I. Unklarheiten im Verhältnis von Demokratie und Bürokratie
Die Einsicht, daß der demokratische Staat zugleich ein bürokratischer, vielleicht sogar ein mehr bürokratischer als demokratischer Staat sei, ist seit Mitte der siebziger Jahre Gegenstand zahlreicher und nicht selten beunruhigter Diskussionen gewesen In einem entscheidenden Punkt ist eine gewisse Ratlosigkeit bisher nicht überwunden worden: Die an allen Orten gegenwärtige Bürokratie gilt als ein Demokratie und Freiheit gefährdendes Prinzip. Zwar fordert niemand ihre Abschaffung; selbst ihre Reduzierung — allenthalben gefordert — wird kaum ernsthaft betrieben. Unterhalb der Ebene vernünftiger Einsicht in die Unentbehrlichkeit bürokratischer Organisation auch im demokratischen Staat, bleibt jedoch auf einer emotionalen Ebene ein Widerspruch erhalten; Demokratie und Bürokratie verhalten sich danach zueinander wie Freiheit und Zwang, wie Autonomie und Unterdrückung; oder einfacher gesagt: wie gut und böse □der wie hell und dunkel; anders gewendet: wie Ideal und Wirklichkeit; oder gar: Demokratie als bloße Ideologie, Bürokratie als die reale Herrschaft der hinter ihr stehenden Interessen.
Antithesen wie diese können auf Dauer keinen Bestand haben. Sie führen entweder — angesichts des politischen Gewichts der staatlichen Bürokratie gegenüber Parteien, Parlamenten und Regierungen — zur Aushöhlung und schließlich zur offenen Beseitigung der demokratischen Legitimation des Staates. Oder sie werden als Herausforderung begriffen, über das Verhältnis von Demokratie und Bürokratie erneut nachzudenken, mit dem Ziel, die Idealisierung der einen und die Dämonisierung der anderen durch realistischere Wahrnehmungsmuster abzulösen.
Urteile über Bürokratie gehören zu den elementaren politischen Orientierungsproblemen. Der Antithetik von Demokratie und Bürokratie entspricht eine Ambivalenz in der Beurteilung des Staates durch die Bürger, die den Staat als Demokratie bejahen, als Bürokratie aber ablehnen, ihn fürchten und sich ihm letztlich notgedrungen doch unterwerfen. Diese Ambivalenz zu thematisieren und zu verarbeiten, wird in Zukunft auch von der politischen Bildung vermehrt zu fordern sein.
Die politische Bildung hat ihre besondere Aufgabe bisher vor allem darin gesehen, demokratische Prinzipien und Verhaltensweisen im Bereich der politischen Willensbildung zu vermitteln. Anhand von Themen wie: freie Wahlen, Mehrheitsparteiensystem, Parlamente, Grundrechte sowie in der Auseinandersetzung mit obrigkeitsstaatlichen Traditionen und mit dem Nationalsozialismus
Die Verwaltung wird dabei nur summarisch als „Exekutive“, allenfalls auch noch als Element des lokalen Erlebnisbereiches (Unterrichtseinheit „Das Rathaus“) behandelt Dies ist konsequent unter der Voraussetzung, daß die wesentlichen politischen Entscheidungen im Bereich der politischen Willensbildung getroffen werden und die Verwaltung diese Entscheidungen ohne eigenes Dazutun vollzieht. Nur im Bereich der politischen Willensbildung hat danach die staatsbürgerliche Verantwortung ihren Platz, während der Vollzug politischer Entscheidungen als fachlich-technischer Vorgang den dafür zuständigen Fachleuten überlassen bleiben kann.
Die Trennung von politischer Willensbildung und fachlich technischem Vollzug ist jedoch nicht länger vertretbar. Politik und Verwaltung, Demokratie und Bürokratie sind weder als zwei getrennte Bereiche noch als zwei aufeinanderfolgende Phasen der staatlichen Entscheidungsprozesse vorzustellen. Politik muß auf die bürokratischen Gesetzmäßigkeiten der Verwaltung Rücksicht nehmen und bewegt sich weitgehend selbst in bürokratischen Formen. Die staatliche Verwaltung ihrerseits ist in vielfältiger Weise in politische Zusammenhänge verflochten.
Eine politische Bildung, die sich an dem Ideal demokratisch-politischer Entscheidungsbildung und deren wertfreiem Vollzug durch die Verwaltung orientiert, muß notwendigerweise Enttäuschungen erzeugen. Sie weckt Erwartungen, die in der politischen Erfahrung keinen Bestand haben können. Konkreter und aktueller formuliert: Sie hat Erwartungen geweckt, deren Enttäuschung zu den heute verbreiteten Ohnmachtsgefühlen in der Politik beigetragen hat. „In den jüngst vergangenen Jahren (hat sich) ein Rückzug von wichtigen Teilen der intellektuellen Opposition Westdeutschlands aus der konkreten Politik entwickelt“, beobachtet Günter Gaus. Die Ausübung der demokratischen Freiheitsrechte werde weithin als „Freiheit zum folgenlosen Tun“ erlebt Andere Autoren berichten von „Staatsversagen“ und „Unregierbarkeit“ Die gesellschaftlichen Gefährdungen und die organisierten Interessen erweisen sich als mächtiger als die staatlichen Gestaltungsmöglichkeiten, die den Gefährdungen wehren und die Interessen in Schranken verweisen sollten. Es ist nur konsequent, wenn mit den Erwartungen an den Staal auch die Erwartungen an die demokratischen Institutionen und damit an die Demokratie abnehmen. Es ist nicht auszuschließen, daß sich die gegenwärtigen Anzeichen von Politikmüdigkeit zu einer längerfristig wirkenden Demokratiemüdigkeit verfestigen. Diesen Enttäuschungen stehen Demokratiegewinne im Umkreis der staatlichen Verwaltung gegenüber. Martin und Sylvia Greiffenhagen berichten überrascht von Untersuchungen, die ein entwikkeltes Demokratiepotential innerhalb der staatlichen Behörden beobachten Bürgerinitiativen und Selbsthilfegruppen haben sich an die staatlichen Behörden gewandt und hier — trotz aller Skepsis — nicht nur Ablehnung erfahren, sondern auch Sensibilität für gesellschaftliche Probleme sowie die Bereitschaft und die Fähigkeit, auf die vorgetragenen Anliegen einzugehen. Auch in den institutionalisierten Formen der Betroffenenbeteiligung hat es beiderseits — bei den „Betroffenen“ und in den Behörden — Lernprozesse gegeben. Es lassen sich hier Ansätze für ein Demokratieverständnis finden, das neben der parlamentarischen Kontrolle der Verwaltung auch deren Einbindung in eine demokratische Öffentlichkeit kennt.
Eine politische Bildung, die sich dem demokratischen Prinzip verpflichtet weiß, wird zu ihrem Teil dazu beitragen, daß Ansätze dieser Art weiter entwickelt werden. Sie wird versuchen, ein realistisches Bild von den Aufgaben und Leistungen, von den Gesetzmäßigkeiten und Strukturen der Verwaltung, von den Abhängigkeiten und Gestaltungsmöglichkeiten der in den Behörden Tätigen zu vermitteln. Sie wird vor allem versuchen, unreflektierte antibürokratische Affekte aufzuarbeiten und sie durch die Fähigkeit zu differenzierter und fundierter Kritik zu ersetzen. Sie wird die vordemokratischen Traditionen der Verwaltung ebenso zu erklären haben wie die Versuche, Verwaltung zu demokratisieren. Sie wird zeigen, wie weit diese gelungen sind und welche weiteren Demokratisierungschancen heute noch gegeben sind.
II. Instrumentelles und politisches Verwaltungsverständnis
Die Vernachlässigung von Verwaltungsproblemen in der politischen Bildung beruht auf einem instrumentellen Verständnis von Verwaltung, das in einigen Varianten der Gewaltenteilungslehre zum Ausdruck kommt: Verwaltung gilt als unselbständiger, beliebig einsetzbarer Apparat, der — möglichst unverfälscht — vollziehen soll, was in der Politik verhandelt und entschieden worden ist Die staatliche Verwaltung ist jedoch nie ein beliebig einsetzbares Instrument der Politik gewesen. Bereits für die absolutistischen Fürsten war die von ihnen selbst gegründete Verwaltung nicht das Herrschaftsinstrument, das sie sich wünschten. Spätestens seit den Stein-Hardenbergschen Reformen hat es in der deutschen Verwaltungstradition ein ausgeprägtes politisches Selbstbewußtsein der höheren Verwaltungsbeamten — nicht nur in Preußen — gegeben, die für sich eine besondere politische Funktion innerhalb des Staatsaufbaus in Anspruch nehmen. In der Weimarer Zeit hat Arnold Köttgen versucht, der labilen Parteiendemokratie die besondere staatstragende Funktion des Berufsbeamtentums entgegenzustellen. Nach 1945 hat die Staats-und Verwaltungslehre überwiegen an diese Beamtentradition angeknüpft: Verwaltung sei der Ort unparteiischer Gemeinwohl-orientierung und eines besonderen Dienst-und Berufsethos Auch in der Verwaltungssoziologie ist seit Max Weber die eigenständige, nur begrenzt politisch kontrollierbare Funktion staatlicher Bürokratien in der gesellschaftlichen Entwicklung ein geläufiger Gedanke
Das instrumentelle Verständnis von Verwaltung ist in der Wissenschaft dagegen nur vereinzelt — als Postulat — vertreten worden mit dem Ziel, die Verwaltung durch die normative Anbindung an die parlamentarischen Entscheidungen in die Demokratie einzubinden. In den Beratungen des parlamentarischen Rates sowie bei einzelnen Autoren in der Bundesrepublik hat dieser Gedanke eine gewisse Rolle gespielt, sich aber nicht durchsetzen können. Neuere politikwissenschaftliche Untersuchungen zur Implementation politischer Programme haben neue Belege für die (relative) Selbständigkeit der Verwaltung gegenüber politischen Vorgaben geliefert
Wenn sich die Adressaten der politischen Bildung ein zutreffendes Bild von Politik und Staat machen, wenn sie zur politischen Partizipation befähigt werden sollen, müssen sie mit den bürokratischen Voraussetzungen der Politik und den politischen Wirkungen der Bürokratie vertraut werden.
In folgenden Zusammenhängen sind Kenntnisse über die öffentliche Verwaltung für politisch urteilende und politisch aktive Bürger unverzichtbar:
1. Politik ist auf allen Ebenen in sehr viel höherem Maße von der Zuarbeit durch die staatlichen Verwaltungsbehörden abhängig, als dies in der Öffentlichkeit wahrgenommen und in der politischen Bildung vermittelt wird. Politische Prognosen, Gesetz-entwürfe, Landes-und Stadtentwicklungspläne, mit denen Politiker sich in den Medien präsentieren, beruhen auf Vorarbeiten der Verwaltungsbehörden. Zudem müssen in jeder Phase der Planung die Fähigkeiten der Exekutivbehörden zur Umsetzung politischer Entscheidungen in Rechnung gestellt werden. Selbst in der internationalen Politik sind die Repräsentanten der Staaten nicht die selbständigen Akteure, als die sie in den Medien erscheinen, sondern immer zugleich die Sprecher der hinter ihnen stehenden Bürokratien und Interessen
2. Die Zusammenarbeit von Bürgern und Verwaltung setzt beiderseits Kenntnisse und Verständnis über die Situation der anderen Seite voraus. Die unmittelbare Berührung von Bürgern und Verwaltung ist in den siebziger Jahren als zentrales verwaltungspolitisches Problem diskutiert worden. Es hat sich zwar als weniger brisant erwiesen, als ursprünglich angenommen worden war. Doch bleiben die Verwaltungsbehörden — in deutlich stärkerem Umfang als etwa die Gerichte — ein Element der alltäglichen Lebensgestaltung für die meisten Bürger, die als Steuerzahler, als Empfänger staatlicher Leistungen oder als Antragsteller für Genehmigungen und dergleichen auf die Behörden angewiesen sind. Von besonderem Interesse sind Behörden-kontakte im Zusammenhang mit den neueren Formen der Betroffenenbeteiligung. In der Arbeit von Elternvertretungen in Schulen oder in Bürgerinitiativen aller Art erweisen sich Kenntnisse über die internen Strukturen der Verwaltungsbehörden als vorteilhaft. Dies gilt auch für Selbsthilfegruppen und Alternativbetriebe, die sich intern bewußt von der herkömmlichen Bürokratie zu distanzieren versuchen, aber ohne Behördenkontakte, z. B. zur Erlangung von Förderungsmitteln, nicht auskommen.
3. Eine an Verwaltung interessierte und über sie informierte Öffentlichkeit wird zu einer besseren Wahrnehmung gesellschaftlicher Situationen durch die Verwaltungsbehörden beitragen. Weil Verwaltung durch Regierungen und Parlamente („von oben“) nur unzureichend gesteuert werden kann, ist sie auf die beruflichen und politischen Orientierungen und Kenntnisse der Verwaltungsmitarbeiter angewiesen. Beamte, die in ihrer Freizeit in einer Bürgerinitiative, einer Selbsthilfegruppe oder in einer politischen Partei mitarbeiten, gewinnen dadurch ein Problembewußtsein, das auch der dienstlichen Tätigkeit förderlich sein kann: Der aufgrund eigener politisch-gesellschaftlicher Tätigkeit sensibilisierte Beamte ist für schwierige Verwaltungsaufgaben eher geeignet als der unpolitische Beamte, dem es an Sensibilität für politische Zusammenhänge mangelt.
Eigene außerdienstliche politische Erfahrungen und Orientierungen der Verwaltungsmitarbeiter werden allerdings nur dann ohne Verwerfungen in die Verwaltung eingebracht werden können, wenn in der Gesellschaft ein gewisses Verständnis für die Gesetzmäßigkeiten administrativen Handelns, denen die Verwaltungsmitarbeiter unterliegen, vorhanden ist. In dem Maße, in dem eine kritische Öffentlichkeit Verständnis für Verwaltung aufbringt, steigen die Chancen, daß Verwaltung von dieser Öffentlichkeit lernt.
4. Den Erwartungen, die heute in den Bereichen Umweltschutz, Wirtschafts-und Sozialpolitik mit Recht an den Staat gerichtet werden, können die Behörden in ihrem derzeitigen Zustand nicht hinreichend gerecht werden. Politik muß, besonders bei neuartigen Aufgaben, die administrativen Bedingungen schaffen, unter denen ihre Ziele erreicht werden können. Sie muß immer auch „Verwaltungspolitik“ sein
In gewissem Umfang kann sich die Verwaltung aus eigener Kraft veränderten gesellschaftlichen Verhältnissen anpassen. Tiefergreifende verwaltungspolitische Gestaltungen, wie sie in den Bereichen Umweltschutz, Wirtschafts-und Sozialpolitik voraussichtlich erforderlich sind und bei denen der Konflikt mit gesellschaftlichen Interessen in Rechnung zu stellen ist, kommen jedoch nur zuwege, wenn sie durch Politik angeregt, durchgesetzt und verantwortet werden.
Regierungen und Parlamente werden ihrerseits diese Risiken nur in Kauf nehmen, wenn sie eine entsprechende Resonanz in der Öffentlichkeit erwarten können. Nur bei einem entsprechenden Problembewußtsein und einer entwickelten Erwartungshaltung in einem relevanten Teil der Wählerschaft werden Regierungen sich für konfliktträchtige verwaltungspolitische Maßnahmen stark machen.
5. Internationale Organisationen bedürfen der kritischen Information der Bürger. Die internationale Verflechtung der Staaten ist nicht nur eine politische, wirtschaftliche und kulturelle Erscheinung, sondern auch eine administrative. Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland findet nicht nur auf den drei klassischen Ebenen — den Gemeinden, den Ländern und dem Bund — statt, sondern auch auf der der Europäischen Gemeinschaften und der NATO-Administration.
Die Arbeit der den Vereinten Nationen angegliederten Organisationen könnte durch Resonanz in der Öffentlichkeit gestärkt werden. In dem Bericht der Nord-Süd-Kommission „Das Überleben sichern“ heißt es dazu: „Es ist unerläßlich, jedem Bürger die Bedeutung weltweiter Verflechtungen auch für ihn selbst begreiflich zu machen und ihn zur Identifizierung mit den internationalen Organisationen und deren Aufgabe in diesem Bereich zu bewegen . . . Auch bedürfen internationale Institutionen der Kommunikation mit einem Publikum, das breiter ist als der Personenkreis, der unmittelbar an Debatten und Verhandlungen teilnimmt. Hier ist daran zu denken, daß Resolutionen und Erklärungen nur dann Wirkung erzielen, wenn sie die Öffentlichkeit beeinflussen.“
III. Verwaltung — ein Element der politischen Kultur
Um ein so weitreichendes Problemfeld didaktisch zu erschließen, bedarf es eines methodischen Ansatzes, der nicht nur politischen und verwaltungswissenschaftlichen Einsichten und Postulaten, sondern auch den Bedingungen und Möglichkeiten der politischen Bildung gerecht wird.
Es ist daher wenig aussichtsreich, verwaltungswissenschaftliche Theorien oder Theorieelemente unmittelbar in die ohnehin oft überforderte politische Bildung zu übernehmen und vorhandene Stoff-kataloge um ein zusätzliches Kapitel zu erweitern. Die verwaltungswissenschaftlichen Disziplinen (Rechts-, Politik-und Geschichtswissenschaft, Soziologie und Betriebswirtschaftslehre) sind weit von einem einheitlichen, sie verbindenden und Außenstehenden zu vermittelnden Forschungsansatz entfernt. Sie sind zumeist an der Qualifizierung der in der Verwaltung beruflich Tätigen oder an der verwaltungspolitischen Beratung von Regierungen interessiert. Politische Bildung versucht dagegen, Basiskenntnisse zu vermitteln für Bürger, die nicht beruflich in Politik und Verwaltung arbeiten. Ihre Adressaten sind Bürger, die sich ihrer demokratischen Rechte bewußt sind bzw. bewußt werden sollen Ihr Ziel ist die Vermittlung elementarer Kenntnisse, Wahrnehmungsfähigkeiten und Einstellungen.
Auszugehen ist daher von der Wahrnehmung der Verwaltung durch diejenigen, die nicht beruflich in Politik und Verwaltung tätig sind. Der Ansatz, der einer „Verwaltungsdidaktik“ zugrunde gelegt werden könnte, ist der in der Forschung zur politischen Kultur entwickelte Gegenstand dieser Forschungsrichtung sind — die Einstellungen, Meinungen und Werthaltungen der Bevölkerung gegenüber den politischen Institutionen, — ihre Betroffenheit durch die politische Realität,
— das Wechselspiel zwischen politischen Institutionen und ihrer Verarbeitung im Bewußtsein der Bürger,
— das gemeinsame Gedächtnis, die gemeinsamen Hoffnungen und Erwartungen sowie — Informationsstand, Gefühlsbildung und Partizipation.
Die verwaltungswissenschaftlichen Disziplinen sind nur unter dem Gesichtspunkt zu berücksichtigen, wie sie zu einer sachgerechten Wahrnehmung und Beurteilung der Verwaltung durch die Bürger sowie zu deren Fähigkeit, an der Gestaltung der Verwaltung mitzuwirken, beitragen.
Vorurteile und Erfahrungen Die Beurteilung der Verwaltung durch die Bürger der Bundesrepublik Deutschland wird einerseits durch bestimmte Wahrnehmungsmuster bestimmt, die durch literarische Überlieferungen, durch Berichterstattung in den Medien und durch „Hörensagen“ verbreitet werden, andererseits durch persönliche Erfahrungen und Beobachtungen. Die Urteile über Verwaltung unterscheiden sich erheblich voneinander, je nach dem, ob die zugrundeliegenden Informationen auf die erste oder auf die zweite Weise gewonnen worden sind: Die persönlichen Erfahrungen sind positiver als die von anderen übernommenen (Vor-) Urteile
Zu problematisieren sind daher zunächst die in unserer politischen Kultur, vermutlich auch durch die Schulen, verbreiteten Wahrnehmungsmuster.
In Geschichte und Gegenwart lassen sich drei elementare Bilder identifizieren, die die Wahrnehmung der Verwaltung durch die Bürger bestimmen:
1. Besonders beliebt ist die Figur des bequemen, etwas trotteligen Beamten, der sich seiner wirtschaftlich-privilegierten Stellung in der Gesellschaft erfreut und an seinen Aufgaben wenig Interesse hat.
Der Freiherr von Knigge veröffentlichte 1792 eine satirische Biographie des Herrn von Schaafskopf und dessen Verwaltungskarriere Karl Marx spottete: „Die Spitze vertraut den unteren Kreisen die Einsicht ins Einzelne zu, wogegen die unteren Kreise der Spitze die Einsicht in das Allgemeine zutrauen. Und so täuschen sie sich wechselseitig.“ Parkinsons Gesetz und das Peter-Prinzip bewiesen, daß es auch in den USA und in Großbri-tannien einen Bedarf nach Verwaltungssatire gibt In neuerer Zeit kursierten Witze, wie: „Was ist der Unterschied zwischen einem Stück Holz und einem Beamten?“ Antwort: „Holz arbeitet.“ Oder: Beamtenroulette. Drei Beamte in einem Zimmer; wer zuerst arbeitet, hat verloren. In einer Sammlung von Beamtenkarikaturen widmen sich die meisten dem Spott über den unfähigen, unmündigen und untätigen Beamten Schon bei Jugendlichen im Alter von 15 bis 17 Jahren scheint dieses Beamtenbild entwickelt zu sein 2. In deutlichem Gegensatz zu dieser fröhlichen Verwaltungskritik steht das Bild der Verwaltung als einer undurchschaubaren, Freiheit und Persönlichkeit bedrohenden und schließlich vernichtenden Schicksalsmacht. Seine klassische literarische Darstellung hat dieses Motiv in Kafkas Romanen und Erzählungen gefunden: Zwischen dem Helden mit seinem individuellen Erleben und Wollen und den Personen, die im Herrschaftsbereich bürokratie-ähnlicher Institutionen agieren, ist eine Verständigung unmöglich. Es bleibt dem Helden nur die Wahl zwischen Unterwerfung und Untergang. Das Gefühl, daß die Bürokratie mit absoluter, unentrinnbarer Macht über Vernunft und Freiheit triumphiert, veranlaßte Günther Grass in einer Kafka-Studie zu der Formulierung: „Die Bürokratie unserer Tage (ist) in ihrer Absurdität gottähnlich.“
Die Angst vor der freiheitsbedrohenden Bürokratie scheint — ebenso wie die Verwaltungssatire — zu den elementaren Reaktionsmustern gegenüber der Verwaltung zu gehören. Orwells „ 1984“ war geeignet, nicht nur in seinem Erscheinungsjahr 1948 die Furcht vor dem Stalinismus zu artikulieren, sondern auch in der Erwartung des Jahres 1984 die Furcht vor dem Umkippen des demokratischen Verfassungsstaates in einen sich aller technischen Neuerungen bedienenden totalen Überwachungsstaat zu schüren.
Der Widerstand gegen die für 1984 geplante Volkszählung bewies, daß eine latente Bürokratiefurcht zur aktuellen politischen Bewegung werden kann. Die berechtigten Bedenken gegen das damalige (nicht mit dem heutigen identische) Volkszählungsgesetz dürfen nicht darüber hinwegtäuschen, daß dieser Protest auch von einer irrationalen, nicht verarbeiteten Bürokratiefurcht motiviert war. 3. Ein drittes Bild, das in den elementaren Einstellungen der Bürger zur Verwaltung eine Rolle spielt, ist die Vorstellung vom Beamten als einem vorbildlichen Staatsbürger. Ungeachtet der oben geschilderten negativ distanzierenden Wahrnehmungsmuster gibt es auch heute noch die Erwartung, daß von Beamten eine höhere Identifikation mit den „Werten der Gesellschaft“, besonders mit den „Werten des Staates“, zu erwarten sei als von anderen Bürgern. Die oben dargestellten negativen Beurteilungen der Beamten sind wohl auch auf dem Hintergrund einer — enttäuschten — positiven Erwartungshaltung zu erklären. Untersuchungen zu den Einstellungen der Bürger zur Verwaltung lassen den Schluß zu, daß bei vielen Bürgern ein ausgeprägtes Bedürfnis nach Identifikation mit den staatlichen Behörden vorhanden ist Es ist daher wohl auch weniger das Ergebnis rationaler Urteilsbildung als die Reaktion auf derartige Erwartungen, wenn das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zur Verfassungstreue der Beamten formulierte: „Vom Beamten wird erwartet, daß er diesen Staat und seine Verfassung als einen positiven Wert erkennt und anerkennt, für den einzutreten sich lohnt . . . Der Staat muß sich darauf verlassen können, . . . daß der Beamte . . . sich in dem Staat, dem er dienen soll, zu Hause fühlt, jetzt und jederzeit . . .“ Diese und andere Passagen, die in Teilen der Wissenschaft heftige Kritik hervorgerufen haben, sind im übrigen weithin ausdrücklich oder stillschweigend gebilligt worden. Die Forderung, daß sich Beamte mehr als andere Bürger mit dem Staat zu identifizieren hätten, entspricht einem elementaren Bedürfnis vieler Bürger, sich emotional an eine zuverlässige (von ihnen letztlich mit Steuermitteln finanzierte) Verwaltung anlehnen zu können.
Im Gegensatz zu diesen auf der Vermittlung durch Literatur, Medien und Hörensagen beruhenden (Vor-) Urteilen sind die aus der unmittelbaren Begegnung der Bürger mit den Behörden resultierenden Urteile insgesamt positiver. Was die Bürger an der sie betreffenden Arbeit zu kritisieren haben, überschreitet vermutlich nicht das Ausmaß der Kritik, das sie an der Arbeit anderer Berufe, z. B. an Hausverwaltern, Installateuren oder Zahnärzten üben.
Ein in sich stimmiges Bild von der Verwaltung ist somit in unserer politischen Kultur nicht vorhanden. Die Bürger reagieren auf Verwaltung mit Ver-achtung oder unkritischem Vertrauen, mit Spott oder Angst oder mit diesen verschiedenen Reaktionsweisen zugleich. Wenig reflektierte Emotionen sind der Mobilisierung in der einen oder anderen Richtung ausgesetzt.
Zwar gibt es differenziertere Urteile, sofern persönliche Erfahrungen zugrunde liegen. Auf längere Sicht kann daher auch die Revision der bestehen-den Vorurteilsstrukturen erwartet werden. Gegenwärtig ist jedoch die einer demokratischen Kultur entsprechende kritisch-abwägende Urteilsbildung im Bereich der Verwaltung wenig ausgeprägt. Daß die Verwaltungsbehörden Sachwalter von Bürger-interessen und Wahrer des demokratischen Rechtes sind, findet in den beobachteten Vorurteilen kaum einen Niederschlag.
IV. Die Vermittlung realistischer Bilder, Begriffe und Erfahrungen
Zu den Aufgaben der politischen Bildung gehört es, diese in sich unstimmigen, weitgehend unreflektierten und der Verwaltungswirklichkeit wenig gerecht werdenden Vorstellungen zu problematisieren. Sie muß daran arbeiten, daß die vorhandenen Vorurteile reflektierteren Wahrnehmungsformen Platz machen. Sie muß realistische Begriffe, Bilder und Erfahrungen erarbeiten und vermitteln, die es den Bürgern erlauben, Verwaltung zu beobachten, zu beurteilen und mit ihr zu kooperieren. 1. Die organisierte Gesellschaft Der moderne Staat und seine Verwaltung müssen als Organisation, die moderne Gesellschaft als vor allem durch den Staat organisierte Gesellschaft verstanden werden. Der Schüler soll es lernen, in dieser organisierten Gesellschaft zu leben und die Entwicklung und die Gesetzmäßigkeiten von Organisationen zu verstehen und sie mitzugestalten.
Die Entwicklung der modernen Gesellschaft vollzog sich in einer entscheidenden Dimension in der Entwicklung organisierter Lebensformen In wirtschafts-und sozialgeschichtlichen Darstellungen wird dieser Aspekt oft vernachlässigt. Die staatliche Bürokratie ist kein bloßes Überbauphänomen gegenüber Industrialisierung, Verstädterung und Sozialstruktur, sondern ein — in den Gesamtzusammenhang eingebundenes — selbständiges, zum Teil innovatives, zum Teil reagierendes Moment. Die absolutistischen Fürsten entmachteten mittels des Heeres den Adel und schufen mittels der Bürokratie die Grundlage für eine nachfeudale Herrschaftsordnung. Im Laufe des 19. Jahrhunderts tauscht die Landbevölkerung, die in die werdenden Großstädte einzieht, die soziale Kontrolle der Dorfgemeinschaft mit den Zwängen bürokratischer Zuteilung von Lebenschancen: Staat, Gemeinde und Fabrik gliedern den einzelnen in bürokratischen Großorganisationen ein. Die Geschichte der Industrialisierung und Verstädte-rung ist zugleich auch die Geschichte der Bürokratisierung, der Herstellung von organisierten, verwalteten Lebenschancen und Lebensbeschränkungen. Mit größter Selbstverständlichkeit nehmen heute Kinder und Jugendliche in Kindertagesstätten und Schulen, auf Spiel-und Sportplätzen, durch Medien und Verkehrsmittel Leistungen in Anspruch, die von staatlichen (seltener auch: nicht-staatlichen) Bürokratien organisiert werden.
Freiheit und Organisation Den Umgang mit Bürokratie zu lernen, gehört zu den wichtigsten Lernzielen in der modernen Gesellschaft. Max Weber befürchtete die Vernichtung von Freiheit und Menschenrechten im Fortgang der „unentrinnbaren“, als „Gehäuse der Hörigkeit“ charakterisierten Bürokratie. Bei Theodor W. Adorno ist von einer „Klaustrophobie der Menschheit in der verwalteten Welt“ die Rede und von einer daraus resultierenden Wut gegen die Zivilisation, die sich nicht selten in der Verfolgung gesellschaftlich Schwächerer entlüde. Daniel Bell beklagt die „Trennung von Kultur und Sozialstruktur“. Die erstere entwickele zunehmend antiinstitutionelle und antinomische Züge, letztere werde immer mehr von funktionaler Rationalität und Meritokratie geprägt
Gegenüber diesem Widerspruch zwischen individuell-kulturellen Freiheitsbedürfnissen und den institutioneilen Zwängen ist mit Hermann Heller darauf hinzuweisen, daß „in der gesellschaftlichen Wirklichkeit . . . Freiheit immer organisiert werden“ muß Organisationen — insbesondere staatliche Verwaltung und staatliche Bürokratie — sind danach nicht nur Begrenzungen, sondern auch Bedingungen der Freiheit. Politische Bildung wird, wenn sie konstruktive Beiträge zur Sicherung von Demokratie und Freiheit leisten will, auch darzustellen haben, inwiefern Verwaltung Freiheit garantieren soll und faktisch garantiert.
Politische Bildung wird versuchen, die Schüler zu befähigen, die öffentliche Verwaltung differenziert zu beurteilen. Antibürokratische Affekte dienen der Etablierung einer demokratischen Verwaltungsöffentlichkeit ebenso wenig wie die unkritische Billigung der gegenwärtigen Praxis. Horst Eberhard Richter schildert und analysiert die psychischen Sperren einer Initiativgruppe gegenüber einer Behörde, bei der sie sich für die Belange einer Obdachlosensiedlung einzusetzen versucht. „Sobald man einen Behördenbau betritt, wähnt man sich nur noch von einem Komplott zynischer Unterdrücker und Schreibtischtäter umgeben. Jeder erscheint hier als die personifizierte Obrigkeit, die das bürokratische Räderwerk des Klassen-staates voll bewußt in Gang hält. Von jedem glaubt man, daß er Verwaltung als planmäßige Niederhaltung der Schwachen in der Gesellschaft betreibe.“ Richter zeigt, daß Feindbilder wie diese die Initiativgruppe daran hindern, in der Behörde Verbündete ausfindig zu machen
Die diesem Verhalten zugrundeliegenden psychischen Dispositionen, die Richter analysiert, wären wohl weniger wirksam, wenn die Gruppenmitglieder im Rahmen ihrer politischen Bildung zu einer differenzierten Beurteilung der Verwaltung angeleitet worden wären. „Der Apparat"
Die Mißverständnisse und Fehleinschätzungen, die die Urteilsbildung über die Verwaltung immer wieder behindern, sind zu einem guten Teil mit dem Bild des „Apparates“ verknüpft. Solange mit diesem Begriff gemeint ist, daß Verwaltung durch Regeln und Routine, durch das Ineinandergreifen verschiedener Funktionselemente charakterisiert ist, kann er als Metapher zur Veranschaulichung von Teilaspekten verwendet werden. In der Regel wird aber die Kennzeichnung als „Apparat“ in einem polemischen, affektgeladenen, weniger analysierenden als distanzierenden, ja diffamierenden Sinne gebraucht, und zwar in zweifacher Richtung. Verwaltung wird aus dem Bereich der verantwortlichen, als Subjekte agierenden Menschen ausgegliedert. Nicht die in der Verwaltung Tätigen sind die Akteure, sondern ein personenunabhängiges, bewußtloses mechanisches Prinzip behauptet sich, sogar gegenüber den gutwilligen und vielleicht selbst bürokratiekritischen Mitarbeitern. Daneben sind mit dem Begriff „Apparat“ — wie bei Max Weber — die Vorstellung, Bürokratie sei eine selbsttätige schicksalhafte Macht und die entsprechenden Ohnmachtsgefühle verbunden. Der „Apparat“ kann danach in seinen Freiheit und Humanität bedrohenden Wirkungen bestenfalls in Grenzen verwiesen werden, nicht aber in die freiheitliche, demokratische, kulturelle oder soziale Lebenswelt integriert werden.
Gegenüber allen Herabsetzungen der Verwaltung zum rein technischen Apparat und allen Überhöhungen zur Schicksalsmacht ist auf die triviale Erkenntnis zu verweisen, daß die Verwaltung eine gesellschaftliche Veranstaltung ist. Verwaltung wird in ungleich stärkerem Maße, als sich die Außenstehenden vorstellen können, von menschlichen Regungen und Bedürfnissen geprägt, so wie dies in anderen Lebenszusammenhängen auch der Fall ist Es gibt Eifer und Trägheit, Weitblick und Borniertheit, Verantwortlichkeit und Destruktivität. Es gibt Geselligkeit, Kameradschaftlichkeit, Klatsch und Intrigen. Es gibt Machtphantasien und — wo es die Situation erlaubt — die Lust an der Macht, in einer konstruktiven oder perversen Art. Es gibt Verhaltensweisen, die aus der jeweiligen Gefühlslage resultieren und mit Rationalität wenig zu tun haben, ein beachtliches Ausmaß an Banalität, zugleich aber auch die Sensibilität für gesellschaftliche Not und historische Notwendigkeiten. In der Belletristik gibt es Texte, die eine gewisse Vorstellung davon vermitteln
Wer Verwaltung verstehen will, sollte sie auch als ein Stück Alltagskultur verstehen, die sich nicht prinzipiell von anderen Lebensbereichen unterscheidet. Erst aufgrund der Erkenntnis, daß Verwaltungshandeln menschliches, gesellschaftliches Handeln ist, ist die Vermittlung von Kenntnissen über die Organisation und die Aufgaben der Verwaltungsbehörden sinnvoll. Einige grundlegende verfassungsrechtliche und organisationswissenschaftliche Begriffe und Kenntnisse sollten vermittelt werden. Bei der Darstellung des bundesstaatlichen Aufbaus und der kommunalen Selbstverwaltung können Bundes-, Landes-und Gemeindebe-hörden mit ihren Aufgaben problemlos benannt werden. Die Gewaltenteilungslehre ist daraufhin zu überprüfen, ob sie das politische Gewicht der Verwaltung bei der Gesetzgebung und bei der Gesetzesausführung angemessen zum Ausdruck bringt oder nicht eher „verfassungspädagogische Irreführungen zur Folge hat“ wie dies z. B. durch die Kennzeichnung der Parlamente als „Legislative“ und der Regierung und Verwaltung als „Exekutive“ der Fall ist. Im übrigen sollten wohl ein Mindestmaß an Kenntnissen über den inneren Aufbau der Ministerial-und Kommunalverwaltungen und die bürokratieinternen Willensbildungsprozesse (einschließlich der Rücksichtnahme auf externe Interessen) behandelt und die Chancen der Partizipation der Bürger erörtert werden. 2. Die leistungsfähige Verwaltung Unverzichtbar für das Verständnis der Verwaltung ist ein Überblick über die Leistungen der Verwaltung in der modernen Gesellschaft. 68 % der 1978 von Sinus Befragten hielten die öffentliche Verwaltung für wenig effektiv. Diese Beurteilung steht in deutlichem Gegensatz zu der Selbstverständlichkeit, mit der alle Bürger täglich die Leistungen der staatlichen Versorgungsbetriebe in Anspruch nehmen. Sie hält auch einer Überprüfung anhand der geschichtlichen Erfahrungen mit der Innovationsfähigkeit und Effektivität der Verwaltung nicht stand.
Insbesondere ist die industrielle Entwicklung des 19. und 20. Jahrhunderts ohne die vorbereitende, unterstützende und korrigierende Tätigkeit der staatlichen Verwaltung nicht denkbar. Neben die Straf-und Zivilgerichte ist seit dem 18. Jahrhundert ein zunehmend ausgebautes und differenziertes System von Verwaltungsbehörden getreten, die Aufgaben besorgten, die für die gesellschaftliche Entwicklung notwendig waren und von privaten Unternehmern nicht oder nicht zuverlässig genug wahrgenommen wurden: Herstellung der inneren Sicherheit, Ausbau eines Straßen-, Bahn-und Postverkehrssystems, Infrastrukturmaßnahmen in den wachsenden Industriestädten (Bauplanung, Kanalisation, Wasser-und Energieversorgung, Verkehrsmittel). Diplomatie und Außenwirtschaftspolitik sicherten — zusammen mit dem Militär — die Wirtschaftsentwicklung im internationalen Zusammenhang. Die liberale Doktrin von der selbsttätigen Entfaltung der wirtschaftlichen Kräfte in einem möglichst wenig durch den Staat geregelten Markt hat den Blick dafür verstellt, daß auch in der liberalen Ära der Staat so aktiv war, wie dies zur Entfaltung der Wirtschaft für erforderlich gehalten wurde.
Zugleich erwiesen sich am Ende des 19. Jahrhunderts die bürokratischen Organisations-und Arbeitsformen als geeignet, sozialstaatliche Postulate zu realisieren -Nachdem der Kaiser in seiner „Botschaft“ vom 17. November 1881 die Sozialversicherung der Arbeiter und Angestellten angekündigt hatte, wurden innerhalb weniger Jahre die Gesetze über die Krankenversicherung, über die Unfallversicherung und die Invaliditäts-und Altersversicherung erarbeitet sowie ein flächendeckendes System lokaler, regionaler und zentraler Behörden errichtet. Daß das Sozialversicherungssystem an das Prinzip der Selbstverwaltung anknüpfte, ändert nichts an seiner bürokratischen Grundstruktur. Es beweist aber, daß bei der Neugründung von Behörden keineswegs ein abstrakter Bürokratietypus zugrunde gelegt wurde, sondern — wie bereits früher in der Bürokratieentwicklung — originelle Neuschöpfungen möglich und notwendig waren. Die Besonderheiten des Aufgabentypus und der lokalen und regionalen Situation wurden ebenso berücksichtigt wie Verwaltungstraditionen und politische Vorgaben.
Fragwürdigkeit der Effektivitätskritik Der Vorwurf der Ineffektivität im Urteil der Bürger beruht auf einigen grundlegenden Mißverständnissen von Politik und Gesellschaft. Das gesellschaftliche Leitbild der von der Aufklärung geprägten politischen Kultur ist das des autonomen, selbständigen, risikofreudigen, innovativen Menschen, der in der Gestalt des freien Unternehmers, des freischaffenden Künstlers und des erfolgreichen Politikers in Erscheinung tritt. Von ihnen wird erwartet, daß sie die Dynamik des Fortschritts in Bewegung halten. Weil sie ein allgemeines gesellschaftliches Leitbild verkörpern, werden sie auch von denen bewundert, deren Autonomiebedürfnisse sich nur begrenzt entfalten können.
Die Rolle des Beamten ist demgegenüber fremdbestimmt und an Sicherheit und Routine orientiert. Er verkörpert die Eigenschaften, die dem Idealtypus des selbständigen Unternehmers, Künstlers und Politikers fremd, ja geradezu entgegengesetzt sind. Je mehr dieser bewundert wird, umso mehr muß jener verachtet werden. Je mehr von diesen Leistungen erwartet werden, umso mehr muß jenem Leistungsunfähigkeit unterstellt werden. Maßgebliche Interessen und Ideologien stützen dieses Urteil. Die „freie Wirtschaft“ wird mit ihrem Einfluß auf die Medien dazu neigen, das Loblied des freien Unternehmertums zu unterstützen. Aber auch viele Gesellschaftskritiker von links können in der staatlichen Bürokratie keinen Verbündeten finden, da sie in ihr nichts anderes als das Instrument eines unmenschlichen Systems erkennen können
Noch in einer zweiten Hinsicht muß das Klischee von der Leistungsunfähigkeit der Bürokratie in Frage gestellt werden. Ihre in Geschichte und Gegenwart nachzuweisende hochgradige Effektivität und Innovationsfähigkeit ist nicht uneingeschränkt positiv zu bewerten. Die Verwaltung bewies ihre Effizienz auch in unheilvoller Weise: in den beiden Weltkriegen und in der Stabilisierung der NS-Herrschaft. Die beiden Weltkriege hätten nicht geführt werden können, wenn nicht die Verwaltungen der beteiligten Staaten sich mit ganzer Kraft für die Kriegführung eingesetzt hätten.
Mit grauenhafter Effizienz haben die nationalsozialistischen Sonderbehörden (SS, SD, Gestapo) ihr Werk administrativ geplant und vollzogen. Auch die zivilen Verwaltungsbehörden sind mit Aufgaben der Ausgrenzung und Vernichtung der diskriminierten Mitbürger betraut worden; zum Teil haben sie sich bereitwillig dieser Aufgabe gewidmet. Freilich dürfte es in vielen Bereichen auch mehr hinhaltenden Widerstand (z. B. gegen die Erfassung als erbgeschädigt geltender Kinder) gegeben haben als bekannt ist
Das Bild von der leistungsunwilligen und leistungsunfähigen Bürokratie muß daher in doppelter Weise korrigiert werden: Bürokratische Verwaltung ist in Geschichte und Gegenwart in weiten Bereichen hochgradig effizient gewesen.
Es ist dies allerdings eine Feststellung, die nicht zu uneingeschränkter Zufriedenheit Anlaß gibt. Die hier entscheidende Frage ist die, im Dienst welcher Ziele sie effizient sein und gegenüber welchen Zielen sie sich verweigern sollte. Es ist dies die Frage nach der Bindung an demokratische Prinzipien und nach ihrer Einbindung in eine demokratische Gesellschaft. 3. Demokratie und Verwaltung Wenn die politische Bildung einen Beitrag zur Entwicklung einer demokratischen Verwaltungsöffentlichkeit leisten will, muß sie sich auch der Frage stellen, wie demokratisch Verwaltung ist und sein kann. Nur wenn der Bürger die Verwaltung als ein Element des demokratischen Staates versteht, wird er selbst sich dem Demokratieprinzip entsprechend gegenüber der Verwaltung verhalten.
Die politische Bildung steht in dieser Frage vor besonderen Schwierigkeiten, weil es hier auch in der wissenschaftlichen Diskussion beträchtliche Unklarheiten und Widersprüche gibt. Genannt werden drei Prinzipien, nach denen die Einbindung der Verwaltung in die demokratische Gesellschaft erfolgt: 1. Die Bindung an das Amt. Das Amt, verstanden als Inbegriff der dienstlichen Anforderungen, verpflichtet zum sachlich-fachlichen, unparteilichen, gemeinwohlorientierten Dienst an der Allgemeinheit. In dem angesehenen „Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland“ formuliert dies Joseph Isensee wie folgt: „Im Zeitalter der pluralistischen Demokratie ist es . . . Aufgabe (sc.der republikanischen Amtsidee), die Amtswalter aus ihren gesellschaftlichen Verstrickungen zu lösen, aus Sonderinteressen, aus Partei-, Gewerkschafts-und sonstigen Verbandsloyalitäten auf die einzig legitime Amtsloyalität festzulegen: Dienst für die Allgemeinheit, die ihren Willen im Verfahren der parlamentarischen Demokratie zu erkennen gibt . . . Die grundrechtsdifferenzierte, pluralistische Gesellschaft bedarf der Amtsverfassung als ihres Gegenübers . . .“ 2. Bindung an die Regierung. „Die Exekutive besitzt demokratische Legitimation nur, soweit sie gefügiges und bewegliches Instrument der jeweiligen Regierung ist.“ Wie bei Isensee wird dieses Prinzip der Regierungsbindung oft mit der Verpflichtung zur Gemeinwohlorientierung vermischt. Gemeinwohlorientierung und Regierungsloyalität können aber auch in Widerspruch zueinander treten, die Anschauungen in einer Behörde über die aktuelle Interpretation des Gemeinwohlpostulats den von der Regierung gegebenen Weisungen widersprechen und sich gegen diese wenden. 3. Die Bindung der Beamten an die Parteien. Während die Kombination von Amts-und Regierungsorientierung in der überwiegend vertretenen Ver-fassungsrechtslehre als die verfassungsrechtlich einzig legitime dargestellt wird, gilt die Parteienorientierung als glatter Verfassungsverstoß. „Eine Verwaltung, die sich mit der bisher regierenden’ Partei identifiziert, blockiert die demokratische Evolution, die eine andere Partei an die Macht bringt; sie entartet beim Regierungswechsel zur antiparlamentarischen Obstruktionsgewalt.“
Das Verhältnis dieser drei Prinzipien zueinander ist aber komplizierter, als es in der Gegenüberstellung von Verfassungspostulat und Verfassungswirklichkeit dargestellt wird
Die Verfassungen des 19. Jahrhunderts kannten den Grundsatz, daß der Zugang zum öffentlichen Dienst jedem Staatsbürger gemäß seiner Befähigung offenstehe. Faktisch wurde durch das Aus-wahlsystem jedoch sichergestellt, daß zum höheren Dienst in Preußen überwiegend nur Söhne aus konservativen Familien (in süddeutschen Staaten: aus nationalliberalen Familien) zugelassen wurden. Die Versuche der Sozialdemokraten in der Weimarer Zeit, ihrerseits Parteigänger einzustellen, stießen auf den entschiedenen Protest der Rechtsparteien. Zur Verteidigung ihrer Besitzstände verbreiteten sie die Legende von der politischen Neutralität des Berufsbeamtentums in der Monarchie, die erstmals von den Sozialdemokraten bedroht werde. Die Nationalsozialisten griffen diese Legende bereitwillig auf: Hitler versprach, die „Parteibuchbeamten“ aus dem öffentlichen Dienst zu entfernen und die alten Werte des Berufsbeamtentums wieder zur Geltung zu bringen. Das „Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums“ war dann im April 1933 einer der ersten Schritte zur Etablierung der NS-Herrschaft.
In der Zeit der Bundesrepublik Deutschland ist das Thema nicht zur Ruhe gekommen. Die Staatsrechtslehre beharrt auf dem Neutralitätspostulat, während die politische Praxis der jeweiligen Regierungsparteien in Bund und Ländern sich mehr oder weniger darüber hinweggesetzt hat und hinwegsetzt. Auf diesem Hintergrund ist es zweifelhaft, ob das Leitbild von der politisch-neutralen, nur dem Amt und der jeweiligen Regierung verpflichteten Verwaltung in Deutschland (im Gegensatz zu Großbritannien) jemals verwirklicht werden wird. Darüber hinaus hat es auch konzeptionelle Schwächen. Ein zur politischen Neutralität verpflichteter Beamter gerät in einer politisch bewußten Gesellschaft notwendig in eine Isolation, die seiner Arbeit nicht förderlich ist. Eine der Politik entfremdete Verwaltung ist nur begrenzt in der Lage, auf politische Interessen und Konflikte adäquat zu reagieren. Auch das Vorbild Großbritanniens, wo die Trennung von Politik und Verwaltung eine verbindliche Tradition hat, erweist sich als weniger ideal als einige Verfechter des Neutralitätsprinzips meinen. Ein britischer Beobachter hält die deutsche „Parteibuchbürokratie“ wegen ihrer politischen Sensibilität der politisch neutralen britischen Verwaltung für überlegen
Freilich sind auch die Nachteile einer einseitigen Parteiorientierung nicht zu übersehen. Die Benachteiligung von Nichtparteigängern ist ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz, führt zu einer Verengung des Meinungsspektrums in den Behörden und hat auch negative Auswirkungen auf die Regierungsparteien selbst, die dadurch stärker von administrativen Orientierungen geprägt werden, als dies ihrer eigenständigen Aufgabe förderlich ist Die unterschiedlichen Funktionen von Parteien und Verwaltung machen es erforderlich, daß die Beamten ihre dienstliche und ihre staatsbürgerliche Rolle zu unterscheiden wissen.
Die politische Bildung steht hier vor der schwierigen Aufgabe, ein Problem zu vermitteln, für das Wissenschaft und Praxis bisher keine überzeugenden Lösungen entwickelt haben. Die Kritik, zu der sie die Schüler zu befähigen versucht, wird sich in diesem Falle nicht nur gegen eine politische und administrative Praxis richten, sondern auch gegen ein vermeintliches Verfassungspostulat. Die unheilvolle Geschichte der Legende vom unpolitischen Beamtentum in der Weimarer Zeit sollte in Erinnerung bleiben, das Pathos, mit der die politische Neutralität des Berufsbeamtentums immer wieder neu gefordert wird, in der politischen Bildung nicht wiederholt werden.
Die Widersprüche zwischen Amts-, Regierungsund Parteiorientierung lassen sich wohl überhaupt nur auflösen und auf einer verfassungskonformen Ebene zusammenführen durch die Entwicklung einer demokratischen Verwaltungskultur und durch die Förderung von Problemsensibilität in den Parteien, Regierungen, Verwaltungen und in der Öffentlichkeit. Parteien und Regierungen müssen erkennen, daß sie selbst auf längere Sicht die Verlierer bei einer einseitigen Parteiorientierung sind.
Eine entwickelte demokratische Verwaltungsöffentlichkeit wird darauf achten, daß das ganze Spektrum der in der Gesellschaft vorhandenen Orientierungen (neben den politischen auch kulturelle, weltanschauliche, moralische, wissenschaftliche) auch in den Verwaltungen repräsentiert ist, um so die Verständigung zwischen Gesellschaft und Verwaltung auf breiter Basis zu fördern. Die Verwaltung wäre dann in dem Maße demokratisch, wie es auch die Gesellschaft ist.
Von einem solchen öffentlichen Dienst wäre auch am ehesten zu erwarten, daß er die durch demokratische Wahlen legitimierten Entscheidungen der Parlamente und Regierungen respektiert und sachgerecht vollzieht.