I. Der „Dauerbrenner“ Agrarreform
Das Thema „Agrarreform in der Dritten Welt“ ist wie das Seeungeheuer im Loch Ness. Es wird periodisch viel darüber geschrieben, aber (fast) niemand hat sie bisher verwirklicht gesehen. Und wie Nessie für die Journalisten die Saure-Gurken-Zeit fehlender Sensationen in der Politik überbrückt, so wird der Agrarreform in der Dritten Welt immer dann vermehrte Aufmerksamkeit zuteil, wenn die Entwicklungshilfepolitik finanziell, politisch, sozial oder ökonomisch in der Krise steht. Man kann es noch härter formulieren: Ein großer Teil der Entwicklungspolitik findet nur statt, weil sich die Regierenden in der Dritten Welt um Agrarreformen und deren allerdings weitreichenden politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Konsequenzen für die kurzfristigen Interessen der Herrschenden drücken wollen. Können ohne Agrarreformen die Entwicklungshilfe und die Entwicklungspolitik die in sie gesetzten Erwartungen nicht erfüllen und wird dies sichtbar, dann spricht man wieder von Agrarreformen, übrigens vornehmlich in den westlichen Industrieländern Der Sieg der chinesischen Revolution löste eine Agrarreform-Debatte aus, die sogar in einem Bericht der Vereinten Nationen einen wenigstens für die Geschichte der Auffassungen über Entwicklungspolitik wichtigen Niederschlag fand Der Sieg der kubanischen Revolution veranlaßte die USA, den lateinamerikanischen Ländern eine Allianz für den Fortschritt (1961) vorzuschlagen, die als ein Kernstück Agrarreformen vorsah. Die Verknappung der Mittel für Entwicklungshilfe wird erneut zur Forderung nach Agrarreformen führen.
Man kann nicht sagen, daß die wiederholt vorgebrachte Forderung nach Agrarreformen in der Dritten Welt ganz folgenlos geblieben ist. In den meisten früher kolonial abhängigen Gebieten wurde die politische Unabhängigkeit von nationalistischen Bewegungen erreicht, an denen die Großgrundbesitzer nicht beteiligt waren, weil sie sich als Stützen kolonialer Herrschaft das Ende der Kolonialreiche meist schwer vorstellen konnten. In Ländern wie Ägypten oder Irak, wo die Unabhängigkeit frühzeitig von den alten Eliten ausgehandelt wurde, haben spätere politische Veränderungen zu Agrarreformen geführt. Ähnlich kam es in den seit Beginn des 19. Jahrhunderts unabhängigen lateinamerikanischen Ländern zu mehr oder weniger einschneidenden politischen Veränderungen, die zu Agrarreformen führten, so zunächst in Mexiko, später in Bolivien, Peru, Chile, Kolumbien und Venezuela. Viele Maßnahmen sind getroffen worden, aber die Erfolge blieben aus Dies wurde durch immer neue Aktivitäten, z. B. durch die seit Mitte der siebziger Jahre geforderte sogenannte integrierte ländliche Entwicklung verschleiert. Erfolge blieben nicht deshalb aus, weil die Erwartungen, die in Agrarreformen gesetzt worden waren, auf falschen Annahmen beruhten, sondern deshalb, weil man zwar glaubte, Reformen durchführen zu müssen, dies aber halbherzig tat und die Reformen so anlegte, daß die politischen, gesellschaftlichen und ökonomischen Auswirkungen begrenzt blieben. Unter Druck geraten, machten die Eliten die Agrarreformen gerade so, daß diese ihre Interessen nicht verletzten
Unter Agrarreform darf nämlich nicht nur die Ab-Schaffung des Großgrundbesitzes, der Aufbau eines landwirtschaftlichen Beratungswesens u. ä. m. verstanden werden. Agrarreformen sind einschneidende Eingriffe in die Vermögensverteilung in Länder der Dritten Welt mit dem Ziel, die reichlich vorhandene, wenig ausgebildete Arbeitskraft — nämlich die Menschen, die aufgrund ihrer ländlichen Herkunft wenigstens im Landbau „Qualifikation“ besitzen — möglichst gleichmäßig auf die knappe Ressource Boden zu vertei-len. Damit soll ermöglicht werden, durch Erhöhung des Arbeitseinsatzes die Produktion kurz-und mittelfristig zu steigern und durch Beseitigung der hohen Einkommen der Großgrundbesitzer die Nachfrage nach Konsumgütern auf einem zunächst niedrigen Niveau zu vereinheitlichen. Der gewerbliche Sektor kann dann mit einer kleinen Palette zunächst anspruchsloser Produkte die Nachfrage nach Industrieprodukten befriedigen
II. Die Stellung der Agrarreform in der Beseitigung von Unterentwicklung
Wegen der vielen „Mißstände“ in der Dritten Welt, die inzwischen zur Beschreibung und Erklärung von Unterentwicklung herangezogen werden, sieht man häufig vor lauter Bäumen den Wald nicht mehr: Unterentwickelte Gesellschaf-ten'sind nicht in der Lage, ihre reichlich vorhandene Arbeitskraft so einzusetzen, daß die Bedürfnisse der Masse der Bevölkerung befriedigt werden. Abgesehen von Ländern mit großen Umwelt-problemen (Vordringen der Wüste im Sahel) kann eine solche Unfähigkeit, Arbeitskraft für die Befriedigung eigener Massenbedürfnisse (wenn auch aufzunächst niedrigem Niveau) einzusetzen, nur gesellschaftlich verursacht sein. Die unbestreitbare technische Rückständigkeit ist Folge dieser gesellschaftlichen Strukturen. Auch hierzulande wird niemand technische Vorrichtungen entwickeln, um die Produktivität der Arbeit zu steigern, sofern innerhalb der gesellschaftlichen Strukturen weder die Beschäftigung dieser Arbeit noch der Verbrauch ihrer Erzeugnisse für diejenigen interessant sind, die die wirtschaftlichen Entscheidungen treffen.
Von der Seite der Nachfrage sind unterentwik-kelte Länder dadurch gekennzeichnet, daß eine Minderheit der Bevölkerung relativ hohe Einkommen erzielt, diese für Luxuskonsum verwendet, nämlich für Güter, die aus den westlichen Industrieländern importiert werden, oder für Güter, die mit aus den westlichen Industrieländern importierter Technologie im Lande hergestellt werden (meist zu hohen Kosten). Die Quellen, aus denen beides finanziert werden kann, sind die Exportsektoren. Exportfähigkeit erreichten und erreichen die Länder der Dritten Welt aufgrund ihrer im Vergleich zu den Industrieländern relativ guten Ausstattung mit Bodenschätzen (der Abbau fing hier später an als in den westlichen Industrie-ländern, deshalb sind die reicheren Lager noch nicht erschöpft), aufgrund der Nachfrage nach tropischen Agrarprodukten in den Industrieländern (wegen wachsender Realeinkommen im Westen) und aufgrund ihrer niedrigen Arbeitskosten.
Der Umfang der Exportmärkte ist beschränkt, so daß Vollbeschäftigung über diesen Sektor nicht erreicht werden kann. Ausrüstungsgüter für den Exportsektor werden überwiegend importiert. Die Wachstumsmöglichkeiten der modernen Sektoren (Exportsektor und mit importierten Ausrüstungsgütern errichteter Industriesektor) hängen von begrenzten Exporterlösen ab, die die herrschenden Minderheiten in die Entwicklungsprojekte investieren, die vorrangig der Befriedigung ihrer eigenen Bedürfnisse dienen.
Die Widersprüche einer solchen Strategie — nämlich relativ kapitalintensive Produktion, geringe Zahl der entstehenden Arbeitsplätze, hohe Produktionskosten und technische Abhängigkeit — sind in der Kritik der „importsubstituierenden Industrialisierung“ ausgiebig diskutiert worden Unsere westliche Entwicklungspolitik hat trotz aller wohlgemeinten Anstrengungen, auch die Armen zu fördern, vorwiegend nur den reichen Minderheiten erlaubt, die Konsequenzen dieser verfehlten Politik zu vermeiden, da jeder zusätzliche Dollar an Hilfe, Krediten und Direktinvestitionen neue Finanzen erbrachte, durch die der Bankrott dieses Entwicklungsmodells hinausgeschoben werden konnte.
Auf der Seite des Angebots an Arbeit verfügen die Entwicklungsländer über eine große Zahl von Arbeitskräften. Diese sind zwar nicht in modernen Produktionsverfahren ausgebildet, haben aber häufig gute Kenntnisse in traditionellen, einfachen, den Umweltbedingungen angepaßten Verfahren der Landwirtschaft. Sie sind oft sehr findig bei der Verarbeitung lokaler Rohstoffe und lokaler Abfälle des modernen Sektors zu einfachen Produkten für die Befriedigung von Massenbedürfnissen. Wegen ihrer Armut kann die Landbevölkerung nicht als Käufer am Markt Nachfrage-macht ausüben, um die Produktion angepaßter Geräte zur Erhöhung der Bodenerträge rentabel zu machen oder um über einen wachsenden Absatz einfacher gewerblicher Produkte einen Anreiz für die vielen kleingewerblichen Produzenten zu schaffen, nach technischen Lösungen zur Erhöhung der Arbeitsproduktivität und zur Erhöhung der Qualität der Produkte zu suchen.
Wegen der Ausrichtung des modernen Sektors auf im Regelfall importierte Technologie und aufgrund der Armut der Landbevölkerung und der vielen kleinen Produzenten und „Überlebenskünstler“ in den städtischen Elendsquartieren fehlt der Anreiz für die Entwicklung von Produktionsstätten für einfache Werkzeuge und Maschinen, die von den zunächst wenig erfahrenen Arbeitskräften hergestellt werden könnten. Oft fehlen elementare Kenntnisse in der Metallbearbeitung, im Werkzeug-und im Maschinenbau. Damit gibt es keinen Ansatzpunkt für die lokale Produktion von Ausrüstungsgütern, mit denen die landwirtschaftliche Produktion der Masse der Land-bevölkerung und die gewerbliche Produktion der vielen Kleinbetriebe ohne zusätzliche Importe gesteigert werden könnten.
Entwicklungspolitik kann angesichts dieser Polarisierung zwischen Reich und Arm versuchen, durch laufende Zuwendungen den Import, vielleicht sogar die lokale Produktion moderner Aus-rüstungsgüter zu vergrößern, so daß sich der moderne Sektor allmählich ausweitet und die belastende Arbeitslosigkeit allmählich absorbiert. Die letzten dreißig Jahre haben indessen gezeigt, daß dies ein Faß ohne Boden ist — nicht nur, weil wegen der Armut außerhalb des modernen Sektors die Bevölkerung in den meisten Ländern der Dritten Welt noch viel schneller als die Zahl der so entstehenden Arbeitsplätze wächst, sondern weil Investitionsgüterimporte im notwendigen Umfang schlicht nicht bezahlt werden können. Die inzwischen bei privaten Banken hoch verschuldeten Länder des Südens hatten alle sehr hohe Wachstumsraten der Investitionen im modernen Sektor: Zum Teil aber stieg die Produktion nicht wie erwartet, zum Teil kann die Produktion aus den mit Schulden aufgebauten Betrieben wegen protektionistischer Maßnahmen im Westen und hoher Verschuldungsquoten im Osten nicht verkauft werden
Statt einer Anpassung der „Ausstattung mit Produktionsfaktoren“ an die durch den Luxuskon-Sum der Reichen bestimmte Nachfrage wäre des-halb umgekehrt die Anpassung der Nachfrage an die Ausstattung mit Produktionsfaktoren sinnvoller Denn die Bezieher niedriger Einkommen fragen weit mehr als die Reichen einfache Produkte nach, die mit den im Lande bekannten Verfahren aus überwiegend einheimischen Vorprodukten arbeitsintensiv gefertigt werden können. Zwar fragen auch Arme — vor allem im Fall steigender Masseneinkommen — moderne Produkte nach, z. B. Kühlschränke, Fahrräder, Radios und Fernseher. Wir sollten uns allerdings hüten, diesen Konsum als „falsch“ zu kritisieren. So erlauben z. B. Kühlschränke, die Verluste bei Nahrungsmitteln zu vermindern.
Bei einem gegebenen Niveau des verteilbaren Volkseinkommens werden allerdings bei egalitärer Verteilung eine kleinere Zahl unterschiedlicher moderner Produkte nachgefragt als bei ungleicher Verteilung. Zusätzlich legen ärmere Leute Wert darauf, daß das betreffende moderne Produkt haltbar ist und seine eigentlichen Funktionen erfüllt. Ob es weitere Eigenschaften wie z. B. Bedienungsfreundlichkeit, automatische Steuerung usw. aufweist, ist dagegen eher für Reichere wichtig. Im Falle einer gleicheren Verteilung der Einkommen kann also eine kleinere Palette moderner Produkte in größeren Produktionsserien mit in Teilbereichen einfacheren technischen Lösungen gebaut werden. Die notwendigen — weniger komplizierten — Ausrüstungsgüter können wegen wiederum größerer Serien lokal gefertigt, knappe qualifizierte Arbeitskraft kann zur Meisterung einer zunächst geringeren Zahl neuer Produktionsprozesse eingesetzt werden.
Da im Falle einer Umverteilung der Einkommen aber zunächst vor allem der Nahrungsmittelverbrauch steigt und da die Masse der Armen in der Dritten Welt auf dem Land lebt, muß jede Entwicklungspolitik, die sich auf die Ausweitung der Masseneinkommen stützen will, an der Agrarfrage ansetzen.
III. Agrarreform zur Steigerung der Nahrungsmittelproduktion und zur Erhöhung der Masseneinkommen
Wirtreffen in den Ländern des Südens drei Typen von Agrarverfassungen an: — Vor allem in einzelnen lateinamerikanischen Ländern, aber auch in Teilen Asiens, herrscht Großgrundbesitz vor, der zunehmend durch Mechanisierung und Chemisierung bisher beschäftigte Landarbeiter und Pächter brotlos macht. — In Ländern mit begrenzten Agrarreformen finden wir Mittelbauern, die in geringerem Umfang mechanisieren, aber oft in scharfem gesellschaftlichen Gegensatz zu den ärmeren Bauern und Landlosen stehen. Sie benutzen ihren relativen Wohlstand, um ihren Landbesitz und ihre Einkommen zu Lasten der armen Bauern und der Landlosen zu vergrößern. — In Afrika und als Restgröße in den übrigen Ländern der Dritten Welt finden wir Kleinbauern, die ihre oftmals sehr kleinen Landflächen intensiv bewirtschaften, um zu überleben.
Je geringer der Anteil der Großgrundbesitzer ist, desto stärker ist die Tendenz, die Bauern von oben durch den Staat zu organisieren, nämlich ihre Ernten zu staatlich festgesetzten, meist recht niedrigen Preisen aufzukaufen und sie zum Kauf oft überteuerter landwirtschaftlicher Vorprodukte von denselben monopolistischen Vermarktungsorganisationen zu zwingen. Großgrundbesitzer oder Staat schöpfen aus der Landwirtschaft ab, der Staat mit dem Argument, er brauche Geld für Investitionen. Mittelbauern sind ohne Zweifel an eigenen Investitionen interessiert, doch ist der Umfang der landwirtschaftlichen Fläche meist zu klein, um aus allen Landarbeitern und armen Bauern Mittelbauern zu machen.
Zweck der Agrarreform ist nun im Hinblick auf die Produktion die Steigerung der Bodenerträge vorrangig durch erhöhten Arbeitseinsatz und im Hinblick auf die Struktur der Nachfrage die Beseitigung hoher Einkommen für wenige zugunsten der Stärkung der Masseneinkommen
Für die gesamte Dritte Welt gilt, daß — bei Anwendung der traditionellen Techniken des Land-baus — die höchsten Bodenerträge in kleinen Betrieben erzielt werden Der Grund dafür ist: Wer wenig Land hat, wird durch erhöhten Arbeitseinsatz möglichst viel ernten wollen. Wer mehr Land hat, wird seine Arbeit dort einsetzen, wo er pro Arbeitszeit den höchsten Ertrag erhält.
Kleinbauern und Genossenschaftsbauern werden auf gegebener Landfläche das gesamte verfügbare Arbeitsvolumen einsetzen, um möglichst viel zu produzieren. Sie wissen nicht, welche einzelne zusätzliche Arbeitsstunde oder welches einzelne zusätzlich mitarbeitende Genossenschaftsmitglied weniger zusätzlich erwirtschaftet, als es kostet. Im Fall von Genossenschaften hat jedes Genossenschaftsmitglied einen gleichen, seiner Arbeitsleistung (und nicht seinem Arbeitsergebnis) entsprechenden Anteil an der Produktion.
Ein Großgrundbesitzer, vor allem wenn er „modern“ agrarkapitalistisch und nicht mehr feudal wirtschaftet, wird dagegen Beschäftigung und Produktion weniger weit ausdehnen als eine bäuerliche Produktionsgenossenschaft oder Kleinbauern mit gleichem Anteil am Land Die Einführung kapitalistischer Prinzipien der Betriebsführung, nämlich Gewinnmaximierung, führt dann zur Verminderung der Produktion und der Beschäftigung. Zwar steigt dann die Arbeitsproduktivität der Beschäftigten — bezogen auf das verfügbare Arbeitsvolumen sinkt aber die Produktion Eine ungleiche Verteilung des Produktionsfaktors Boden führt also zu Verlusten an landwirtschaftlicher Produktion, die angesichts der Arbeitslosigkeit in den Städten nicht durch vermehrte nichtlandwirtschaftliche Produktion aufgewogen werden.
Der Transfer überschüssiger landwirtschaftlicher Arbeit vom Land in die Stadt, der in verschiedenen frühen Modellen der Entwicklungstheorie gefordert worden war, ist gesamtwirtschaftlich nur sinnvoll, wenn diese Arbeitskräfte, deren Produk-tion auf dem Land nicht einfach Null ist, in der Stadt auch Arbeitsplätze erhalten Ähnliches gilt für den Einwand, daß durch eine Bodenumverteilung das vermarktbare landwirtschaftliche Mehrprodukt sinkt. Die insbesondere im Rahmen der sowjetrussischen Industrialisierungsdebatte vorgebrachte Forderung nach Finanzierung der Kapitalakkumulation durch Erhöhung des landwirtschaftlichen Mehrprodukts zur Ernährung der Arbeitskräfte, die Ausrüstungsgüter produzieren ist nur sinnvoll, wenn diese städtischen Arbeitskräfte auch tatsächlich zur Produktion von Ausrüstungsgütern eingesetzt werden. Für die nichtproduktiven „Eliten“ und die schlecht bezahlten, aber wirtschaftlich abgesicherten Arbeitskräfte in Verwaltungen und Staats-betrieben der Dritten Welt dürfte das nicht oder nur teilweise zutreffen.
Die geringen Bodenerträge in der Dritten Welt sind natürlich auch Folge langer Vernachlässigung der Landwirtschaft. Technische Veränderungen, wie sie in der sogenannten grünen Revolution gefordert werden, sind notwendig. Aber wirtschaftlich ist die Durchführung solcher Investitionen bei gleicher Bodenverteilung billiger als im Fall von Großgrundbesitz. Ein großer Teil der notwendigen Investitionen, z. B. Anlage von Bewässerungssystemen, Bankettierung der Hänge gegen Erosion oder Aufforstung (z. B. gegen den Vormarsch der Wüste), sind äußerst arbeitsintensiv. Eigentümerbauern, die damit rechnen können, daß wenigstens ihre Kinder von solchen Maßnahmen profitieren werden, sind eher als Landarbeiter zu solcher investiver Mehrarbeit in den Zeiten geringeren Arbeitseinsatzes auf den Feldern bereit.
Ohne Vorprodukte sind allerdings diese arbeitsintensiven Investitionen nicht durchführbar: Man braucht z. B. Bewässerungsrohre. Auch die kurzfristige Steigerung der Erträge durch tieferes Pflügen oder die Beseitigung saisonaler Arbeitsknappheit (Arbeitsbedarfsspitzen in einzelnen kurzen Perioden beschränken die Anbaufläche auf die in diesen Perioden bearbeitbaren Flächen) können den Einsatz moderner Vorprodukte, insbesondere des Traktors, erfordern
Man glaubt heute feststellen zu können, daß durch neue Vorprodukte (Chemisierung) weniger arbeitsintensive Verfahren kostengünstiger werden und daß deshalb die grüne Revolution nicht nur durch Erhöhung der Nahrungsmittelproduktion, sondern auch durch die Verbilligung der Nahrungsmittel Agrarreformen überflüssig mache. Abgesehen von der Umweltverträglichkeit stellt sich hier aber die Frage nach den relativen Preisen Mit verbilligtem Kapital aufgebaute Düngemittelfabriken können sicher die Chemisierung rentabler machen als arbeitsintensive Verfahren des Landbaus, doch stellt sich die Frage, ob nicht diese Subventionen in anderen Bereichen einen größeren Beitrag zur Steigerung der Produktion erbracht hätten. Die Chemisierung hat im übrigen den Zusammenhang zwischen der Höhe der Bodenerträge und der Kleinheit der Betriebe nicht aufgehoben
Die Nachfrage eines reformierten kleinbäuerlichen bzw. genossenschaftsbäuerlichen Sektors unterscheidet sich grundlegend von der Nachfrage einer mit Pächtern und Landarbeitern wirtschaftenden Großgrundbesitzerlandwirtschaft. Klein-und Genossenschaftsbauern kaufen keine Vorprodukte und Investitionsgüter, die der Ersetzung von menschlicher Arbeit dienen, solange sie keine neuen Beschäftigungsmöglichkeiten haben. Großgrundbesitzer hingegen kaufen Vorprodukte und Maschinen auch dann, wenn dadurch nur die Kosten sinken, ohne daß die Produktion steigt. Die Nachfrage einer reformierten Landwirtschaft nach Vorprodukten ist sowohl kleiner als auch homogener als die entsprechende Nachfrage bei ungleicher Bodenverteilung, so daß durch höheren Arbeitseinsatz in der Landwirtschaft der Investitionsbedarf in denjenigen Industrien sinkt, welche die Vorprodukte und Ausrüstungen zur Steigerung der Agrarproduktion liefern.
Höhere Erträge kurzfristig durch vermehrten Arbeitseinsatz und langfristig durch investive Mehrarbeit werden Bauern auch in der Dritten Welt nur zu leisten bereit sein, wenn es sich für sie — und nicht nur für die Gesellschaft — lohnt. Sobald der Staat die Agrarreform mit dem Aufbau von monopolistischen Vermarktungsorganisationen koppelt, erlahmt die durch die Bodenumverteilung geweckte Mobilisierung der Bauern. Diese sehen dann beispielsweise, daß es viel günstiger ist, die Kinder in die Schule zu schicken, damit sie auch Staatsbeamte werden, anstatt in die Verbesserung der Böden zu investieren.
Die Folge einer solchen Entwicklung kann dann längerfristig sein, daß die Agrarpreise im Verhältnis zu den Industriegüterpreisen steigen. Angesichts der in vielen Ländern zu beobachtenden Verschlechterung der Terms of Trade für die Landwirtschaft ist dies zu rechtfertigen. Es kann dazu beitragen, daß sich die Landflucht verlangsamt, die allerdings nicht nur die Folge der Einkommensunterschiede zwischen Stadt und Land ist.
Staatliche Eingriffe in die Agrarpreise sind dort zu rechtfertigen, wo im Export von Agrarprodukten Renten angeeignet werden können. Hinsichtlich der Preiseffizienz ist die Anhebung der Erzeugerpreise auf den Weltmarktpreis nicht notwendig materielle Anreize für die Steigerung der Produktion bestehen immer noch, wenn staatliche Vermarktungsorganisationen Teilmengen der Ernte zu niedrigen Preisen aufkaufen und die Bauern sich durch solche Lieferungen das Recht auf freie Vermarktung eines wesentlichen Teils ihrer Produktion erkaufen Eine Mobilisierung bäuerlicher Mehrarbeit kann ferner wegen des Mißtrauens der Bauern gegenüber dem Staat und den Städtern nicht über die Verteilung von Papiergeld erfolgen: Vielmehr müssen die Bauern ihre Produkte gegen Güter ihrer Wahl tauschen können. Eine erfolgreiche Agrarreform setzt also voraus, daß der gewerbliche Sektor Waren produziert, welche die Bauern bei steigenden Agrareinkommen nachfragen.
Die Landwirtschaft wird durch solchermaßen gestärkte Kaufkraft ein wichtiger Absatzmarkt für die Industrie Im erfolgreichen exportorientiert industrialisierenden Taiwan nahm z. B. die reformierte Landwirtschaft zunächst 80% der Industrieproduktion auf und war ab 1965, insbesondere nach den Preiskorrekturen zu ihren Gunsten, weiterhin ein wichtiger Markt für die Industrie der über eine hohe Kapazitätsauslastung auch niedrige Exportpreise für verarbeitete Produkte erlaubte. Gleichwohl ist es denkbar, daß die Qualität der für die unteren Einkommensschichten mit einfacher Technologie produzierten Güter zu niedrig ist, um auch in den kaufkräftigen westlichen Industrieländern abgesetzt werden zu können. Ein Teil der zusätzlichen Nachfrage aus steigenden Masseneinkommen auf dem Land wird sich auf Produkte richten, die mit lokaler Technik in Klein-und Mittelbetrieben unter Einsatz heimischer Rohstoffe produziert werden können. Ein Wachstum dieses Sektors wird über dessen Aus-bildungseinrichtungen (es gibt ein traditionelles Lehrlingswesen im sogenannten informellen Sektor) zur Steigerung der gewerblichen Beschäftigung beitragen. Allerdings richtet sich ein Teil der zusätzlichen Nachfrage auch nach Produkten, die nur mit moderner Technologie hergestellt werden können. Da auch das Wachstum des kleinbetrieblichen Sektors mittel-und langfristig von der Verfügbarkeit zusätzlicher und möglichst verbesserter Ausrüstungsgüter abhängt und die Belieferung einer reformierten Landwirtschaft mit Vorprodukten und Ausrüstungsgütern die Arbeitsanstrengungen der Bauern ergänzen muß, erfordert eine Agrarreform zugleich eine auf sie zugeschnittene Industriepolitik.
IV. Folgen einer Agrarreform für die Industriepolitik
Zunächst lassen sich aus dem Zweck der Agrarreform — Steigerung der Bodenerträge durch Mobilisierung von bäuerlicher Arbeitskraft und für arbeitsintensive Investitionen — relativ einfach Forderungen für die Ausrichtung der industriellen Produktion ableiten: Man braucht Vorpro-dukte für die Landwirtschaft, wie Dünger und Pflanzenschutzmittel, einfache Ausrüstungsgüter, wie Bewässerungsrohre, Pumpen, Pflüge, usw., Baustoffe, wobei ein so einfaches Produkt wie Zement in vielen Ländern der Dritten Welt teuer und knapp ist, sowie einfache Konsumgüter — traditionelle und moderne —, um Bauern einen Gegenwert für ihre zusätzliche Produktion anbieten zu können.
Die Schwierigkeiten beginnen bei der Bestimmung dessen, was der kleingewerbliche Sektor nicht nur derzeit, sondern durch Maßnahmen zur Steigerung und zur Diversifizierung seiner Produktion künftig herstellen kann. Wir wissen zwar, daß in Ländern mit niedrigen Agrareinkommen (z. B. Indonesien) im kleingewerblichen Sektor erhebliche Produktionsreserven stecken Dies erlaubt jedoch nicht den Schluß, daß im Fall einer rasch expandierenden Nachfrage dieser Sektor die Produktion in jedem Fall entsprechend ausdehnen kann. Man kann annehmen, daß bei Produkten, die schon heute arbeitsintensiv mit lokaler Technologie und lokalen Rohstoffen hergestellt werden, wenig Probleme zu erwarten sind. Schwieriger ist die Frage zu beantworten, wie durch geeignete Maßnahmen einerseits langsam die Arbeitsproduktivität gesteigert, andererseits die Angebotspalette verbreitert werden kann.
Eigene Felduntersuchungen in Algerien legen den Schluß nahe, daß die Anpassungsfähigkeit und die technische Kompetenz von Kleinunternehmen von den nationalen und internationalen Entwicklungsplanern regelmäßig unterschätzt wurden. Die Methoden der Metallbearbeitung z. B. entsprechen nach der Genauigkeit den Durchschnittsanforderungen auf dem Weltmarkt. Ersatzteile für etwa zehn bis zwanzig Jahre alte Standardmaschinen aus Standardwerkstoffen werden vielerorts ohne Schwierigkeiten nachgebaut. Ich meine deshalb, daß die technischen Probleme einer Steigerung der Diversifizierung der Produktion gelöst werden können, wenn Standardmaschinen der Metallbearbeitung wie Drehbänke, Fräsen, Schleifmaschinen, Schweißgeräte und Pressen (zur Verformung von Blech und zum Stanzen) aus lokaler Produktion verfügbar sind.
Die hier gemachten Beobachtungen decken sich mit den Feststellungen einiger Studien des Internationalen Arbeitsamtes, wonach multinationale Unternehmen aus der Dritten Welt arbeitsintensive, verstärkt lokale Vorprodukte einsetzende Technologien entwickeln Während diese Untersuchungen aber nur Anpassungen im Bereich der Verfahrenstechnik aufzeigen, haben meine Feldforschungen gezeigt, daß auch nicht erwartete Kapazitäten beim Werkzeug-und Maschinenbau vorhanden sind und die Engpässe vor allem das Gießereiwesen betreffen. Die Produktion solcher einfachen Maschinen kann in kleinen Einheiten erfolgen. Zunächst gegenüber dem Weltmarkt höhere Produktionskosten sind über die hohen Ausbildungsleistungen in der Produktion (learning on the job) gerechtfertigt.
Für unsere Entwicklungshilfe ergibt sich hier ein zweifaches Betätigungsfeld: Einerseits sollten neue Finanzmittel vornehmlich in Projekte des einfachen Werkzeug-/Maschinenbaus fließen, weil mit wachsender Erfahrung die hier entstehenden Unternehmen selber sogenannte angepaßte Technologien entwickeln werden, um ihre Märkte zu erweitern. Andererseits verfügen in der Auslandsproduktion in der Dritten Welt noch wenig engagierte Klein-und Mittelbetriebe aus der Bundesrepublik häufig über geeigneteres Know-how als die Großfirmen, um in Kooperation mit Kleinunternehmen in Entwicklungsländern einfache Maschinen zu bauen
Die Enge der Märkte gerade in den kleinen Ländern der Dritten Welt legt es nahe, auch im Bereich der Produktion von Standardmaschinen zwischenstaatliche Absprachen über Spezialisierung vorzunehmen.
Gegen die Dynamisierung von Kleinbetrieben wird eingewandt, daß ihre Produkte nur aufgrund der Armut der Masse der Bevölkerung Absatz finden, so daß steigende Masseneinkommen der Landbevölkerung zum Umsteigen auf Produkte des modernen Sektors führen Zwei Aspekte sind dabei zu unterscheiden: Die technische Kompetenz dieser Kleinunternehmen reicht zwar aus, um heute vorhandene lokale Rohstoffe zu erschließen, nicht aber, um neue, im Lande er-schließbare Rohstoffquellen zu nutzen. In diesem Fall ist der Aufbau von Großbetrieben mit moderner Technologie zu rechtfertigen Häufig ist aber das moderne Produkt nur deshalb wettbewerbsfähig, weil neben höherer Qualität der Preis im Verhältnis zum traditionellen Produkt relativ niedrig ist wegen der relativ geringen Kosten importierter Investitionsgüter.
Über eine sorgfältige Prüfung der Möglichkeiten zur Dynamisierung der Kleinbetriebe durch die lokale Produktion einfacher Maschinen kann bestimmt werden, welche sowohl für die Modernisierung einer reformierten Landwirtschaft als auch für die Dynamisierung des kleinbetrieblichen Sektors notwendigen Produkte in Großbetrieben mit moderner, importierter Technologie hergestellt werden müssen.
Hier sind sorgfältige Abwägungen notwendig. Das Leistungs-Kosten-Verhältnis modernster Technologie ist im Regelfall am günstigsten, doch können dann die eingeführten Ausrüstungsgüter im Land nicht einmal repariert werden. Eine weniger moderne Technologie kann hingegen für das lokale metallverarbeitende Gewerbe einen wichtigen Markt für Ersatzteile darstellen und dadurch die Betriebe, die die lokale Wirtschaft mit zunächst einfachen Maschinen versorgen sollen, nachhaltig fördern. Der Begriff „arbeitsintensiv“ ist für solche Technologien unangepaßt. Gershen-berg weist in diesem Zusammenhang nach, daß die Filialen von multinationalen Unternehmen in Kenia zwar stets arbeitsintensivere Verfahren als die Muttergesellschaften anwenden, aber lokal keine Ersatzteile kaufen, obwohl die Erhöhung des lokalen Fertigungsanteils offizielle Unternehmenspolitik ist. Nambudiri zeigt, daß in Nigeria eine Textilfirma wegen des höheren Ersatzteil-bedarfs automatisierte teure Webmaschinen kaufte, so daß die Kapitalintensität der Produk-tion Folge der Vernachlässigung einer lokalen Metallbearbeitung ist.
Die Überwindung von Unterentwicklung über eine Umverteilung der Einkommen zugunsten der ländlichen Massen erfordert eine Industriepolitik, deren Kern der Aufbau einer lokalen Metallbearbeitung mit lokal gefertigten Standardmaschinen ist. Selbst im Fall des Aufbaus eines solchen Sektors gibt es noch Probleme der Produktwahl. Die für die Landwirtschaft hergestellten Ausrüstungsgüter sind nicht gesellschaftspolitisch neutral: Stellt man z. B. Motorpumpen her, so stärkt man die Großbauern optiert man für Mähdrescher, stärkt man den Staat; optiert man für eine Kombination aus stationären Dreschmaschinen mit Bindemähern, dürfte wiederum die Dorfelite gestärkt werden.
Je eher einfache Technologie billig produziert werden kann, desto wahrscheinlicher ist ein wechselseitig sich verstärkender Prozeß mit den Komponenten „relative Gleichheit der Einkommen auf dem Land“ und „Wachstum eines kleingewerblichen Sektors“, dessen zunehmende technische Fähigkeiten auch die Übernahme — statt des bloßen Konsums — ausländischer Technologie erlauben. Dabei kann durchaus auch Verknappung von Arbeit auf dem Land auftreten, wie dies in der japanischen Erfahrung der Fall war
V. Warum Agrarreformen so schwer durchgesetzt werden können
Agrarreformen brauchen zum Erfolg komplementäre Maßnahmen, die über eine angepaßte Industriepolitik hinausgehen. Als erstes wäre der Zugang der Kleinbauern zu Krediten zu nennen. Hier empfiehlt sich, an die „revolving credit associations“ anzuknüpfen. Gegenüber privaten Banken können Kleinbauern als Kreditgarantie nur ihr Land (mit der unerwünschten möglichen Folge des Landverlustes) anbieten. Ohne Sicherheiten sind sie Geldverleihern ausgeliefert, die wegen hoher Ausfallrisiken die häufig kritisierten „Wucherzinsen“ nehmen müssen. Gegenüber staatlichen Kreditinstituten wiederum sinkt die Zahlungsmoral rasch, da den Staat der Städter zu bestehlen eine Form des bäuerlichen Klassenkampfes ist.
Kleinbauern minimieren Risiken und führen Neuerungen erst ein, wenn deren Erfolg garantiert ist. Beratungsdienste, insbesondere wenn von städtischen Hochschulabsolventen betrieben, überzeugen wenig und werden häufig manipuliert: Man tut dem Berater einen Gefallen, indem man seinen Ratschlägen nachkommt, erwartet von ihm aber dann zusätzliche Vergünstigungen Einführungspreise, z. B. durch Verbilligung neuer Vorprodukte und neuen Saatguts für begrenzte Startphasen oder durch Bezahlung dieser Produkte in der Form zusätzlicher Arbeitsleistungen, durch die die Bauern sonst nicht genutzte Arbeitszeit verwerten können, wären denkbare Formen, die stärker an das Eigeninteresse aller Bauern appellieren, als die gezielte Förderung so-genannter fortschrittlicher Bauern, die von der Verwaltung ausgewählt werden.
Allerdings werden solche Maßnahmen weiterhin die wirtschaftlich stärkeren Bauern fördern Keine Agrarreformpolitik kann vermeiden, daß die wirtschaftlich aktiveren und — wenn auch nur geringfügig — besser mit Land ausgestatteten Bauern von ihr mehr profitieren. Durau hat dies am Beispiel der Agrarpolitik der chinesischen Kommunisten an Hand chinesischer Original-quellen anschaulich dargelegt und damit die romantische Chinabegeisterung des häufig auf US-Literatur beruhenden Chinabildes der westdeutschen Politologie stark revidiert Die asiatischen egalitären Dorfgemeinschaften ohne Privateigentum an Boden sind ohnedies eine Erfindung der englischen Steuerverwaltung in Indien die über Marx dauerhaften Eingang in das „linke“ Bild der außereuropäischen Welt gefunden hat. Aus Mittelbauern — der Dorfelite — rekrutierten sich überall die Führer antifeudaler ländlicher Bewegungen. Fuhr hat gezeigt, wie in Peru solche Dorfeliten zunächst in Zusammenarbeit mit revolutionären Bewegungen in der Stadt die Macht des Großgrundbesitzes auf dem Land brechen, dabei vor allem aber auch besseren Marktzugang anstreben und sich dann von ideologischer Bevormundung befreien, um einen Kurs der schrittweisen Reformen durchzusetzen, wobei sie durchaus — soweit Eigentumsprobleme unberührt bleiben — auch die Interessen der Dorf-armut vertreten
Hier zeigt sich der wesentliche Widerspruch einer Agrarreformpolitik auf politischer Ebene. Um eine Bodenumverteilung durchsetzen zu können, müssen engagierte Regierungen die Macht der
Großgrundbesitzerbrechen. Dazu müssen sie sich entsprechende Ausführungsorgane schaffen, die in den Dörfern den Beschlüssen der Regierung Geltung verschaffen können. Ererbte Verwaltungen sind jedoch häufig über eine Vielzahl von Beziehungen sogar familiärer Art mit den Groß-grundbesitzern und den Mächtigen in den Dörfern verfilzt. Der Aufbau paralleler Hierarchien (Parteien, Verwaltungen vom Typ der SINAMOS in Peru, oder Bauernverbände) kann Gegengewichte schaffen. Stets sind solche Organisationen durch zwei Komponenten bestimmt: die aus der Stadt kommenden Organisatoren und Kader und die Vertreter der Dorfelite. Für Reformen auf dem Land engagierte städtische Kader, im Regelfall Intellektuelle, sehen solche Reformen als Teil eines die gesamte Gesellschaft verändernden Prozesses an. Sie beziehen die Leitlinien für eine solche Gesellschaftsveränderung aus sozialistischem Gedankengut, das trotz seines Facettenreichtums (oder bissiger: trotz der Aufspaltung in viele „Sekten“) in einem wesentlichen Punkt übereinstimmt, nämlich der Ablehnung des Marktes als Steuerungsmechanismus, der Ungleichheit begrenzt. Die Dorfeliten sehen dagegen im Markt ein wichtiges Instrument zur Verbesserung der Lebenssituation der gesamten Landbevölkerung.
Da die städtischen Gruppen, die in Allianz mit der Landbevölkerung Agrarreformen durchführen können, so stark etatistisch ausgerichtet sind, ergeben sich besondere Probleme für die erfolgreiche Durchführung von Agrarreformen. Je egalitärer die geforderte Bodenverteilung, desto etatistischer das Konzept, in das sie eingebettet ist. Unweigerlich werden, sobald die Kapazitäten an Personal ausreichen, staatliche Vermarktungsorganisationen gegründet, um die Bauern (und die Städter) vor „parasitären“ Zwischenhändlern zu schützen Gerade radikale Agrarreformen gehen einher mit einer Stärkung des Staates und einer Ausweitung der „Bürokratie“. Die ent-wicklungspolitisch sinnvolle Durchführung von Agrarreformen hat die entwicklungspolitisch weniger sinnvolle Folge der Aufblähung des Staats-apparats mit all ihren Widersprüchen, die ich im Konzept der von „Staatsklassen beherrschten bürokratischen Entwicklungsgesellschaften in der Dritten Welt“ diskutiert habe
Da marxistisch orientierte Sozialisten Wachstum von der Akkumulation von Kapital erwarten, finden sich schnell Rechtfertigungen für die Abschöpfung von finanziellen Mitteln aus der Landwirtschaft. Die bestehende Neigung der Bauern, mit dem Staat der Städter und seinen Organisationen nur zu kooperieren, wenn dieser etwas bieten kann, erhöht noch das Mißtrauen der Bauern gegen die wohlmeinenden „Helfer“ aus der Stadt. Erhoffte Produktionssteigerungen treten nicht ein. Die radikaleren Befürworter von Agrarreformen reagieren nun mit Plänen zur Kollektivierung der Landwirtschaft, um den Widerstand der Dorfelite zu brechen und stellvertretend die Interessen der Dorfarmut zu berücksichtigen, die auf Staatsgütern jedoch jede Initiative verliert, und ein Rentierbewußtsein entwickelt
Die pragmatischen Reformer setzen auf die Mittelbauern und beenden den Reformkurs, obwohl gerade mehr Marktzugang für die Bauern durchaus kontinuierlichen staatlichen Interventionismus auf dem Gebiet der Industriepolitik und der komplementären Maßnahmen erfordern würde. Erst wenn eine neue krisenhafte Entwicklung auf dem Land wahrgenommen wird, kommt es zu einer Reaktivierung der Agrarreformdiskussion.
Die Agrarreform ist also auf eine verzwickte Weise in die Widersprüche der heutigen Theorie der Entwicklungspolitik eingezwängt: Ihre Befürworter erdrücken die notwendige Initiative der Bauern durch die Ablehnung des Marktes. Die Anhänger von Marktsteuerung „vergessen“ aus Eigeninteresse, daß Märkte nur dann funktionieren, wenn die Marktteilnehmer Alternativen haben — in einer unterentwickelten, durch Arbeitslosigkeit geprägten Landwirtschaft, wenn die Masse der Landbevölkerung Zugang zu Land hat. Die radikalen Befürworter von Agrarreformen sehen zwar die Notwendigkeit komplementärer industriepolitischer Maßnahmen; sie optieren jedoch häufig aus Technologiebewunderung für großbetriebliche, hochtechnologische Lösungen und sehen in angepaßter Technologie und Förderung von Kleinunternehmen — insbesondere wenn sie jndirekt in der Form der subventionierten Produktion entsprechender Vorprodukte und. Ausrüstungen zunächst niedriger Qualität erfolgten — die Fortdauer von Rückständigkeit Die gemäßigten Befürworter von Agrarreformen vergessen meist die komplementären industriepolitischen Maßnahmen.
Vielleicht bietet die gegenwärtige Situation hoher Verschuldung, steigender Schuldendienste, stagnierender Entwicklungshilfezahlungen und tendenziell sinkender Rohstoffpreise diesmal eine Chance, die Agrarreform in der Dritten Welt voranzutreiben: Um die Handelsbilanzen zu entlasten, muß die Nahrungsmittelproduktion gesteigert werden. Technologieimporte für industriepolitisch komplementäre Maßnahmen sind immer schwerer zu finanzieren, so daß diesmal im Zusammenhang mit der Agrarfrage auch die Förderung des Kleingewerbes intensiver diskutiert wird. Die Auswirkungen der Krise auf die Lebenssituation der Masse der Bevölkerung veranlaßt die Regierungen in der Dritten Welt, innenpolitisch Entlastung in Reformen zu suchen, auch in Agrarreformen, die sie wohl nicht mehr mit staatlichen Vermarktungsorganisationen verkoppeln können.
Die Industrieländer sehen, daß die Rückzahlung der Schulden der Dritten Welt zu den ursprünglich ausgehandelten Bedingungen nicht zu erreichen sein wird, sondern über Umschuldungen die Liquidität der Banken zu Lasten des Fiskus in den Industrieländern erhalten werden muß. Dann wäre es aber doch sinnvoll, im Rahmen solcher Umschuldungen und der damit verbundenen Auflagen Fonds in Weichwährungen für Schuldner-länder zur Finanzierung von Agrarreformen in den Ländern der Dritten Welt zu bilden, aus denen zu enteignende Großgrundbesitzer relativ großzügig in nationaler Währung entschädigt werden. Dabei könnte die reale Auszahlung von Entschädigungen an Investitionen in Industrieunternehmen gebunden werden, die der industriepolitischen Absicherung von Agrarreformen dienen.
Aber wahrscheinlich haben die Regierungen der Industrieländer nicht den Mut, solche Regelungen den Entwicklungsländern im Rahmen der von diesen geforderten „globalen Verhandlungen“ vorzuschlagen. Und dies erlaubt den Regierungen in der Dritten Welt, weiterhin mit dem Hinweis auf finanzielle Engpässe ihre Landwirtschaften für den eben unabweisbaren Bedarf der städtischen Eliten an Technologie-und Konsum-güterimporten auszubeuten, bis es auch dem letzten Slumbewohner in den Städten durch die Brosamen, die vom Tisch der Reichen fallen, besser geht als den Landarbeitern und Kleinbauern. Die über Jahrhunderte erfolgte Entwertung der Landarbeit wird dann weiter durch ein Entwicklungsmodell verschärft, das auf die Bezieher hoher und mittlerer Einkommen in den Städten ausgerichtet ist und dessen Kosten die Entwicklungspolitik der westlichen Industrieländer solange bezahlen wird, solange sie in den Eliten und nicht in den Massen die Garanten einer friedlichen Entwicklung im Süden sieht.
Schließlich sind diese Massen unheimlich: Nur Spezialisten kennen ihre Sprachen; man fürchtet sich vor ihrem Fanatismus; man verachtet ihren Fatalismus oder will ihren paradiesischen Urzustand bewahren. Was man offenbar nicht wagt, ist, die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Strukturen zu schaffen, in denen diese Massen als gleichberechtigte Produzenten am Wirtschaftswachstum durch Kontrolle eigener Ressourcen wie Land, angepaßte Ausrüstungen etc. teilnehmen und Entwicklungspolitik mitbestimmen. Solange die Entwicklungshilfe insgesamt so billig ist — weniger als 1 Prozent des Bruttosozialprodukts der Industrieländer —, erscheinen vielen ja die Kosten der Vernachlässigung der produktiven Fähigkeiten der ländlichen Massen der Dritten Welt offenbar durchaus als tragbar.