere die verfassungsrechtliche Normierung; dann wurde behauptet, die Flüchtlingskonvention vom 28. Juli 1951 beschränke das Grundrecht auf Asyl; in der nächsten Phase beherrschte der Gedanke der immanenten Schranken die Diskussion, und schließlich wandte man sich dem Prinzip der Einheit der Verfassung zu. Selten hat eine Idee, deren positivrechtliche Verankerung unmöglich ist, einen so ausgedehnten Streifzug durch die verschiedenen Bereiche des Staats-und Völkerrechts unternommen, um irgendwo Unterstützung zu finden. Aber schon die Tatsache, daß der Kampf um die Beschränkung des Asylrechts in mehreren Phasen stattgefunden hat, ist ein Anzeichen dafür, daß es der Rechtslehre jedesmal gelungen ist, die Argumente der Verfechter der verschiedenen Schrankentheorien zu widerlegen. Die Entwicklung kann hier nur in großen Zügen skizziert werden.
Das Argument, die grundgesetzliche Normierung des Asylrechts werde durch das allgemeine Völker-recht begrenzt, war — wie im vorstehenden erwähnt — bereits im Parlamentarischen Rat zur Sprache gekommen und dort widerlegt worden. Trotzdem findet es sich noch in einem Beschluß des OVG Berlin vom 28. September 1960 und in einem Beschluß des Bayerischen Obersten Landesgerichts vom 23. März 1964 Die Gerichte beriefen sich dabei auf Art. 25 GG, der die allgemeinen Regeln des Völkerrechts zum Bundesrecht macht. Da das Völkerrecht, so wird argumentiert, kein subjektives Recht des politisch Verfolgten auf Asylgewährung kennt, dürfe auch das Grundgesetz dem politisch Verfolgten ein solches Recht nicht einräumen. Diese Argumentation übersieht, daß das Völker-recht eine Minimalordnung ist, welche die Gewährung von weitergehenden Rechten nicht verbietet. Völkerrechtsüberschreitendes innerstaatliches Recht, das nicht gegen die Rechte anderer Völkerrechtssubjekte verstößt, kann daher niemals völkerrechtswidrig sein. Im geltenden Völkerrecht ist, wie oben gezeigt, die Asylgewährung ein Recht der Staaten gegenüber allen anderen Völkerrechtssubjekten. Sie verletzt deren Rechte unter keinen Umständen und darf nicht einmal als unfreundlicher Akt betrachtet werden. Somit entfällt jede Möglichkeit, aus dem allgemeinen Völkerrecht irgendeine Begrenzung des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG abzuleiten.
In der zweiten Phase stützte sich die Argumentation nicht mehr auf das allgemeine Völkerrecht, sondern auf die Flüchtlingskonvention vom 28. Juli 1951, die in ihrem Art. 33 Abs. 2 ausnahmsweise die Ausweisung oder sonstige Verbringung eines politischen Flüchtlings in ein Land gestattet, in dem er politisch verfolgt wird. Diese Ausnahmeregelung betrifft denjenigen politischen Flüchtling, „der aus schwerwiegenden Gründen als eine Gefahr für die Sicherheit des Landes anzusehen ist, in dem er sich befindet, oder der eine Gefahr für die Allgemeinheit dieses Staates bedeutet, weil er wegen eines Verbrechens oder eines besonders schweren Vergehens rechtskräftig verurteilt wurde“. Das Ausländergesetz hat diese Regelung in § 14 Abs. 1 Satz 2 übernommen und beruft sich dabei ausdrücklich auf Art. 33 Abs. 2 der Flüchtlingskonvention.
Schon vorher hatte das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 17. Januar 1957 diese Argumentation verwendet: „Soweit nach Art. 32 und 33 der Genfer Konvention die vertragschließenden Staaten sich zur Gewährung von Asyl untereinander verpflichtet haben, so weit muß auch, wenn man dem Sinn des Art. 16 GG gerecht werden will, der vom Grundgesetz gewährleistete Anspruch des Asylsuchenden gehen. Daß dieser Anspruch aber noch darüber hinausreichen sollte, ist mit dem Sinn des Art. 16 nicht zu vereinbaren.“ Die Sätze sind schon deshalb falsch, weil die Flüchtlingskonvention keine Verpflichtung zur Asylgewährung enthält. Ferner übersieht diese Argumentation, daß auch die Flüchtlingskonvention nur eine Minimal-ordnung ist und eine vom innerstaatlichen Recht darüber hinaus gewährte Rechtsstellung nicht beeinträchtigen kann. Die Flüchtlingskonvention gibt den Signatarstaaten nur die völkerrechtliche Befugnis, das einmal gewährte Asyl unter bestimmten Voraussetzungen wieder zurückzunehmen. Ob ein Staat einen verfassungsrechtlich begründeten Asylanspruch begrenzen darf, richtet sich nicht nach der Flüchtlingskonvention, sondern nach dem Text der betreffenden Verfassung. Daß die Flüchtlingskonvention eine Minimalordnung ist, bekräftigt sie selbst in ihrem Art. 5, in dem ausdrücklich festgestellt wird, daß weitergehende Rechte, die das innerstaatliche Recht gewährt, von der Konvention unberührt bleiben. Dasselbe würde allerdings auch dann gelten, wenn die Konvention diesen Artikel nicht enthielte. Deshalb ist es völlig ausgeschlossen, die Einschränkung des Asylgrundrechts mit dem Hinweis auf eine restriktivere Regelung in der Flüchtlingskonvention zu rechtfertigen
Eine dritte Möglichkeit, das in Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG schrankenlos gewährte Asylgrundrecht einzuschränken, ist in der Anwendung der Theorie der immanenten Schranken des Asylrechts gesehen worden Nach dieser Theorie darf der Gesetzgeber ein Grundrecht trotz Fehlens einer Vorbehalts-klausel im Text des Grundgesetzes auch dann einschränken, wenn höherwertige Interessen dies erfordern. Zur Begründung ist insbesondere auf die Schrankentrias des Art. 2 Abs. 1 GG hingewiesen worden, wonach das Recht auf die freie Entfaltung der Persönlichkeit eingeschränkt wird durch die Rechte anderer, die verfassungsmäßige Ordnung und das Sittengesetz. Die Theorie übersieht, daß die Ausdehnung dieser Schrankentrias über Art. 2 Abs. 1 GG hinaus unzulässig ist. Auch ihre Interpretation als allgemeine „Gemeinschaftsklausel“ verstößt gegen die Verfassung. Zwar sind dem Grundgesetz Grundrechtsschranken zugunsten der Allgemeinheit nicht fremd. Aber die Rechtslehre ist mit großer Mehrheit zu dem Ergebnis gekommen, daß solche Schranken entweder in ausdrücklichen Gesetzesvorbehalten oder in allgemeinen Prinzipien wie demjenigen der Sozialgebundenheit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) niedergelegt sein müssen. So erwies sich auch die Anwendung der Theorie der immanenten Schranken auf das Asylgrundrecht als unhaltbar. Aber erst mit seinem Urteil vom 7. Oktober 1975 wich das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich von seiner bisherigen Rechtsprechung ab und erklärte unmißverständlich: „Das Grundrecht des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG hat keine immanenten Schranken.“
Mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichtsvom 7. Oktober 1975 ist die dritte Phase der Bemühungen um die Begrenzung des Asylgrundrechts abgeschlossen, zugleich aber eine vierte Phase eröffnet worden, in der die Schranken des Asylrechts mit einer neuen Argumentation begründet werden, nämlich mit der „Rücksicht auf die Einheit der Verfassung und die von ihr geschützte gesamte Wert-ordnung“. In bezug auf die grundlegende Formel selbst kann sich das Bundesverwaltungsgericht auf eine gefestigte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts stützen. Es ist durchaus unbestritten, daß die Verfassung ein auf innere Widerspruchsfreiheit angelegtes Sinnganzes ist. Jedoch betont das Bundesverfassungsgericht: Nur kollidierende Grundrechte Dritter und andere mit Verfassungsrang ausgestattete Rechtswerte sind mit Rücksicht auf die Einheit der Verfassung und die von ihr geschützte gesamte Wertordnung ausnahmsweise imstande, auch uneinschränkbare Grundrechte in einzelnen Beziehungen zu begrenzen Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 4. Oktober 1975 keine kollidierenden Grundrechte Dritter angeführt, sondern lediglich eine Kollision des Asylrechts mit der „Sicherheit des Zufluchtsstaates oder der in ihm lebenden Menschen“. Es fragt sich, ob damit in der gegenwärtigen Lage viel anzufangen ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat offenbar an den Einzelfall gedacht: Gefährdet ein bestimmter Asylbewerber die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland, so braucht ihm — auch wenn er an sich die Voraussetzungen des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG erfüllt — kein Asyl gewährt zu werden. Ob man aber auch argumentieren kann, der große Zustrom von Asylbewerbern gefährde die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und könne deshalb bei unverändertem Wortlaut des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG durch gesetzliche Maßnahmen eingedämmt werden, erscheint zumindest zweifelhaft.
Die vierte Phase ist noch nicht abgeschlossen. Schon jetzt zeichnet sich aber das endgültige Ergebnis ab: Das Grundrecht auf Asyl ist nicht ohne Änderung des Grundgesetzes einschränkbar. Vor der ernsthaften Diskussion einer Grundgesetzänderung schrecken alle politischen Kräfte mit Recht zurück. Vom verfassungsrechtlichen Standpunkt ist davor zu warnen. Die Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 GG würde die Wirksamkeit eines jeden Gesetzesvorbehalts stark einschränken. Jeder Versuch, etwa den Begriff des politisch Verfolgten entweder im Verfassungstext selbst oder auf der Grundlage eines Gesetzesvorbehalts durch einfache Gesetze zu definieren, würde im Ergebnis zu denselben Interpretationsschwierigkeiten führen wie bisher. Politische Verfolgung kann in den mehr als 160 Ländern der Welt in dem langen Zeitraum, für den die Geltung einer Verfassungsbestimmung gedacht ist, in so vielfältiger Form auftauchen, daß Subsumtionsschwierigkeiten auch bei noch so exakter Definition entstehen. Vor allem aber ginge mit der Einschränkung des Asylgrundrechts ein wertvolles Stück Rechtskultur verloren, das in Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG zum Ausdruck kommt. Bewußt hat der Parlamentarische Rat auf jede Einschränkung und auf jede Definition des politisch Verfolgten verzichtet. Die vier schlichten Worte „politisch Verfolgte genießen Asylrecht“ unterstreichen die Würde der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland.
V. Das Anerkennungsverfahren
Gegenüber allen anderen Grundrechten — mit Ausnahme des Grundrechts auf Verweigerung des Kriegsdienstes mit der Waffe gemäß Art. 4 Abs. 3 GG — weist das Asylgrundrecht die Besonderheit auf, daß es der Anerkennung in einem Verwaltungsverfahren bedarf. (Vom Verfahren ausgenommen sind lediglich die im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen Aufgenommenen — für sie gilt das Gesetz vom 13. Juni 1980 — und die sogenannten heimatlosen Ausländer nach dem Gesetz vom 25. April 1951.) Die Notwendigkeit eines solchen Verfahrens, durch welches das Asylgrundrecht zum „verwalteten Grundrecht“ wird, ist nicht zu bestreiten. Jedoch ist zu berücksichtigen, daß das subjektive Asylrecht unter den Voraussetzungen des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG von Verfassungs wegen entsteht. Die Asylberechtigung beginnt daher materiellrechtlich mit dem Eintritt des politisch Verfolgten in den Geltungsbereich des Grundgesetzes. In der tagespolitischen Diskussion ist dies gelegentlich nach beiden Seiten hin verkannt worden.
Auf der einen Seite ist behauptet worden, das Asylrecht sei ein „hochstapelndes Grundrecht“, weil es allen politisch Verfolgten in sämtlichen Ländern der Erde geradezu aufgedrängt werde. Auf der anderen Seite steht die falsche Auffassung, das Asylrecht entstehe erst mit der rechtskräftigen Anerkennung. Die erstgenannte Auffassung übersieht, daß das Grundrecht auf Asyl gemäß Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nicht der verfolgten Menschheit als solcher zusteht, sondern nur denjenigen politisch Verfolgten, denen es gelungen ist, in den Geltungsbereich des Grundgesetzes zu gelangen. (Trotzdem verbietet es das Grundgesetz, das Problem der als übermäßig empfundenen Bewerber-ströme durch hermetisches Abschließen der Grenzen zu lösen. Die erste Wirkung des Asylgrundrechts entfaltet sich ja am Ort der Grenzkontrolle, der im Geltungsbereich des Grundgesetzes liegt. Davon unberührt bleiben die Visumsvorschriften, die sich außerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes auswirken. Die Auslandsvertretungen der Bundesrepublik Deutschland sind in das Asylanerkennungsverfahren nicht einbezogen. Diese Problematik wird die Rechtswissenschaft in Zukunft noch beschäftigen.) Die letztgenannte Auffassung übersieht, daß die Entscheidung im Anerkennungsverfahren nicht konstitutive, sondern nur deklaratorische Bedeutung hat. Eine negative Anerkennungsentscheidung stellt lediglich fest, daß das Grundrecht auf Asyl wegen Fehlens der tatbestand-liehen Voraussetzungen nicht entstanden ist. Die positive Anerkennungsentscheidung stellt fest, daß das Grundrecht auf Asyl wegen Erfüllung der Tatbestandsmerkmale des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG entstanden ist. Hat der Asylbewerber die Tatbestandsmerkmale bereits im Zeitpunkt des Grenzübertritts erfüllt, so ist das subjektive Recht des politisch Verfolgten bereits in diesem Zeitpunkt entstanden. Ist die Furcht vor politischer Verfolgung erst nach der Einreise in die Bundesrepublik Deutschland zur begründeten Furcht im Sinne von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG geworden (sogenannte Nachfluchtgründe), so ist das subjektive Recht erst in diesem späteren Zeitpunkt entstanden
Daraus folgt, daß der Asylbewerber in jedem Fall ein Aufenthaltsrecht in der Bundesrepublik Deutschland bis zum rechtskräftigen Abschluß seines Anerkennungsverfahrens hat, und daß der rechtskräftig abgewiesene Asylbewerber, sofern ihm nicht ein Aufenthaltsrecht aus einem anderen Rechtsgrund eingeräumt worden ist, zum Verlassen der Bundesrepublik Deutschland verpflichtet ist. An dieser Stelle mündet das Asylrecht in das allgemeine Ausländerrecht ein. Die Anordnung und der Vollzug aufenthaltsbeendender Maßnahmen nach einem rechtskräftigen ablehnenden Bescheid im Anerkennungsverfahren wird damit zum neuralgischen Punkt des gesamten Asylrechts.
Die Durchführung des Anerkennungsverfahrens ist dem Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge in Zirndorf anvertraut. Das Verfahren war bis zum Sommer 1982 im Vierten Abschnitt (§§ 28—46) des Ausländergesetzes vom 28. April 1965 geregelt. Seit dem 1. August 1982 gilt das Gesetz über das Asylverfahren (Asylverfah-rensgesetz, AsylVfG) vom 16. Juli 1982 Auch der Laie kann sich leicht vorstellen, daß die Tätigkeit einer Behörde, deren Arbeitsanfall von Jahr zu Jahr schwankt, erhebliche organisatorische Schwierigkeiten bereitet. Andere einmalige Probleme kommen hinzu. Die Antragsteller sind bisher aus über hundert Ländern gekommen. Dementsprechend groß sind die Sprachenprobleme. Die Ermittlung der Sachverhalte, die den Entscheidungen zugrunde zu legen sind, ist ungleich schwieriger als bei sonstigen Behörden, bei denen sich die Sachverhalte in der Regel im Rahmen einer engen örtlichen Zuständigkeit abgespielt haben. All das wird noch übertroffen durch die Schwierigkeit der Handhabung einer Rechtsmaterie, die an der Nahtstelle von Völkerrecht, Staatsrecht und Verwaltungsrecht liegt und beherrscht wird von einer Verfassungsnorm, die nicht mit präzise definierten Begriffen arbeitet und arbeiten kann. Nun ist die Umsetzung von allgemein und abstrakt formulierten Prinzipien in konkrete Einzelentscheidungen keine Besonderheit des Asylrechts, aber auf dem Gebiet des Asylrechts ist sie noch schwieriger als in allen anderen Bereichen, weil sie das Wissen über komplizierte Vorgänge und Zusammenhänge in entfernten Ländern und oft auch über größere historische Zeiträume hinweg voraussetzt.
An dieser Komplexität scheiterten bisher alle Bemühungen um die Verkürzung des Asylverfahrens, und es ist nicht anzunehmen, daß jemals durch einfache Gesetze eine Lösung dieses Problems gefunden werden kann. Die Praktiker haben immer wieder darauf hingewiesen, daß die lange Verfahrensdauer in der Regel nicht von den Gerichten und den wahrhaft politisch Verfolgten verursacht wird, sondern in erster Linie in denjenigen Fällen zu beobachten ist, in denen sich Ausländer völlig unbegründet auf Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG berufen, um auf diese Weise einen möglichst langen Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland zu erreichen. In Rechtsprechung und Literatur ist dieses Problem unter der Bezeichnung „Asylrechtsmißbrauch“ erörtert worden. In Wirklichkeit handelt es sich um unbegründete Asylanträge.
Die dramatische Zuspitzung der Asylsituation in der Bundesrepublik Deutschland hat das Problem der unbegründeten Asylanträge nicht nur quantitativ vergrößert, sondern auch in den Mittelpunkt der öffentlichen Diskussion gerückt. Aber es ist kein neues Problem, und das Bundesverfassungsgericht hat die verfassungsrechtlichen Grenzen für jeden Versuch, das Anerkennungsverfahren zu straffen und möglichst rasch einem rechtskräftigen Abschluß zuzuführen, schon frühzeitig aufgezeigt. Ausgehend von der allgemeinen Erkenntnis, daß „die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Grundrechte“ auch im jeweiligen Verfahrensrecht Geltung beansprucht, erklärte das Bundesverfassungsgericht: „Diesem Grundsatz gemäß muß auch das Grundrecht des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG dort auf die Verfahrensgestaltung Einfluß haben, wo es um das grundgesetzlich garantierte Recht des Betroffenen auf politisches Asyl geht.“ In einer späteren Entscheidung prägte es den Leitsatz: „Der Gesetzgeber ist seiner Aufgabe, eine dem Grundrecht auf Asyl angemessene Verfahrensregelung zu treffen, durch Einführung eines Anerkennungsverfahrens nachgekommen.“ Mit anderen Worten: Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG ist und bleibt der Maßstab für die Verfassungsmäßigkeit aller Reformvorhaben im Bereich des Asylrechts.
VI. Neue Vorschriften
Die neueste Asylrechtsreform ist am 15. Januar 1987 in Kraft getreten. Sie ist enthalten im Gesetz zur Änderung asylverfahrensrechtlicher, arbeitserlaubnisrechtlicher und ausländerrechtlicher Vor-Schriften vom 6. Januar 1987 Der enge Zusammenhang zwischen Asylverfahrensrecht und materiellem Asylrecht bewirkt, daß das AsylVfG nicht ohne Auswirkung auf die Interpretation von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG bleibt. Ein Beispiel hierfür war schon bisher die gesetzliche Ausgestaltung des Begriffs des „anderweitigen Verfolgungsschut-zes“ in § 2 AsylVfG. Nach dem Wortlaut von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG ist es selbstverständlich, daß jemand, der bereits irgendwo in der Welt Schutz vor politischer Verfolgung gefunden hat, diesen Schutz nicht nochmals in der Bundesrepublik Deutschland unter Berufung auf Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG beanspruchen kann. Doch wann hat jemand irgendwo einen solchen Verfolgungsschutz gefunden? § 2 Abs. 2 AsylVfG in seiner bis zum 15. Januar 1987 geltenden Fassung beantwortete diese Frage dahin gehend, daß der Aufenthalt in dem Drittstaat „nicht nur vorübergehend“ sein darf. In der nunmehr geltenden Fassung heißt es präziser: „Hat sich ein Ausländer in einem Staat, in dem ihm keine politische Verfolgung droht, vor der Einreise in den Geltungsbereich dieses Gesetzes länger als drei Monate aufgehalten, so wird vermutet, daß er dort vor politischer Verfolgung sicher war. Das gilt nicht, wenn der Ausländer glaubhaft macht, daß eine Abschiebung in einen anderen Staat, in dem ihm politische Verfolgung droht, nicht mit hinreichender Sicherheit auszuschließen war.“ Diese Formulierung hilft der Verwaltungspraxis bei der Aufklärung eines für die Anwendung von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG relevanten Sachverhaltes und ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Problematischer ist die Einführung eines neuen § 1 a in das Asylverfahrensgesetz: „Umstände, mit denen ein Ausländer seine Furcht vor politischer Verfolgung begründet, bleiben bei der Entscheidung unberücksichtigt, wenn sich aus bestimmten Tatsachen ergibt, daß der Ausländer sie im Geltungsbereich dieses Gesetzes zu dem Zweck herbeigeführt hat, die Voraussetzungen seiner Anerkennung zu schaffen.“
Diese neue Vorschrift trägt die offizielle Über-schrift „Nachfluchtgründe“. Das ist insofern irreführend. als nach dem bisherigen Sprachgebrauch in Literatur und Rechtsprechung die Nachfluchtgründe nicht durch die Motivation (Schaffung der Voraussetzungen der Anerkennung), sondern allein durch den Zeitpunkt des Entstehens der begründeten Furcht vor Verfolgung (vor oder nach dem Verlassen des Verfolgungslandes) gekennzeichnet waren. Daß Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nicht die zeitliche Reihenfolge „Verfolgungsmaßnahme, Entstehen der Furcht, Flucht“ festlegt, hat das Bundesverfassungsgericht bereits früh erkannt. „Politisch Verfolgter kann in Ausnahmefällen auch jemand sein, der erst während seines Aufenthaltes in der Bundesrepublik Deutschland die Tatsachen schafft, die eine politische Verfolgung in dem Lande befürchten lassen, das die Auslieferung begehrt.“ Die Erwähnung der Auslieferung beruht auf dem Sachverhalt; denn es handelte sich um einen Auslieferungsfall.
Jahrzehntelang war die Einbeziehung der Nachfluchtgründe in das Anerkennungsverfahren durchaus unbestritten. Die Fälle, in denen ein Ausländer nicht als Flüchtling in den Geltungsbereich des Grundgesetzes gekommen war, aber die Rückkehr in sein Heimatland aus begründeter Furcht vor politischer Verfolgung nicht mehr wagte, wurden materiellrechtlich nach demselben Maßstab beurteilt wie die „klassischen“ Asylfälle, nämlich nach dem Maßstab des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG. Nur an die Beweispflichten wurden bei der Geltendmachung von Nachfluchtgründen strengere Anforderungen gestellt. Erst im Laufe der Zeit tauchte der Gedanke auf, daß es sich bei denjenigen Fällen, in denen die begründete Furcht vor politischer Verfolgung nicht durch eine Änderung der politischen Zustände im Heimatland oder durch nachträgliches Bekanntwerden von Aktivitäten des Asylbewerbers im Heimatland, sondern durch Aktivitäten in der Bundesrepublik Deutschland entstanden ist, im Grunde genommen um Mißbrauchsfälle handelt. Aber die Rechtsprechung zögerte, einen Unterschied zwischen selbstgeschaffenen (gewillkürten) Nachfluchtgründen und anderen zu machen, sondern fuhr fort, ausschließlich zu prüfen, ob die Furcht vor politischer Verfolgung begründet sei oder nicht. So betonte das Bundesverwaltungsgericht im Beschluß vom 8. August 1974, daß es grundsätzlich keinen Unterschied macht, ob die Nachfluchtgründe „ohne Zutun des Asylbewerbers eingetreten sind oder ob er sie aus eigenem Entschluß herbeigeführt hat“ Das Bundesverfassungsgericht bestätigte seine im Beschluß vom 4. Februar 1959 zum Ausdruck gekommene Grundeinstellung zu den Nachfluchtgründen im Beschluß vom 29. November 1977 Die Versuche einiger Verwaltungsgerichte und Oberverwal-tungsgerichte, die Relevanz von selbstgeschaffenen Nachfluchttatbeständen auf diejenigen Fälle zu beschränken, in denen der Asylbewerber nicht ohne Not gehandelt hat, wurden vom Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen, das in seinem Urteil vom 8. November 1983 den Leitsatz aufstellte: „Asylgründe, die der Asylsuchende erst nach Verlassen seines Heimatstaates selbst geschaffen hat, schließen seine Anerkennung als Asylberechtigter nicht schon deshalb aus, weil sie nicht aus einer für den Asylbewerber bestehenden Zwangslage heraus, sondern , ohne Not’ herbeigeführt worden sind.“
Doch damit kam die Diskussion über die vom Grundgesetz geforderte Behandlung der Nachfluchtgründe erst richtig in Gang Noch vor der Verabschiedung der Novelle zum Asylverfahrensgesetz im Januar 1987 nahm das Bundesverfassungsgericht erneut zu den Nachfluchtgründen Stellung und erklärte: „Bei subjektiven Nachfluchttatbeständen, die der Asylbewerber nach Verlassen des Heimatstaates aus eigenem Entschluß geschaffen hat (sogenannte selbstgeschaffene Nachfluchttatbestände), kann eine Asylberechtigung in aller Regel nur dann in Betracht gezogen werden, wenn sie sich als Ausdruck und Fortführung einer schon während des Aufenthalts im Heimatstaat vorhandenen und erkennbar bestätigten festen Überzeugung darstellen.“ Diese Entscheidung ist schon deshalb begrüßenswert, weil sie eine erfreuliche Rückbesinnung auf das materielle Asylrecht markiert. Das Bundesverfassungsgericht hat mit seiner jüngsten Entscheidung nicht die Anerkennung der Nachfluchtgründe für verfassungswidrig erklärt, sondern es hat lediglich die verfassungsrechtlichen Grenzen aufgezeigt, innerhalb deren die Nachfluchttatbestände — genauer: die Handlungen des Asylbewerbers, die zu einer als politische Verfolgung zu wertenden Reaktion des Heimatlandes führen, so daß die Furcht davor begründet ist — asylrechtsrelevant sind. Diese Begrenzungen ergeben sich aus dem Inhalt des Asylgrundrechts, sie sind aber keine Begrenzungen dieses Grundrechts. Wenn § 1 a des AsylVfG in seiner jetzt geltenden Fassung in diesem Sinne angewendet wird, kann er vor dem Grundgesetz Bestand haben.
Gerade dieses Beispiel zeigt, daß jede gesetzliche Neuregelung des Asylverfahrensrechts auch neue verfassungsrechtliche Probleme mit sich bringt und die Rechtsprechung beschäftigt. Dasselbe gilt für alle faktischen Entwicklungen. Bürgerkriegssituationen, neue Formen der politischen, rassischen oder religiösen Verfolgung, neue Fluchtwege und vieles andere werden die Rechtsprechung immer wieder beschäftigen. Die juristische Problematik, die sich hinter den vier schlichten Worten „politisch Verfolgte genießen Asylrecht“ verbirgt, ist unerschöpflich und stellt Verwaltung und Rechtsprechung vor immer wieder neue Aufgaben Das beruht nicht auf einem Versehen oder gar Versagen der Schöpfer des Grundgesetzes bei der Formulierung des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG, sondern auf der Unerschöpflichkeit des menschlichen Leides, das diese Verfassungsbestimmung zu mildern sucht.