I. Problemstellung
1933 gab es zwar das Reizwort „Berufsverbot" noch nicht, wohl aber den mit jenem Begriff bezeichneten realen Vorgang, nämlich die Nichteinstellung, Entlassung oder Versetzung eines Beamten aus politischen Gründen. Am 7. April 1933, bereits wenige Wochen nach der Ernennung Hitlers zum Reichskanzler, erließ die nationalsozialistische Reichsregierung das „Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums". Dieses Gesetz schuf eine Reihe von politischen Entlassungsmöglichkeiten, „auch wenn", wie § Abs. 1 festlegt, „die nach dem geltenden Recht hierfür erforderlichen Voraussetzungen nicht vorliegen". Das Gesetz nennt drei solcher Entlassungsgründe: 1. Nach § sind Beamte aus dem Dienst zu entlassen, „die seit dem 9. November 1918 in das Beamtenverhältnis eingetreten sind, ohne die für ihre Laufbahn vorgeschriebene oder übliche Vorbildung oder sonstige Eignung zu besitzen". Dahinter verbirgt sich zunächst einmal der — wie wir noch sehen werden unzutreffende — Verdacht der neuen Machthaber, die Weimarer Parteien hätten Ämterpatronage betrieben; es sollten also die sogenannten Parteibuch-Beamten entlassen werden. Die eigentliche politische Zielrichtung aber wurde erst vier Tage später deutlich, als die erste Durchführungsverordnung zu § 2 des Gesetzes bestimmte:
„Ungeeignet sind alle Beamten, die der Kommunistischen Partei oder kommunistischen Hilfs-oder Ersatzorganisation angehören. Sie sind daher zu entlassen."
Drei Monate später wurde diese Vorschrift erneut ausgeweitet. In dem Gesetz zur Ergänzung des Gesetzes zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums vom 20. Juli 1933 wurde nämlich in einem neu einzufügenden § 2a bestimmt: „Beamte, die der Kommunistischen Partei oder kommunistischen Hilfs-oder Ersatzorganisation angehören oder sich sonst im kommunistischen Sinne betätigt haben, sind aus dem Dienst zu entlassen. (...) Zu entlassen sind auch Beamte, die sich in Zukunft im marxistischen (kommunistischen oder sozialdemokratischen) Sinne betätigen."
2. Der zweite Entlassungsgrund bestand gemäß § des Gesetzes in der nicht-arischen Abstammung.
3. Schließlich wurde erstmalig in der Geschichte des deutschen Beamtenrechtes die sogenannte Gewährbietungsklausel eingeführt. § 4 bestimmte:
„Beamte, die nach ihrer bisherigen politischen Betätigung nicht die Gewähr dafür bieten, daß sie jederzeit rückhaltlos für den . nationalen Staat'eintreten, können aus dem Dienst entlassen werden."
Zahlen über die auf der geschilderten Rechtsgrundlage ergangenen Entlassungen liegen nur vereinzelt und nur für einzelne Teilbereiche vor: Von den 1 663 Beamten des höheren Dienstes im Bereich der preußischen inneren Verwaltung wurden bis zum Frühjahr 1936 469 (28 v. H.) auf der Grundlage dieses Gesetzes entlassen 1). Bei den politischen Schlüsselpositionen liegt der Prozentsatz höher: Nach Angaben von Runge 2) haben die Nationalsozialisten lOOv. H. aller Oberpräsidenten, 94 v. H. aller Regierungspräsidenten, 92 v. H. aller Vizepräsidenten des Oberpräsidiums, 100 v. H. aller Regierungsvizepräsidenten und 81 v. H. alle Landräte aus dem öffentlichen Dienst entfernt. In der Reichsfinanzverwaltung waren 1933 2 593 Überprüfungsmaßnahmen „anhängig" 3). Dabei sind fünf Entlassungen wegen kommunistischer Betätigung und vierzig Entlassungen wegen jüdischer Abstammung ausgesprochen worden. Mangelnde Gewähr, jederzeit rückhaltlos für den „nationalen Staat" einzutreten, boten 253 Personen. Nur 32 dieser Fälle waren gegen Ende des Jahres 1933 noch nicht entschieden, in 49 Fällen wurde Entlassung oder Versetzung in den Ruhestand verfügt und in 172 Fällen wurde von Maßnahmen aufgrund des Gesetzes Abstand genommen, weil, wie H. Mommsen berichtet, „die bloße Parteizugehörigkeit zur SPD, Staatspartei und Zentrum, zum Reichsbanner und zur republikanischen Vereinigung als solche nicht als Entlassungsgrund ausreichte." Wie man sieht, haben die. feinen Differenzierungen zwischen „bloßer Mitgliedschaft" und „aktivem Eintreten", die uns heute so bekannt sind, ihre Vorläufer.
In der nationalsozialistischen Rechtswissenschaft werden die mit dem Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums verbundenen Entlassungsmaßnahmen als Bruch gegenüber dem bisherigen Beamtenrecht dargestellt. Ernst Rudolf Huber schreibt in seiner Monographie „Die verfassungsrechtliche Stellung des Berufsbeamtentums" „Das Beamtentum ist kein dem politischen Geschehen gegenüber neutralisierter und entpolitisierter Körper mehr, wie es das in der Zeit des parlamentarischen Parteienstaates erstreben mußte. Sondern es ist Träger der das Reich durch-wirkenden politischen Haltung, zu der es sich bekennt und für die es sich in seiner Arbeit rückhaltlos einsetzt. (...) Diese Pflichtbindung des Beamten ist totaler Art; (...) Mit seiner gesamten Existenz ist der Beamte gehalten, sich für Volk und Reich einzusetzen; daher wird vom Beamten nicht nur die gesetzes-treue sachliche Leistung, sondern auch eine bestimmte geistige und sittliche Haltung gefordert. Nicht . Legalität', sondern . Ethos'ist das wesensprägende Moment des Beamtentums." Gefordert wurde also eine über die loyale Pflichterfüllung hinausgehende „sittliche Bindung" des Beamten. Im folgenden soll untersucht werden, ob diese „sittliche Bindung“ wirklich einen historischen Bruch darstellt oder ob sich in dieser Rechtsfigur nicht vielmehr eine gewisse historische Kontinuität, etwa nach dem bekannten Satz Otto Mayers: „Verfassungsrecht vergeht, Verwaltungsrecht besteht", nachweisen läßt. Wir werden deshalb in den folgenden Teilen zunächst die historische Entwicklung bis 1933 nachzeichnen (II.) und anschließend genauer das beamtenrechtliche Treueverhältnis im Dritten Reich untersuchen (III.).
II. Treuepflicht vor 1933
1. D er Dualismus von Königstreue und Verfassungsbindung in Preußen und im Deutschen Reich Das moderne Berufsbeamtentum ist eine Schöpfung der absoluten Fürsten. Um den zahlreichen Feudalherren deren über Jahrhunderte „wohlerworbenen Rechte" entreißen und eine starke Zentralgewalt errichten zu können, bedurften sie einer Bürokratie mit fachlich geschultem Personal. Als Begründer des preußischen Berufsbeamtentums gelten allgemein der Große Kurfürst und insbesondere Friedrich Wilhelm L, der die bislang nebeneinander bestehenden, rivalisierenden Zivil-und Militärbehörden einer einheitlichen Spitze, dem „General-Ober-Finanz-Kriegsund Domänendirektorium" oder auch (abgekürzt) dem Generaldirektorium unterstellte. Die Beamten wurden zunächst als Privatbedienstete des Königs angesehen. Erst unter dem „aufgeklärten Absolutismus" Friedrichs des Großen wurden der König als Staats-organ, die Beamten demgemäß als Staatsdienerbegriffen Die Beamtenschaft rekrutierte sich häufig aus dem bereits zentral organisierten Militär und setzte als beamtenrechtliche Treuepflicht fort, was zuvor militärische Gehorsamspflicht gewesen war. Die §§ 1— 3 II 10 des Preußischen Allgemeinen Landrechts vom 5. Februar 1794 bestimmen: „§ 1 Militär-und Zivilbedienstete sind vorzüglich bestimmt, die Sicherheit, die gute Ordnung und den Wohlstand des Staates zu unterhalten und befördern zu helfen. § 2 Sie sind, außer den allgemeinen Untertanenpflichten, dem Oberhaupte des Staates besondere Treue und Gehorsam schuldig.
§ 3 Ein jeder ist nach der Beschaffenheit seines Amtes und nach dem Inhalt seiner Instruktionen dem Staat noch zu besonderen Diensten durch Eid und Pflicht zugetan."
Die Treuepflicht ist etwas Neues und anderes als der bloße Gehorsam. In ihr drückt sich eine Art patriarchalisches Gemeinschaftsverhältnis zwischen König und Beamten aus. Der Beamte diente nicht um des Erwerbs willen, sondern „pour le roi de Prusse" und wurde dafür vom König „alimentiert". Geschuldet wurde die Treue dem König als dem „Oberhaupt des Staates". Königsgewalt und Staatsgewalt wurden als identisch begriffen, was auch der Realität entsprach. Der König war Herr des Militärs, der auswärtigen Gewalt, er erhob Steuern, befahl den Beamten und war in seiner Machtausübung nur unwesentlich durch Ständeversammlungen eingeschränkt. Erst im Vormärz und in der preußischen Verfassung vom 31. Januar 1850 entstand ein gewisser „Dualismus", indem neben die dem König als dem Inhaber der Staatsgewalt geschuldete Treue die Bindung an die Verfassung trat. Die politischen Gründe hierfür liegen darin, daß dem Monarchen durch das aufsteigende Bürgertum eine Verfassung abgerungen wurde, derzufolge die Gesetzgebungsbefugnis gemeinsam bei König und Parlament lag. Aus der Sicht des Bürgertums war es deshalb erforderlich, die Beamten bei der Ausführung der Gesetze ebenfalls auf diese veränderten politischen Bedingungen zu verpflichten. Neben den „Huldigungseid" trat in der konstitutionell gebundenen Monarchie deshalb der „Verfassungseid". Art. 108 der preußischen Verfassung bestimmte: „Die Mitglieder der beiden Kammern und alle Staatsbeamten leisten dem Könige den Eid der Treue und des Gehorsams und beschwören die gewissenhafte Beobachtung der Verfassung. Eine Vereidigung des Heeres auf die Verfassung findet nicht statt."
Mehrere Punkte sind hieran bemerkenswert:
Zunächst einmal stellt die Reihenfolge durchaus auch eine Rangfolge dar Zuerst kommt der monarchische Inhaber der Staatsgewalt, dann erst die ihm abgerungene Verfassung.
Dieser Dualismus galt indes nicht für das Militär, in dem keine verfassungsgemäß zustande gekommenen Gesetze, sondern Befehle befolgt wurden, die ihre Geltungskraft unmittelbar von dem König als Inhaber der Militärgewalt bezogen. Schließlich ist bemerkenswert, daß nicht etwa von einer „Treue" zur Verfassung gesprochen wurde. Rein sprachlich könnte zwar auch einer Verfassung gegenüber „Treue" erbracht werden, ähnlich wie z. B. von Prinzipientreue die Rede sein kann. Historisch aber war „Treue" im Beamtenrecht wegen ihres höchst persönlichen Charakters immer auf den Monarchen bezogen. Daß es sich nicht nur verfassungstheoretisch, sondern auch in der Praxis um einen Dualismus handelte, wurde immer dann deutlich, wenn die dem König geschuldete Treue in Widerspruch zur Bindung an die Verfassung geriet. Bekanntestes Beispiel sind die Göttinger Sieben. Gegenüber dem hannoverschen König Ernst August, der sich nach seinem Regierungsantritt 1837 von dem zwei Jahre zuvor in Kraft getretenen „Staatsgrundgesetz" lossagte und wieder zur spätabsolutistischen Regierungsform zurückkehrte, beriefen sie sich auf ihren Verfassungseid und wurden daraufhin aus dem Königreich Hannover, also auch von der Universität Göttingen, verbannt
Große Teile der Beamtenschaft entwickelten unter Berufung auf ihre verfassungsmäßigen Rechte ein Selbstverständnis, das sie durchaus in Konflikt mit dem königlichen Willen bringen konnte. Dieser Konflikt entzündete sich regelmäßig an der Frage, ob dem Landtag als Abgeordnete angehörende Beamte verpflichtet waren, für die Regierungsvorlagen zu stimmen, aber auch anläßlich von Wahlen zum Landtag Als Beispiel mag die Anweisung des Ministers des Inneren an die Regierungspräsidenten vom 7. September 1855 dienen:
„Es ist bei früheren Wahlen zu den Kammern die Erfahrung gemacht worden, daß manche Staatsbeamte auf Seiten der Opposition gestanden und in deren Sinne selbst agitiert haben. Das Ansehen der Staatsregierung wird hierdurch unzweifelhaft in hohem Grade be-einträchtigt, und es ist deshalb dringend erforderlich, daß einem solchen Auftreten mit Rücksicht auf die bevorstehende Neuwahl des Hauses der Abgeordneten entschieden entgegengetreten werde.
Ich darf voraussetzen, daß zwat der größte Teil der Beamten in dem Ressort der dortigen Königlichen Regierung bereit sein werde, zu einem glücklichen Ausgang der Wahloperationen im Sinne wahrhaft konservativer und gouvernementaler Wahlen mit tätigem Eifer und mit aller Entschiedenheit der Gesinnung mitzuwirken; im Hinblick auf die früher an einzelnen Beamten gemachten entgegengesetzten Erfahrungen darf ich jedoch nicht unterlassen, Sie aufzufordern, sämtlichen Beamten des dortigen Ressorts die betreffenden Pflichten ihrer Stellung in geeigneter Weise nahezulegen. Insbesondere sind dieselben allen Ernstes darauf aufmerksam zu machen, daß zwar, wenn sie sich in ihrem Gewissen gebunden fühlen, nicht für die Regierung stimmen zu können, ihnen unbenommen bleibe, sich der Teilnahme an den Wahlen zu enthalten, daß aber ein Auftreten gegen die Regierung Seiner Majestät ihrer amtlichen Stellung und ihrer Dienstpflicht zuwiderlaufe und keinesfalls geduldet werden könne.
Sie wollen hiernach das Erforderliche veranlassen, wobei ich anheimstelle, ob eine mündliche oder schriftliche Ansprache Ihnen am zweckmäßigsten erscheint."
Dieser Anweisung liegt eine Gleichsetzung von Regierungstreue und Treue zum König zugrunde, die darauf beruht, daß die Regierung’ nicht vom Parlament gewählt, sondern vom König eingesetzt wurde. Es handelte sich um „die Regierung Seiner Majestät", die — gewissermaßen als Reflex — in den Genuß des Treueeides kam. Eine gewisse Liberalisierung war zu verzeichnen, als 1858 die Regierung Manteuffel durch die Regierung Hohenzollern-Auerswald abgelöst wurde, wobei die neue Regierung in dem Monarchen mehr eine neutrale Integrationsfigur über den Parteien erblickte. Demgemäß blieben konservative Beamte, die der auf eine liberale Mehrheit im Parlament sich stützenden Regierung oppositionell gegenüberstanden, unbehelligt, solange sie ihre abweichende politische Auffassung nicht in den dienstlichen Bereich einfließen ließen Seit dem Regierungsantritt Bismarcks 1862 trat jedoch die liberale Auffassung wieder in den Hintergrund.
An dieser widersprüchlichen Bindung — König und Staat einerseits, Gesetz und Verfassung andererseits — änderte sich auch durch die Gründung des Deutschen Reiches 1871 nichts. Zwar bestimmte § 10 des Reichsbeamtengesetzes vom 31. März 1873: „Jeder Reichsbeamte hat die Verpflichtung, das ihm übertragene Amt der Verfassung und den Gesetzen entsprechend gewissenhaft wahrzunehmen und durch sein Verhalten in und außer dem Amte der Achtung, die sein Beruf erfordert, sich würdig zu zeigen." Und § 13 des Reichsbeamtengesetzes sah des Reichsbeamtengesetzes sah vor: „Jeder Reichsbeamte ist für die Gesetzmäßigkeit seiner amtlichen Handlungen verantwortlich." Diese Verstärkung des bürgerlich-rechtsstaatlichen Elementes ist darauf zurückzuführen, daß die Gesetzgebung des Reiches im Gegensatz zu Preußen nicht mehr gemeinschaftlich durch den König und zwei Kammern, sondern allein durch den Bundesrat und den Reichstag ausgeübt wurde.
Gleichwohl war der Diensteid, den jeder Beamte gemäß § 3 des Reichsbeamtengesetzes zu leisten hatte, in erster Linie wiederum auf den Kaiser bezogen: „Ich N. N. schwöre zu Gott dem Allmächtigen und Allwissenden, daß, nachdem ich zum Beamten des Deutschen Reiches bestellt worden bin, ich in dieser meiner Eigenschaft Seiner Majestät dem deutschen Kaiser treu und gehorsam sein, die Reichsverfassung und die Gesetze des Reiches beobachten und alle mir vermöge meines Amtes obliegenden Pflichten nach meinem besten Wissen und Gewissen genau erfüllen will, so wahr mir Gott helfe."
Noch im Jahre 1899 ließ es sich Kaiser Wilhelm II. in dem sogenannten „Kanalstreit"
nicht nehmen, Beamte wegen ihrer Opposition zur Regierung zu maßregeln und in dem von der Regierung vorbereiteten, diese Maßregeln begründenden Erlaß eigenhändig den Audruck „Staatsregierung" durch „die Regierung Seiner Majestät" und den Ausdruck „Politik der Staatsregierung" durch „Politik Seiner Majestät des Königs" zu ändern 12). Dies war aber ein nur zeitweiliger „Rückfall", denn im Prinzip war durch die Disziplinarrechtsprechung des Preußischen Oberverwaltungsgerichtes 13) und auch durch Bismarck selbst im Jahre 1882 eingeräumt worden daß ein Beamter auch einer oppositionellen Partei nahestehen oder sogar ihr angehören kann. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz galt jedoch für die Sozialdemokratische Partei. Sie galt als „staatsfeindlich" oder — so die Formulierung des Sozialistengesetzes — als Verein, welcher „durch sozialdemokratische, sozialistische oder kommunistische Bestrebungen den Umsturz der bestehenden Staats-oder Gesellschaftsordnung" bezwecke.
Die SPD hatte insbesondere bei den Beamten des einfachen Dienstes in der Eisenbahn-, Post-und Telegraphenverwaltung eine breite Anhängerschaft. Nach der Rechtsprechung des Preußischen Oberverwaltungsgerichtes war die „bloße" Stimmabgabe für die SPD noch mit den Beamtenpflichten vereinbar, die darüber hinausgehende bewußte Förderung oder Unterstützung aber nicht. In einem Erlaß des Ministers für Handel, Gewerbe und öffentliche Arbeiten, Maybach, vom 3. Juni 1878 heißt es „Was die Beamten betrifft, so kann es keinem Bedenken unterliegen, daß die Beteiligung derselben an den Bestrebungen und den Agitationen einer Partei, welche in dem Umsturz der bestehenden sittlichen und staatlichen Ordnung das Mittel erkennt, um die Lage der niederen Volksklassen zu verbessern, sie der Achtung und des Vertrauens unwürdig erscheinen läßt, welche ihre amtliche Berufsstellung erfordert. (...) Vor allem aber ist es unerläßlich, solche Personen, welche nicht bloß der Bewegung folgend, sondern selbsttätig mitwirkend sich angeschlossen haben, mit schneller und voller Strafe zu treffen. So sehr eine nachsichtsvolle Beurteilung zulässig erscheint, wo die Teilnahme auf Irreleitung, auf nicht völlig bewußtem Handeln, auf unklarem Erkennen der verwerflichen Ziele der Sozialdemokratie beruht, so schonungslos ist gegen die Anstifter und Förderer der Agitation vorzugehen."
Die Mitgliedschaft in der SPD galt als mit der Stellung eines preußischen Beamten unvereinbar, wie das Preußische Staatsministerium am 28. November 1894 einmütig feststellte Um den Sozialdemokraten Dr. Leo Arons, der als Privatdozent an der Berliner Universität nicht unter die Beamtengesetze fiel, entlassen zu können, wurde sogar ein eigenes Gesetz erlassen Noch am 21. Oktober 1918 beschloß das Preußische Staatsministerium Grundsätze für die außerdienstliche Beteiligung der Staatsbeamten am politischen Leben, wonach dem Beamten zwar die verfassungsmäßigen Rechte der Preußischen Staatsbürger zustanden, gleichzeitig jedoch galt: „Er genießt demgemäß politische Gesinnungsfreiheit und kann jeder politischen Partei oder Vereinigung beitreten, sofern von ihr nicht Ziele verfolgt werden, die den Bestand des Reiches oder des Staates gefährden."
* Zusammenfassend läßt sich also feststellen, daß im Übergang vom absolutistischen zum konstitutionell gebundenen monarchischen Staat ein Widerspruch zwischen der Treue-pflicht gegenüber dem den Staat verkörpernden Monarchen einerseits und der Bindung an Gesetz und Verfassung als liberal-rechtsstaatliches Prinzip andererseits entstand. „Staatstreue" und „Bindung an die Verfassung" waren nicht identisch. 2. Der Dualismus von Staatstreue und Verfassungsbindung in der Weimarer Republik In der Weimarer Republik war der Dualismus von monarchistischer Staatstreue und Vereidigung auf Gesetz und Verfassung nicht mehr haltbar. Aber auch ohne die Verbindung mit der monarchistischen Form ließ sich die Staatstreue in Gegensatz zur Verfassung bringen. Um das zu verstehen, bedarf es einer genaueren Betrachtung des Verhältnisses von Staat und Verfassung: Verfassungs theoretisch führte der Weimarer Staat als demokratischer Staat kein Eigenleben oberhalb der Gesellschaft. Er war vielmehr Instrument der Gesellschaft bzw.der in der Gesellschaft herrschenden Gruppen. Der für den Konstitutionalismus typische Gegensatz von bürgerlich bestimmter Legislative und monarchisch bestimmter Exekutive entfiel. Das Volk wählte das Parlament, das Parlament die Regierung, die Regierung steuerte das Verwaltungshandeln. Idealtypisch besteht „Identität" zwischen Staatsgewalt und Volkswillen. Da dieses in der Verfassung festgeschriebene demokratische Prinzip verfassungstheoretisch die Trennung von Volk und Staat aufhob, entfiel ebenfalls die Basis der Gegenüberstellung von Staatstreue und Bindung an die Verfassung. Unter der Herrschaft einer demokratischen Verfassung mußte sichergestellt werden, daß die Staatsgewalt, also auch das Handeln des einzelnen Beamten, in dem dargelegten Sinne Ausdruck des Volkswillens ist. Wenn man also über die bloß dienstliche Gehorsams-pflicht und loyale Amtsführung — Pflichten, deren Einhaltung sich in dem Handeln der Beamten kontrollieren lassen — hinausgehend auf die innere Einstellung der Beamten abstellen will, dann kann der Bezugspunkt einer solchen Beamtenpflicht nur in dem demokratischen Prinzip, niemals aber in einer von der Volksherrschaft abgelösten abstrakten „Staatstreue" liegen. Verfassungsrechtlich drückte sich dies darin aus, daß gemäß Art. 176 der Weimarer Reichsverfassung (WRV) alle Beamten „auf die Verfassung zu vereidigen" waren.
Demgegenüber verbirgt sich hinter einer neben der Bindung an die Verfassung bestehenden besonderen-Staatstreue die Vorstellung von einem Staat, der gleichsam oberhalb der Gesellschaft aufgrund einer eigenen Macht-basis ein Eigenleben führt. Dieser Staat muß „stark" sein, um die sonst konflikthaft auseinanderbrechende Gesellschaft zu bändigen und zusammenzuhalten. Theorien, die auch unter demokratischem Verfassungsrecht auf eine „Trennung des Staates von der Gesellschaft" beharren, verschleiern, daß auch der angeblich autonome starke Staat stets Transformation gesellschaftlicher Macht darstellt.
Trennungstheorien lassen den Staat lediglich als gesondert erscheinen. Dieser Schein hat allerdings gleichwohl reale Auswirkungen, denn er ist die Basis einer „Staatstreue", die von der Bindung an die demokratische Verfassung getrennt ist. Tatsächlich bleibt der Staat trotz des falschen Scheines indes Machtmittel gesellschaftlicher Gruppen und Klassen, denen unter demokratischen Bedingungen dieser Einfluß nicht zustände. Der falsche Schein erschwert jedoch die Erkenntnis dieses Zusammenhanges und ist somit geeignet, Ansprüche auf demokratische Steuerung des Staatshandelns abzuwehren. Hierin liegt seine soziale Funktion.
Es ist nun festzustellen, daß gegenüber dieser verfassungstheoretischen Einheit von demokratischem Gesetz und demokratischem Staat in der realhistorischen Entwicklung gleichwohl eine besondere Staatstreue konstruiert worden ist. Magnus Freiherr von Braun, 1919 vom preußischen Innenminister Heine (SPD) zum Personalreferenten seines Ministeriums ernannt — also Inhaber einer politischen Schlüsselstellung —, drückte diese autoritärobrigkeitsstaatliche Vorstellung in den Worten aus, niemals habe ihn das Gefühl verlassen, „daß über der Staatsform etwas höheres steht: der Staat selbst"
Diese Vorstellung von Staatstreue war zunächst einmal im Selbstverständnis der Beamten-und Richterschaft vorhanden, drückte sich dann aber auch in der durch die Beamtenschaft weitgehend bestimmten Gesetzes-und Verordnungsgebung aus und fand sich schließlich auch in der durch die Richterschaft bestimmten Rechtsprechung wieder. a) Das Selbstverständnis der Beamten Das Selbstverständnis der Weimarer Beamten als Diener eines von der Staatsform unabhängigen, in Monarchie wie in Demokratie gleichbleibenden „Staates" ergibt sich schon daraus, daß der Übergang vom kaiserlichen Deutschen Reich zur Weimarer Republik innerhalb der Beamtenschaft nicht durch einen Bruch, sondern durch breiteste personelle Kontinuität gekennzeichnet war. Nachdem Friedrich Ebert am 9. November 1918 „alle Behörden und Beamten (zur) furchtlosen und unverdrossenen Weiterarbeit" aufgerufen hatte, blieb der größte Teil der bislang auf den Kaiser vereidigten Beamten auf ihren Posten. Dies gilt selbst für die Spitzenpositionen der Verwaltung: „Während der dreimonatigen . Diktatur der Volksbeauftragten'sicherten die an der Spitze der obersten Reichsämter verbliebenen (. kaiserlichen) Staatssekretäre — 8 von insgesamt 12 —, unbeschadet der ihrem Ressort zugeteilten politischen Beigeordneten (SPD-bzw. USPD-Politiker) mit Kontrollrecht, die Kontinuität der Verwaltung. Diese . Beigeordneten vermochten — mangels fehlender sachlicher Kompetenz und infolge unklar umschriebener Aufgaben, aber auch wegen der starren Haltung der Staatssekretäre — keine Bedeutung zu gewinnen. Ihre Funktion kehrte sich nach kurzer Zeit bereits um: Sie bestand in der Hauptsache darin, den Ressorts eine . möglichst unbelästigte Amtsführung'gegen Kontrolle und Eingriffe der Berliner Rätezentrale zu sichern."
Von einer zielstrebigen Personalpolitik der demokratischen Regierung konnte in Preußen keine Rede sein. Im Frühjahr 1920 waren immerhin noch zwei der alten Oberpräsiden-ten im Dienst; 22 von 33 Regierungspräsidenten und 450 von 4 von 33 Regierungspräsidenten und 450 von 480 Landräten hatten ihre Stellung behalten oder im königlichen Preußen eine ähnliche Funktion ausgeübt 21). Selbst nach dem Kapp-Putsch im Jahre 1920 wurden lediglich drei Oberpräsidenten, drei Regierungspräsidenten und 88 Landräte in den einstweiligen Ruhestand versetzt 22). Auch von der am 26. Februar 1919 erlassenen Verordnung über den ausnahmsweisen freien Eintritt in den Ruhestand aufgrund der Umbildung des Staatswesens machten innerhalb von drei Jahren nur 10, 5 v. H.der Beamten der inneren Verwaltung Gebrauch Februar 1919 erlassenen Verordnung über den ausnahmsweisen freien Eintritt in den Ruhestand aufgrund der Umbildung des Staatswesens machten innerhalb von drei Jahren nur 10, 5 v. H.der Beamten der inneren Verwaltung Gebrauch 23). Die Zahl der Behördenchefs, die in den Wochen vor dem Verfassungstag ihren Urlaub antraten, war so groß, daß die preußische Regierung ihnen 1924 die Teilnahme durch einen besonderen Erlaß vorschreiben mußte. Noch 1930 mußte man davon ausgehen, daß zwei Drittel der damals aktiven Beamten schon vor dem Kriege in ihrer Stellung waren .
Um die politische Bedeutung dieser Kontinuität zu ermessen, muß man wissen, daß in der kaiserlichen Beamtenschaft Sozialdemokraten, Katholiken und Juden so gut wie keine Chancen hatten, in die höhere Beamtenschaft zu gelangen. Die Kosten für die Ausbildung (einschließlich des unbesoldeten Vorbereitungsdienstes), die Bedeutung adliger Herkunft und der Reserveoffizierausbildung sowie die über das studentische Korporationswesen vermittelten Beziehungen sorgten für eine strikt konservative bis reaktionäre Zusammensetzung der kaisertreuen Bürokratie. Seit etwa 1880/1890 waren liberale politische Anschauungen unter den Verwaltungsbeamten so gut wie nicht mehr vertreten .
Es verwundert daher nicht, daß im Selbstverständnis dieser Beamten der Staat ebenso wie im Kaiserreich eine eigene, vom demokratischen Souverän unabhängige Gewalt darstellte, der sie dienten und der sie sich — gewissermaßen als Ersatz für den Monarchen — zur Treue verpflichtet fühlten. Im Staat fanden sie die ersehnte Ruhe und Ordnung, die ihnen das Kontrastprogramm der „vom Parteienhader zerklüfteten Gesellschaft" nicht bieten konnte. Eine gewisse Stütze für diese Einstellung fanden sie bereits in Art. 130 Abs. 1 WRV, der mit Stoßrichtung gegen die Parteien feststellte: „Die Beamten sind Diener der Gesamtheit, nicht einer Partei." b) Gesetzes-und Verordnungsgebung Der auf diese Weise zwar nicht verfassungstheoretisch, wohl aber real vorhandene Dualismus von Staatstreue und Bindung an Verfassung und Gesetz setzte sich in der einfachen Gesetzes-und Verordnungsgebung fort. Es begann zunächst fast unmerklich mit der Eidesformel, festgelegt in der Verordnung des Reichspräsidenten vom 14. August 1919: „Ich schwöre Treue der Verfassung, Gehorsam den Gesetzen und gewissenhafte Erfüllung meiner Amtspflichten." Während nämlich die Verfassung selbst nur bestimmte, daß der Beamte auf die Verfassung zu vereidigen ist, tauchte hier die früher dem Monarchen geschuldete Treue wieder auf. Sie war zwar noch auf die Verfassung und nicht auf „den Staat" bezogen, aber auch dies ist angesichts der Tatsache, daß Treue als höchstpersönliche Beziehung historisch jedenfalls nur der Person des Monarchen gegenüber bestanden hat, schon sinnwidrig. Demokratisch konsequenter war insoweit die Verfassung des Freistaates Preußen vom 30. November 1920, die in ihrem Art. 78 festlegte: „Jeder Staatsbeamte hat einen Eid dahin zu leisten, daß er das ihm übertragene Amt unparteiisch nach bestem Wissen und Können verwalten und die Verfassung gewissenhaft beobachten wolle."
Immerhin blieb aber auch in der Eidesformel der Reichsbeamten noch die Verpflichtung auf bestimmte normative Prinzipien, so wie sie durch die Verfassung festgelegt sind, und nicht auf etwas empirisch Vorhandenes und Veränderbares wie den Staat bezogen. Eine Vermischung dieser beiden Elemente erfolgte jedoch in dem Republikschutzgesetz vom 21. Juli 1922, durch das der Reichsbeamte verpflichtet wurde, „in seiner amtlichen Tätigkeit für die verfassungsmäßige republikanische Staatsgewalt einzutreten". Bedeutete dies, daß er für die Staatsgewalt nur eintreten mußte, wenn sie verfassungsmäßig war, oder heißt dies, daß per definitionem jede Staatsgewalt verfassungsmäßig ist?
Den nächsten Schritt bildete die Verabsolutierung der Staatstreue und ihre Loslösung von Verfassungsprinzipien in der Verfügung des preußischen Innenministers vom 23. Juli 1924, mit der die Beamten darauf hingewiesen wurden, „daß ihre allgemeinen staatsbürgerlichen Rechte durch die in dem Treueverhältnis zum Staat begründeten Pflichten ihre Grenzen haben." Ebenso stellte das preußische Staatsministerium am 25. Juni 1930 fest „Nach der Entwicklung, die die nationalsozialistische deutsche Arbeiterpartei und die kommunistische Partei genommen haben, sind beide Parteien als Organisationen anzusehen, deren Ziel der gewaltsame Umsturz der bestehenden Staatsordnung ist. Ein Beamter, der an einer solchen Organisation teilnimmt, sich für sie betätigt oder sie sonst unterstützt, verletzt dadurch die aus seinem Beamtenverhältnis sich ergebende besondere Treueverpflichtung gegenüber dem Staate und macht sich eines Dienstvergehens schuldig." War somit die Staatstreue dem Wortlaut nach („bestehende Staatsordnung") von allen normativen Prinzipien gelöst, so machte sich doch alsbald bemerkbar, daß es einen in dieser Weise neutralen Staat nicht gibt. Über kurz oder lang mußte sich dies auch in der Legalstruktur ausdrücken. Dies erfolgte bereits zwei Jahre später mit dem Beschluß des Staatsministeriums vom 27. Juli 1932, in dem ausgeführt wird „Der Beschluß des Staats-ministeriums vom 25. Juni 1930 über die Teilnahme von Beamten an der nationalsozialistischen deutschen Arbeiterpartei und der kommunistischen Partei Deutschlands (...) wird, soweit er sich auf die nationalsozialistische deutsche Arbeiterpartei bezieht, hierdurch aufgehoben. Die aufgrund dieses Beschlusses getroffenen Maßnahmen sollen insoweit grundsätzlich rückgängig gemacht werden. Die nachgeordneten Behörden haben hierzu unverzüglich dem zuständigen Fachminister zu berichten, welche danach rückgängig zu machenden Maßnahmen gegen Beamte, die ihrer Verwaltung angehören oder angehört haben, getroffen worden sind." Zusammenfassend verdient festgehalten zu werden, daß sich eine schrittweise Entwicklung vom „Eid auf die Verfassung" über die „Treue zur Verfassung", die „Treue zur verfassungsmäßigen Staatsgewalt", die „Treue zum abstrakten Staat" bis hin zur „antikommunistischen, aber nazifreundlichen Staatstreue" nachzeichnen läßt. c) Rechtsprechung Auch in der Rechtsprechung ist eine ähnliche Tendenz zu verzeichnen. Will man hier die Entwicklungslinien von der jungen Weimarer Republik bis zu den Jahren 1932/33 nachzeichnen, so lohnt es sich, die Rechtsprechung zu zwei die damalige Rechts-und politische Praxis bewegenden Fragenkreisen näher zu betrachten. Gemeint ist:
— die schon von der Gesetzeslage her erörterte Frage, worauf sich im einzelnen die Verfassungs-bzw. Staatsbindung der Beamten zu beziehen habe und in welchen Fällen bei entsprechenden Dienstpflichtverletzungen Dienstvergehen anzunehmen seien; und — die in der Rechtsprechung im Vordergrund stehende Frage, welches Verhalten von Beamten, die Mitglieder in Parteien waren, deren Ziel „der gewaltsame Umsturz der bestehenden Staatsordnung" war, als ein Dienst-vergehen zu bewerten war.
Damit war die Problematik eines Konflikts zwischen Treuepflicht des Beamten und dessen in Art. 130 der Weimarer Reichsverfassung garantierten Gesinnungsfreiheit entstanden. aa) Die Treuepflicht Bezogen auf die erste Frage der Verfassungsbindung des Beamten ergaben sich für die Rechtsprechung schon aus der erwähnten Verordnung des Reichspräsidenten vom 14. August 1919, mit der dieser die Leistung des in Art. 176 WRV vorgesehenen Verfassungseides durch den Beamten konkretisierte, Schwierigkeiten. Entweder war diese die Treue zur Verfassung fordernde Verordnung nur im Sinne der bloßen Beachtung der Verfassung durch den Beamten zu interpretieren, oder diese Verordnung — falls sie eine im weitesten Sinne auch gesinnungsmäßig gemeinte Treue zur Verfassung verlangte — mußte mit der politischen Gesinnungsfreiheit des Beamten kollidieren und wäre dann verfassungswidrig gewesen.
Die Gerichte verfolgten diesbezüglich zunächst einen sehr einschränkenden Lösungsansatz, indem sie die geforderte Verfassungstreue restriktiv im Sinne der bloß äußeren „Beachtung der Verfassung" auslegten. Wegweisend hierzu war das Urteil des Reichsdisziplinarhofes vom 5. Dezember 1921, dem als Sachverhalt die Weigerung eines Beamten zugrunde lag, den in der erwähnten Verordnung vorgeschriebenen Amtseid auf Treue zur Verfassung zu leisten, weil er nicht republikanisch, sondern monarchisch gesonnen sei. Der Reichsdisziplinarhof argumentierte in diesem Zusammenhang, nach Art. 176 WRV seien alle Beamten auf die Verfassung zu vereidigen. Die Verordnung schreibe den Eid auf die Treue zur Verfassung vor. Der Treuebegriff der Verordnung bedeute nicht, daß man sich für die Verfassung „persönlich und aus innerster Überzeugung einsetze", sondern Treue könne nicht nur einer Person, sondern auch einer Sache, z. B. einer staatlichen Einrichtung gelobt werden. Bei Treue gegenüber einer Sache genüge eine Bindung mehr äußerlicher Art, welche die innere Gesinnung des Verpflichteten unberührt lasse. Etwas anderes werde in der Verordnung nicht verlangt, daher sei die Verordnung auch mit Art. 176 WRV vereinbar
Eine ähnliche Praxis entwickelten zuerst auch das preußische Oberverwaltungsgericht und das Reichsgericht Das preußische Oberverwaltungsgericht argumentierte in mehreren Entscheidungen, denen die Sachverhalte zugrunde lagen, daß ehemalige Rittergutsbesitzer als Gutsvorsteher und damit als mittelbare Staatsbeamte sich geweigert hatten, den Eid auf die Reichsverfassung zu leisten, der Verfassungstreueeid nach der erwähnten Verordnung sei in dem Sinne auszulegen, daß man z. B. einer Idee (etwa der Verfassung) Treue halten solle, also im Sinne der gewissenhaften Beachtung der Verfassung; denn es gehe hier nicht um Treue gegenüber einer Person, sondern gegenüber einer Rechtsnorm. Verstehe man aber die Verfassungstreue im Sinne einer gewissenhaften Beachtung der Verfassung, so sei die Pflicht zur Eidesleistung auch mit der Gesinnungsfreiheit des Beamten vereinbar
Eine andere Auffassung vertrat zu dieser Zeit allerdings der Hamburgische Disziplinarhof.
In seiner Entscheidung vom 10. Januar 192 1 teilte er diese enge Auslegung des Verfassungstreueeides nach der Verordnung vom 19. August 1919 nicht, sondern sah in der Regelung der Verordnung eine Verletzung der Gesinnungsfreiheit des Beamten und hielt diese daher für verfassungswidrig. Ein Zwang zur Eidesleistung im Sinne der Verordnung sei unzulässig.
Eine Wende auch in der Rechtsprechung bereitete dann allerdings das 1922 verabschiedete „Gesetz über die Pflichten der Beamten zum Schutz der Republik" vor. Da zu dieser Zeit Angriffe auf den neuen demokratischen Staat von rechten, von monarchistischen und nationalistischen Kreisen auch in der Beamtenschaft besonders zunahmen, versuchte dieses Gesetz nicht nur eine formelle, sondern auch eine ideelle Bindung der Beamten an die Verfassung zu erreichen. Da das Gesetz mit verfassungsändernder Zweidrittel-Mehrheit beschlossen worden war, wurde es jetzt vielfach als stillschweigende Einschränkung der politischen Gesinnungsfreiheit des Reichsbeamten im Sinne von Art. 130 WRV interpretiert. Für die Rechtsprechung war hiermit erstmals die Möglichkeit für eine inhaltlich-wertmäßige Aufladung der Verfassungsbindung der Beamten eröffnet.
Auf diesen Argumentationszusammenhang griff der Reichsdisziplinarhof zu einem allerdings wesentlich späteren Zeitpunkt und vor einem anderen politischen Hintergrund mit seinen Entscheidungen vom 10. Februar und 22. April 1931 zurück, indem er nicht nur standeswürdiges Verhalten der Beamten auch außerhalb des Dienstes verlangte, sondern auch eine Art Pflicht zur politischen Rücksichtnahme und Loyalität gegenüber der jeweiligen Regierung konstruierte
Hier war also in der Rechtsprechung innerhalb von zehn Jahren der Schritt von einer nur formellen Verfassungsbindung im Sinne der Beachtung der Verfassung hin zu einer Art Regierungstreuepflicht des Beamten getan worden. bb) Die Mitgliedschaft in „staatsfeindlichen" Parteien Hinsichtlich der zweiten Frage der Mitgliedschaft und Betätigung von Beamten in soge-nannten „staatsfeindlichen" Parteien verwundert es nicht, daß die Frage nach einer derart weitgefaßten beamtenrechtlichen Treue-pflicht und angesichts der politischen Radikalisierung der Parteien, insbesondere auf der Rechten, in der zweiten Hälfte der Weimarer Republik in der politischen Praxis und Recht-sprechung immer mehr an Bedeutung gewann. Zunächst hatte die Rechtsprechung in dem reinen „Bekenntnis" eines Beamten zu einer Partei, deren Ziel der gewaltsame Umsturz der bestehenden Staatsordnung war, keine Verletzung von Dienstpflichten gesehen und der grundrechtlichen Gesinnungsfreiheit des Beamten den Vorrang eingeräumt Sie sah ein Dienstvergehen nur in „positiven Handlungen", mit denen der Beamte die politischen Ziele einer solchen Partei zu unterstützen suchte. Diese Linie verfolgte insbesondere noch das preußische Oberverwaltungsgericht mit seiner Entscheidung vom 17. Oktober 1921 der als Sachverhalt ein Disziplinarverfahren gegen Amtsvorsteher zugrunde lag, die sich offen zur KPD bekannt hatten. Das Gericht argumentierte, der Umstand, daß sich ein Beamter zu einer politischen Partei bekenne, stelle noch keine Pflichtverletzung dar, da auch für ihn die durch Art. 130 WRV geregelte Gesinnungsfreiheit garantiert sei. Die Gesinnungsfreiheit erfasse aber auch die nach außen hervortretende Gesinnung; eine disziplinarische Bestrafung wegen des Bekenntnisses zu einer politischen Partei, auch wenn diese den gewaltsamen Umsturz der bestehenden Staatsordnung anstrebe, verletze eine so geartete Gesinnungsfreiheit und sei daher unzulässig. Ein Dienstvergehen läge erst dann vor, wenn der Beamte die Erreichung des auf gewaltsamen Umsturz der bestehenden Staatsordnung gerichteten Partei-ziels durch positive Handlungen zu fördern versuche.
Mitte der zwanziger Jahre verschärfte sich dann allerdings der rechtliche und politische Streit über die Frage, ob zu solchen pflichtwidrigen „positiven Handlungen" zugunsten „staatsfeindlicher" Parteien schon die reine Parteimitgliedschaft gehöre. Teilweise wurde dies bejaht, da angeblich jede radikale Partei von ihren Mitgliedern den aktiven Einsatz für ihre Parteiziele verlange.
» Das preußische Oberverwaltungsgericht modifizierte schließlich im Jahre 1924 mit seinem Urteil vom 17. Januar 1924 seine Rechtsprechung in dieser Frage insofern, als es agitatorische Äußerungen im Dienst und eine außerdienstliche politische Tätigkeit als „positive Handlungen" und damit als Dienst-vergehen wertete, das in schweren Fällen zur Entlassung führen müsse. Dieser Entscheidung lag der Sachverhalt zugrunde, daß ein kommunistischer Beamter an dem von der KPD initiierten Generalstreik 1921 in Sachsen teilgenommen hatte. Diese Teilnahme interpretierte das Gericht als unzulässige Betätigung des Beamten für seine Partei. Wörtlich führte es aus: Die Amtspflicht des Beamten „mußte ihn von jeder, auch nur unterstützenden Teilnahme an einer bewaffneten Auflehnung gegen den Staat abhalten. Der Angeklagte hat das persönliche, politische und Parteiinteresse über das Staatsinteresse und das allgemeine Wohl gestellt, während seine Amtspflicht von ihm als Diener der Gesamtheit das umgekehrte Verhalten erforderte."
Der Beamte wurde aufgrund dieser Entscheidung aus dem Dienst entlassen; die obrigkeitliche Sicht des Status des Beamten tritt hier schon sehr stark zu Lasten der politischen Meinungsfreiheit des Beamten in den Vordergrund. Zum Verständnis der weiteren, die politische Gesinnungsfreiheit der Beamten immer weiter verengenden und zunehmend einseitig die politische Linke reglementierenden Rechtsprechung müssen zwei im exekutiven Bereich bemerkenswerte und bereits oben erwähnte Vorgänge nochmals hervorgehoben werden: Einmal der Beschluß des preußischen Staatsministeriums vom 25. Juli 1930, mit dem sich die preußische Regierung der in Rechtsprechung und Lehre am weitesten gehenden Auffassung anschloß, daß bereits in der reinen Mitgliedschaft in einer „staatsfeindlichen" Partei ein Dienstvergehen zu sehen sei. Dieser Beschluß, der in einer Reihe von Ländern seine Nachahmung fand, wirkte für Beamte praktisch wie ein Verbot der Mitgliedschaft in NSDAP und KPD. Besonders in den Jahren von 1930 bis 1932 wurden denn auch zunehmend öffentliche Bedienstete wegen ihrer Mitgliedschaft oder Betätigung in diesen Parteien aus dem Dienst entlassen. Für Reichsbeamte galt diese Praxis allerdings noch nicht.
In diesem Zusammenhang gilt es nochmals herauszustellen, daß diese Beschlüsse und Erlasse — soweit sie sich auch gegen die NSDAP richteten — von der eingesetzten preußischen Kommissariatsregierung am 27. Juli 1932 aufgehoben und seitdem nur noch einseitig gegen die KPD angewandt wurden. Die Rechtsprechung paßte sich dieser Entwicklung zügig an: Zwar zögerte der Reichsdisziplinarhof zunächst noch, die reine Parteimitgliedschaft in einer „staatsfeindlichen" Partei als Dienstpflichtverletzung zu betrachten, indem er in seinen Urteilen vom 10. Februar und 22. April 1931 argumentierte, nur eine im Dienst einer solchen Partei vorgenommene aktive Tätigkeit, wenn sie sich gegen den Bestand der Republik richte oder wenn der Beamte sich durch sie der Achtung, die sein Beruf erfordere, als unwürdig zeige, rechtfertige ein dienstrechtliches Einschreiten. Aber 1932 machte dann das preußische Oberverwaltungsgericht den in der Exekutive vorgeprägten Schwenk mit.
In seiner Entscheidung vom 18. Oktober 1932 wurde die ursprünglich sowohl gegen NSDAP als auch KPD gerichtete Beschränkung der politischen Betätigungsfreiheit der Beamten einseitig zugunsten der NSDAP aufgehoben Dabei argumentierte das Oberverwaltungsgericht mit einer angesichts der politischen Verhältnisse in dieser Zeit als aberwitzig zu bezeichnenden Hilfskonstruktion zugunsten der NSDAP, nämlich mit dem soge-nannten „Legalitätseid" Hitlers, den dieser 1930 im Ulmer Reichswehrprozeß vor dem Reichsgericht abgegeben hatte und mit dem das preußische Oberverwaltungsgericht die „Legalität" der NSDAP für erwiesen hielt. So heißt es in dieser Entscheidung: Richtig sei zwar, daß Hitler am 1. April 1924 strafgerichtlich verurteilt wurde, weil er 1923 in München einen gegen die Verfassung gerichteten Putsch versucht habe. Auch sei zuzugeben, daß das, was an Veröffentlichungen aus der NSDAP-Presse und sonstigen Äußerungen dieser Partei vorliege, die Deutung zulasse, daß die NSDAP vor einer mit der Verfassung nicht in Einklang stehenden Durchsetzung ihrer Parteiziele nicht zurückschrecken werde. Aber das Gericht vermochte nicht — so heißt es dann wörtlich weiter — „an der von Hitler ausweislich des Urteils des Reichsgerichts im Verfahren gegen die Ulmer Reichswehroffiziere vom 4. Oktober 1930 (...) zeugeneidlich abgegebenen und bisher eingehaltenen Erklärung (...) vorbeizugehen, er verfolge seine Ziele nur noch auf streng legalem Wege (...)."
Weiter argumentierte das Oberverwaltungsgericht dann unter Bezug auf das erwähnte
Urteil des Reichsgerichts: Gegenüber den aus zahlreichen Strafsachen bekannten Putschabsichten der Kommunisten bestehe im vorliegenden Fall der Unterschied, daß eine Putsch-absicht der NSDAP nicht nachgewiesen sei.
Diese Formulierungen mußten angesichts der politischen Verhältnisse im Jahre 1932 wie Hohn klingen, war doch die Praxis der Nationalsozialisten in dieser Zeit längst tagtäglich durch Gewalt und Terror gegenüber ihren politischen Gegnern geprägt und machten sie doch in ihren programmatischen Äußerungen nie einen Hehl aus ihrem Haß gegen die Weimarer Verfassung. Parolen, den „demokratisch-parlamentarischen Wahnsinn“ zu beenden, und die Zielsetzung, „die nationalsozialistische Bewegung wird die Demokratie überwinden und die Autorität der Persönlichkeit in ihre Rechte einsetzen" konnten kaum deutlicher formuliert werden.
Zusammenfassend läßt sich unter Auswertung dieser Rechtsprechungstendenzen in der Weimarer Zeit feststellen: Eine zunächst liberale Interpretation der beamtenrechtlichen Verfassungstreuepflicht, die zu Anfang der zwanziger Jahre die politische Gesinnungsfreiheit der Beamten noch in den Vordergrund stellte, wurde zunehmend zum Ende der Weimarer Republik verengt und obrigkeitlich zu Lasten der politischen Meinungsfreiheit der Beamten ausgelegt. Dabei kann mit einiger Sicherheit festgestellt werden, daß sich sowohl die anfängliche Rechtsprechung praktisch zugunsten eher monarchistisch und nationalistisch eingestellter Beamtenkreise auswirkte als auch die spätere Rechtsprechung schwerpunktmäßig gegen die politische Linke zielte.
Dasselbe gilt für die Frage der Mitgliedschaft von Beamten in sogenannten staatsfeindlichen Parteien: Ausgehend von einer die reine Mitgliedschaft nicht sanktionierenden Rechtsprechung, die sich faktisch eher zugunsten von politisch rechten Gruppen auswirkte, wurde dann — vorgeprägt im exekutiven Bereich — bereits die reine Mitgliedschaft in KPD und NSDAP disziplinarisch geahndet, um schließlich einseitig gegen die politische Linke vorzugehen.
III. Treuepflicht im Dritten Reich
Vor diesem historischen Hintergrund kann nunmehr der eingangs gestellten Frage weiter nachgegangen werden, ob die Treubindung im nationalsozialistischen Beamten-recht ein (diskontinuierlicher) Bruch oder eine (kontinuierliche) Fortentwicklung gegenüber dem Rechtszustand der Weimarer Republik bedeutete.
Gesetzestechnisch war bis zu den; 1937 verabschiedeten Deutschen Beamtengesetz das Reichsbeamtengesetz aus dem Jahre 1873 mit der liberal-rechtsstaatlichen Bindung an Verfassung und Gesetz in Kraft. Das bereits dargestellte „Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums" und die auf diese Rechtsgrundlage gestützten Säuberungsmaßnahmen bedeuteten zwar einen Bruch, was die Rechtsfolgen der Säuberung anbelangt. Die Entlassung aus dem Dienst konnte nämlich nach bisherigem Recht (§§ 72, 73, 75 des Reichsbeamtengesetzes von 1873) nur aufgrund eines Disziplinarverfahrens erfolgen, die Versetzung in den Ruhestand nur bei bestimmten Beamten (§ 24) oder unter bestimmten Voraussetzungen (§ 25) vorgenommen werden. Demgegenüber „entscheidet (...) die oberste Reichs-oder Landesbehörde (...) endgültig unter Ausschluß des Rechtsweges" (§ 7 Abs. 1 Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums 1933). Was die Tatbestands-voraussetzungen der Säuberung anbelangt, muß man die Vorstellung eines Bruchs allerdings in Zweifel ziehen. Hierbei ist es sinnvoll, zwischen der Legalstruktur und der Real-struktur der damaligen politischen Verhältnisse zu unterscheiden:
Der Legalstruktur nach bedeutet lediglich die antisemitische Vorschrift des § 3 einen Bruch, nach der nichtarische Beamte in den Ruhestand zu versetzen sind. Einen entsprechenden rassistischen Anknüpfungspunkt gab es bisher nicht. Die aufgrund des § 2 und der diese Bestimmung erläuternden ersteh Durchführungsverordnung erfolgte Entlassung aller kommunistischen Beamten-als „ungeeignet" knüpft demgegenüber lediglich an den Runderlaß des (SPD-geführten) preußischen Staatsministeriums aus dem Jahre 1930 sowie die dazu ergangene Rechtsprechung und Literatur an. Ein Bruch ist hierin nicht zu erblicken. Die im Juli 1933 erfolgte Anwendung dieser Bestimmung auch auf sozialdemokratische Beamte bedeutete eine Ausweitung gegenüber dem Rechtszustand des Jahres 1932, ebenfalls jedoch keinen Bruch. Die Gewährbietungsformel des § 4 schließlich nahm mit dem Begriff des „Nationalen Staates" ebenfalls lediglich die abstrakte „Staatstreue" wieder auf, deren Herausbildung schon in der Weimarer Republik bereits aufgezeigt wurde.
Die hierin schon angedeutete Zurückweisung der These eines Bruches wird noch deutlicher, wenn man die Realstruktur, also die tatsächlichen Verhältnisse betrachtet, denn es wurde bereits darauf hingewiesen, daß Juden, Kommunisten und (in eingeschränktem Maße) Sozialdemokraten so gut wie keine Chancen hatten, in den (höheren) Beamten-dienst zu gelangen. Hier kann somit erst recht nicht von einem Bruch die Rede sein. Zutreffend scheint vielmehr das Bild von einem schleichenden Übergang, der schon weit in der Weimarer Republik begonnen hat und sich nach 1933 fortsetzte. Dabei läßt sich die nach 1933 einsetzende Entwicklung insbesondere an der Treubindung und der Gewährbietungsklausel aufzeigen. 1. Die Treuepflicht Im Hinblick auf die Treubindung bestand zunächst der Dualismus zwischen „Staatstreue" und „Bindung an Gesetz und Verfassung" fort. Die aus dem Jahre 1919 stammende Formulierung des Treueides blieb zunächst in Kraft. Am 2. Dezember 1933 wurde die Formulierung „Treue zur Verfassung" in „Treue zu Volk und Vaterland“ geändert Nach dem Tod von Reichspräsident Hindenburg und endgültig durch § 4 Abs. 1 des Deutschen Beamten-gesetzes vom 26. Januar 1937 wurde die Treue dann persönlich auf Hitler bezogen. Die entsprechende Gesetzesformulierung lautete: „Die besondere Verbundenheit mit Führer und Reich bekräftigt der Beamte mit folgendem Eide, den er bei Antritt seines ersten Dienstes zu leisten hat: Ich schwöre: Ich werde dem Führer des Deutschen Reichs und Volkes, Adolf Hitler, treu und gehorsam sein, die Gesetze beachten und meine Amtspflichten gewissenhaft erfüllen, so wahr mir Gott helfe."
In seiner Erläuterung zu dieser Bestimmung schreibt der Leiter der Abteilung Beamten-recht im Hauptamt für Beamte der Reichslei-tung der NSDAP und Personalreferent beim Reichstag Schneider „Das Gesetz selbst gibt keine Begriffsbestimmung des Beamten-verhältnisses, sondern stellt nur fest, daß dieses Verhältnis ein öffentlich-rechtliches Dienst-und Treueverhältnis zum Führer und zum Reiche ist. Der Beamte hat also beiden zu dienen und die Treue zu halten. Da aber unter dem Begriff der Treue des neuen Gesetzes entsprechend nationalsozialistischer Auffassung die altgermanische Treue des Gefolgmannes zum Führer verstanden werden muß, also auch in bezug auf den Gegenstand der Treue rein persönlicher Natur ist, tritt sie tatsächlich nur im Verhältnis des Beamten zum Führer selbst in die Erscheinung, wie auch die Präambel von dem Berufsbeamtentum feststellt, daß es dem Führer Adolf Hitler in Treue verbunden ist, und wie auch § 4 durch den Wortlaut des Eides zum Ausdruck bringt, daß die durch das Beamtenverhältnis geschaffene besondere Verbundenheit des Beamten mit dem Reich und Führer nur durch den Eid auf den Führer bekräftigt wird. Dieser Eid wird aber nicht dem Führer als einer auf sich gestellten individuellen Persönlichkeit geleistet, sondern er wird Adolf Hitler als dem Führer der Bewegung und der deutschen Volksgemeinschaft, die er verkörpert, geschworen. Dieser Volksgemeinschaft verpflichtet sich der Beamte durch die Person des Führers."
Der Dualismus war wieder überwunden. Der Rechtsstruktur nach bestand wieder ein Zustand wie zur Zeit des Preußischen Allgemeinen Landrechts, in der dem Monarchen als Repräsentanten des Staates Treue und Gehorsam geschuldet wurde. Insofern läßt sich von einem Monismus der Beamtentreue sprechen. 2. Gewährbietungsklausel Der Gegensatz zwischen liberal-rechtsstaatlichem Abstellen auf das Verhalten und Gesinnungsrecht kommt in der Entwicklung der Gewährbietungsklausel zum Ausdruck. Aus der Formel „nationaler Staat" des Gesetzes zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums (BBG) von 1933 wird im Deutschen Beamtengesetz (DBG) von 1937 „nationalsozialistischer Staat". § 3 dieses Gesetzes legt fest:
„§ 3 (1) Die Berufung in das Beamtenverhältnis ist ein Vertrauensbeweis der Staatsführung, den der Beamte dadurch zu rechtfertigen hat, daß er sich der erhöhten Pflichten, die ihm seine Stellung auferlegt, stets bewußt ist. Führer und Reich verlangen von ihm echte Vaterlandsliebe, Opferbereitschaft und volle Hingabe der Arbeitskraft, Gehorsam gegenüber den Vorgesetzten und Kameradschaftlichkeit gegenüber den Mitarbeitern. Allen Volksgenossen soll er ein Vorbild treuer Pflichterfüllung sein. Dem Führer, der ihm seinen besonderen Schutz zusichert, hat er Treue bis zum Tode zu halten.
(2) Der Beamte hat jederzeit rückhaltslos für den nationalsozialistischen Staat einzutreten und sich in seinem gesamten Verhalten von der Tatsache leiten zu lassen, daß die Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei in unlöslicher Verbundenheit mit dem Volke die Trägerin des deutschen Staatsgedankens ist. Er hat Vorgänge, die den Bestand des Reichs oder der Nationalsozialistischen Deutschen Arbeiterpartei gefährden könnten, auch dann, wenn sie ihm nicht vermöge seines Amtes bekanntgeworden sind, zur Kenntnis seines Dienstvorgesetzten zu bringen.
(3) Der Beamte ist für gewissenhafte Erfüllung seiner Amtspflichten verantwortlich. Durch sein Verhalten in und außer dem Amte hat er sich der Achtung und des Vertrauens, die seinem Berufe entgegengebracht werden, würdig zu zeigen. Er darf nicht dulden, daß ein seinem Hausstande angehörendes Familienmitglied eine unehrenhafte Tätigkeit ausübt."
Interessant ist nun, daß die Formulierung „die Gewähr bieten, jederzeit rückhaltlos einzutreten" einerseits so unbestimmt ist, daß sie eine rechtsstaatliche Bindung der Staatsgewalt an das Gesetz ausschließt, andererseits aber durch innerbehördliche Selbstbindung gewissermaßen rechtsstaatlicher gemacht werden soll. Im einzelnen handelt es sich um folgendes: a) § 4 BBG 1933 betraf Personen, die „nach ihrer bisherigen politischen Betätigung" die erforderliche Gewähr nicht bieten konnten. Zu der Frage des Ausmaßes dieser politischen Betätigung notierte der Ministerialdirektor im Deutschen Städtetag Mulert nach einer Unterredung mit dem Ministerialrat Seel aus dem mit der Durchführung des Gesetzes betrauten Reichsministerium des Inneren: „Maßstab des Nichtgewährbieten nach § 4: politische Betätigung ist vorausgesetzt, nicht bloße Parteizugehörigkeit. Man will doch auch gewinnen und versöhnen." Hermann Göring erklärte in seiner Eigenschaft als preußischer Ministerpräsident in einer Besprechung mit den Länderministern über die Durchführung des Gesetzes am 25. April 1933, „daß die bloße Zugehörigkeit zu einer politischen Partei, abgesehen von der kommunistischen, nicht ohne weiteres den Beamten als national unzuverlässig erscheinen lassen dürfe" -Die uns heute geläufige Differenzierung zwischen der „bloßen Mitgliedschaft" und dem „aktiven Eintreten" für eine Partei findet hier ebenso wie in der erwähnten Rechtsprechung des preußischen Oberverwaltungsgerichtes ihre Wurzel.
b) Auch die heute in der Diskussion befindliche Differenzierung nach der politischen Bedeutung der jeweiligen Amtstätigkeit war verwaltungsmäßig bereits 1933 bewältigt. „Hinsichtlich des Maßes der politischen Betätigung, die festgestellt werden muß, soll stark abgestuft werden nach der Bedeutung der Amtsstellung", notierte Mulert
c) Kopfzerbrechen bereitete hingegen die Frage des rechtlichen Gehörs. Der Hamburger Staatsrat Dr. Schultz notierte im Anschluß an die bereits erwähnte Besprechung mit den Länderministern über die Durchführung des BBG: „Schwierig sei die Frage des rechtlichen Gehörs. Nach den Ausführungsbestimmungen soll den betroffenen Beamten vor der Entscheidung tunlichst Gehör gewährt werden, das soll aber keine absolut bindende Vorschrift, sondern nur eine gewisse Empfehlung sein." Die 3. Durchführungsverordnung vom 6. Mai 1933 sah denn auch nur vor, daß dem Beamten Gelegenheit zur Äußerung binnen drei Tagen „soweit tunlich" zu geben sei
d) Der leichteren verwaltungsmäßigen Abwicklung diente auch ein Fragebogen für diejenigen Beamten, „von denen angenommen werden kann, daß sie unter §§ 2— 4 fallen" (3. Durchführungsverordnung zum BBG). Auf der Grundlage dieses Fragebogens erhaltene Informationen über SPD-Mitgliedschaften oder Sympathien dienten dann anschließend dazu, „in Frage kommenden Personen zu einer schriftlichen Erklärung innerhalb von drei Tagen, daß sie jegliche Beziehungen zur SPD oder ihren Hilfs-und Ersatzorganisationen gelöst haben, zu veranlassen, mit dem Hinweis, daß falsche Angaben die Entlassung aus dem Dienste nach sich ziehen."
Kennzeichnend für das Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums 1933 und das Deutsche Beamtengesetz 1937 ist somit ihr Doppelcharakter: Zum einen werden durch Verwaltungsanweisungen, Durchführungsverordnungen usw. Bindungen statuiert, die den Anschein eines „geordneten" verwaltungsmäßigen Verfahrens, in manchen Beamtenaugen vielleicht sogar den Anschein eines rechtsstaatlichen Verfahrens erzeugen. Das vorherrschende Kennzeichen dieser Gesetze, in das diese Verwaltungsverfahren eingebettet sind, besteht aber in der Auflösung klassischer rechtsstaatlicher Bindungen durch die Einführung eines Gesinnungsrechtes. Während noch das Republikschutzgesetz vom 21. Juli 1922 den Reichsbeamten nur „in seiner amtlichen Tätigkeit" auf die verfassungsmäßige republikanische Staatsgewalt verpflichtete, hat er nunmehr „jederzeit", also auch in seiner außerdienstlichen Tätigkeit, für den nationalen bzw. nationalsozialistischen Staat einzutreten. Darüber hinaus muß dieses Eintreten „rückhaltlos" erfolgen. Der Beamte wird auch in seiner inneren Einstellung — also total — verpflichtet.
Dem entspricht in den damaligen Kommentierungen insbesondere zu § 3 DBG die Ausformung einer Vielzahl von beamtenrechtlichen Einzelpflichten. Die totale Inpflichtnähme der Beamten durch die NSDAP und den nationalsozialistischen Staat wird z. B. in der nachfolgenden Textstelle deutlich, die den Pflichtenkreis des damaligen Beamten wie folgt umschreibt:
„Das Beamtentum stimmt also mit der Politik des Führers in jeder Hinsicht überein. Es hat daher die Aufgabe, echte Vaterlandsliebe zu zeigen, dem Führer Treue bis zum Tode zu halten, den neuen Staat geistig und willens-mäßig auf der Grundlage des nat. -soz. Ideen-gutes zu formen und den deutschen Menschen zu einem lebendigen Glied des nationalsozialistischen Staates zu erziehen. Er muß mithelfen, den Sieg der nationalen Revolution zu sichern. Die Beamten haben also die Pflicht zum politischen Handeln. Es gibt ja leider immer noch Gegner und Volksgenossen, die noch nicht oder doch nicht völlig von dem neuen Ideengut durchdrungen sind. Der Beamte darf sich daher nicht darauf beschränken, Anhänger des neuen Staates zu sein, d. h. mit ihm zu sympathisieren: vielmehr muß jer für den Staat kämpferisch tätig sein." Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß 1937 eine politische Inpflichtnahme des Beamten vorlag, die sich zwar von der 1919 vorhandenen rechtlichen Bindung grundlegend unterschied. Die personenbezogene Treuepflicht und das Abstellen auf die Gesinnung machen dies deutlich. Diese Veränderung erfolgte allerdings in einem Prozeß, nicht einem plötzlichen Bruch. Dabei wurden Tendenzen und Entwicklungen lediglich wiederaufgenommen oder weitergeführt, die bereits zuvor vorhanden waren. An welcher Stelle des Kontinuums der gegenwärtige Rechtszustand der Bundesrepublik Deutschland einzuordnen wäre, wäre eine spannende Anschlußfrage.