Versailles — das ist das Schlagwort, das in der amerikanischen Öffentlichkeit immer wieder auftaucht, wenn von der gegenwärtigen Debatte des Senats zu SALT II die Rede ist: Gemeint ist der Vertrag von Versailles, über dessen Annahme am 19. März 1920 im amerikanischen Senat abgestimmt wurde. Der Vertrag fand damals nicht die Billigung des Senats: sieben Stimmen fehlten an der erforderlichen Mehrheit. Grund für die Zurückweisung des Abkommens war letztlich die ablehnende Haltung zahlreicher Senatoren gegenüber der im Vertrag von Versailles enthaltenen Einrichtung des Völkerbundes. Die Opposition gegen diese Institution setzte sich aus verschiedenartigen Elementen zusammen: Feindschaft gegenüber Präsident Wilson, eine scharfe Trennung in zwei politische Lager sowie Ressentiments des Senats, weil kein Senator der amerikanischen Delegation bei den Friedensgesprächen angehörte. Hinzu kam das weitverbreitete Gefühl, die USA seien bei den Verhandlungen über die Einrichtung des Völkerbundes von den Europäern hintergangen worden; es sei daher besser, wenn die Vereinigten Staaten in Zukunft Verwicklungen in europäische Angelegenheiten vermieden. Der Rückblick auf den Vertrag von Versailles angesichts von SALT II ist nicht zufällig:
Bei aller Verschiedenheit bestehen erstaunliche Gemeinsamkeiten zwischen der politischen Situation von 1919 und jener von 1979.
Damals wie heute ging es darum, gewisse Ordnungsprinzipien in eine Welt unabhängiger Nationen einzuführen; ähnlich wie damals Präsident Wilson wird heute Präsident Carter vielfach als träumender Moralist betrachtet; so wie man damals von Präsident Wilsons Idee einer „neuen Freiheit" (new freedom) bald desillusioniert war, ist man heute von Carters „neuer Moral" (new morality)
enttäuscht. Schließlich: So wie damals Präsident Wilson behauptete, es werde erneut zu weltweiten kriegerischen Auseinandersetzungen kommen, wenn der Senat den Vertrag von Versailles und mit ihm den Beitritt der USA zum Völkerbund nicht billige argu-
Vorbemerkung
mentiert heute Präsident Carter, die Zurückweisung von SALT II durch den Senat wäre ein massiver zerstörerischer Schlag gegen den Weltfrieden über die Berechtigung beider Aussagen, die sich in ihrer Rhetorik gleichen, läßt sich streiten jedenfalls kommen auch in ihnen die Parallelen zwischen der Situation von 1919/20 und derjenigen von Inhalt Vorbemerkung I. Die Mitwirkung des Senats bei der Führung der Außenpolitik: Der politisch-historische Hintergrund II. Die Mitwirkung des Senats beim Zustandekommen völkerrechtlicher Verträge 1. Sedes materiae 2. Die Möglichkeiten des Senats neben Zustimmung oder Ablehnung: Untätigkeit, Zurückverweisung, Beifügung von „amendments“, „reservations“, „understandings"
3. Funktion und Folgen der Zustimmungsmodifikationen III. Die Auswirkungen der Senatsentschließung auf den Präsidenten und den Vertragspartner IV. Die Senatsdebatte zu SALT II 1. Das Verfahren des Senats 2. Die verschiedenen politischen Ziel-richtungen für die Senatsdebatte 3. Die Situation nach den ersten Senatshearings 1979 zum Ausdruck, die es sich vor Augen zu führen gilt, da nun der amerikanische Senat in die Debatte über SALT II eingetreten ist.
Diese Debatte stellt mit ihrer umfassenden Erörterung außerordentlich komplexer Themen — nationale Sicherheit der USA und ih-rer Alliierten, amerikanisch-sowjetische Beziehungen, Verhalten der Sowjetunion in der übrigen Welt — die letzte und entscheidende Phase des, SALT-II-Prozesses dar. Dies gilt ungeachtet der Tatsache, daß das Vertragswerk am 18. Juni 1979 in Wien unterzeichnet worden ist. Der Vertrag besitzt damit noch keine völkerrechtliche Gültigkeit; er tritt vielmehr erst dann in Kraft, wenn beide Seiten ihn ratifiziert haben
Hier nun sind wesentliche Unterschiede im Ratifizierungsverfahren der USA und der UdSSR zu beachten: In der Sowjetunion folgt auf die Unterzeichnung des Abkommens durch die politische Führung die Ratifizierung durch das Präsidium des Obersten Sowjet (Art. 121 Ziff. 6 der Verfassung der UdSSR). Da die politische Führung auch im Präsidium des Obersten Sowjet die maßgeblichen Entscheidungen trifft, sind Abschlußund Ratifizierungskompetenz — politisch gesehen — in einer Stelle vereinigt: bei der Führung des Landes. Formal betrachtet, ist das zwar auch in den USA der Fall. Der Präsident schließt völkerrechtliche Verträge und ratifiziert sie auch. Indessen liegt der wesentliche Unterschied zum sowjetischen Verfahren darin, daß im amerikanischen Ratifizierungsprozeß der Senat eine ausschlaggebende Rolle spielt: Der Präsident kann einen völkerrechtlichen Vertrag nur ratifizieren, wenn der Senat vorher diesem Vertrag zugestimmt hat. Dabei genügt für diese Zustimmung nicht die einfache Mehrheit; erforderlich ist vielmehr ein Quorum von zwei Dritteln der anwesenden Senatoren.
Dem amerikanischen Senat kommen damit beträchtliche Befugnisse bei der Führung der Außenpolitik zu, mag die Wahrnehmung dieser rechtlich gegebenen Möglichkeiten in jüngster Zeit auch stark beeinträchtigt worden sein. Nach amerikanischem Verfassungsrecht hängt es wesentlich vom Senat ab, ob ein Präsident der Vereinigten Staaten wirksam und glaubhaft nach außen auftreten kann. Dabei ist es das Erfordernis der Zweidrittelmehrheit im Senat, das den Präsidenten bei Verhandlungen über den Abschluß völkerrechtlicher Verträge stets an zwei Fronten kämpfen läßt: Zum einen sieht er sich dem Verhandlungspartner, also dem jeweiligen ausländischen Staat, gegenüber; zum anderen ist er mit dem Senat und seinen einzelnen Mitgliedern konfrontiert. Nicht selten hat der Präsident bei dieser zweifachen Auseinandersetzung später mehr Mühe mit dem Senat als vorher mit dem jeweiligen ausländischen Staat, was freilich auch eine Stärkung der amerikanischen Verhandlungsposition zur Folge haben kann; insbesondere dann, wenn der Senat seinen Widerstand gegen einen Vertrag bereits während der Verhandlungen erkennen läßt.
Angesichts dieser prekären Lage des Präsidenten stellen sich dieser Untersuchung folgende Fragen:
— Welches ist der politisch-historische Hintergrund dieser bedeutenden Befugnisse des Senats bei der Führung der amerikanischen Außenpolitik?
— Welche Befugnisse hat der Senat im einzelnen; hat er insbesondere anstelle von Ablehnung oder Zustimmung die Möglichkeit, einen Mittelweg einzuschlagen und seine Zustimmung- zu qualifizieren, d. h. unter Bedingungen, Vorbehalten, Interpretationen u. ä. zu erklären?
— Welches sind die Bindungswirkungen der Senatsentscheidung für den Präsidenten und für den jeweiligen ausländischen Staat?
— Welche Konsequenzen ergeben sich für die Senatsdebatte zu SALT II? Wie ist das Verfahren im Senat ausgestaltet? Wie sieht die Strategie der verschiedenen politischen Gruppierungen für die Senatsdebatte aus?
I. Die Mitwirkung des Senats bei der Führung der Außenpolitik: Der politisch-historische Hintergrund
Die Mitwirkung des Senats bei der Führung der Außenpolitik und dabei insbesondere seine Beteiligung am Zustandekommen völker-rechtlicher Verträge gehört von ihren Auswirkungen her zu den am meisten diskutierten Fragen der amerikanischen Verfassungsgeschichte. Die Befugnisse des Senats und die Art ihrer Anwendung waren wiederholt Anlaß zu Kritik und bitteren Bemerkungen und zwar sowohl wegen der Folgen dieser Machtausübung auf die Führung des Landes als auch wegen ihrer Auswirkungen auf die jeweiligen Verhandlungspartner der amerikanischen Regierung
Tiefere Ursache dieser Kritik an den Befugnissen des Senats ist seit jeher die Tatsache, daß die politische Stellung der Senatoren in der amerikanischen Verfassungswirklichkeit prekär ist. Regionale Interessen und Interes, sen einzelner Staaten, die Zusammensetzung der jeweiligen Wählerschicht, die Forderung einzelner Gruppen, die Zustimmung zu völkerrechtlichen Verträgen an ein Entgegenkommen der Administration in innenpolitischen Fragen zu knüpfen — diese und ähnliche Faktoren engen die Entscheidungsfreiheit der Senatoren häufig in einer Weise ein, daß die Senatsmacht zuweilen nicht das wohlverstandene außenpolitische Interesse der USA fördert, sondern dem politischen Fortkommen der einzelnen Senatoren dient, die in politischer und finanzieller Hinsicht auf die Unter-Stützung ihrer Klientel in dem sie entsendenden Bundesstaat angewiesen sind. Es ist daher nicht verwunderlich, daß ein Senator mit Ambitionen die politischen Strömungen innerhalb seines Staates genau verfolgt und die einflußreichen Pressure Groups und ihre Forderungen in sein Kalkül einbezieht. So kann schon die Tatsache, daß der Entwurf eines Vertrages mit einer ausländischen Macht lokal begrenzte Interessen eines amerikanischen Bundesstaates betrifft oder die Empfindlichkeiten einer in diesem Staat besonders starken Minorität berührt, zu spürbarer Opposition eines oder zweier Senatoren führen, die den Vertrag in seiner ursprünglichen Fassung zu Fall bringen kann überdies ist es offenbar gegenwärtig gerade für junge Senatoren, die sich noch einen Namen machen müssen, ein wirksames Mittel politischer Profilierung, im Senat gegenüber einem völkerrechtlichen Vertrag hartnäckige Opposition, wenn nicht gar Obstruktion zu betreiben.
Liegen diese Gründe für die prekären Auswirkungen der Senatsmacht auf völkerrechtliche Verträge in den vielfältigen Einflüssen, denen sich die Senatoren ausgesetzt sehen, so ist es gegenwärtig auch die politische Position des Senats an sich, die zu verstärkter Einwirkung dieser Institution führt. Der Kongreß insgesamt sieht sich seit den dreißiger Jahren einer allmählichen Erosion seiner Rechte im System der „checks and balances" des amerikanischen Verfassungsgefüges durch die Entwicklung der „imperialen Präsidentschaft" von Franklin Roosevelt bis Lyndon Johnson gegenüber Während der Administration Nixon/Ford hat er den Versuch begonnen, dieser Erosion Einhalt zu gebieten und in einem noch andauernden Machtkampf mit verfassungspolitischen Dimensionen die Auswüchse der imperialen Präsidentschaft zu beseitigen.
Dieser Versuch hat sich auch und gerade auf dem Gebiet der Außenpolitik ausgewirkt und — wie es immer geschieht, wenn durch Nichtgebrauch verlorengegangene Rechte wiedergewonnen werden sollen — zu einer Überbetonung der Kongreßmacht bis hin zu einem Ausnützen formell gegebener Befugnisse im Widerspruch zum außenpolitischen Interesse der USA geführt
II. Die Mitwirkung des Senats beim Zustandekommen völkerrechtlicher Verträge
1. Sedes materiae Die Befugnisse des Senats beim Abschluß von Verträgen mit ausländischen Staaten beruhen auf Art. 2, Abschnitt 2, Absatz 2, Satz 1 der amerikanischen Verfassung: „Er [der Präsident] hat das Recht, auf Anraten und mit Zustimmung des Senats Verträge zu schließen, vorausgesetzt, zwei Drittel der anwesenden Senatoren stimmen zu." Mit dieser Vorschrift und insbesondere ihrer Statuierung einer Zweidrittelmehrheit anstelle einer einfachen Mehrheit räumt die Verfassung einer Minderheit Möglichkeiten ein, die nach Art und Auswirkungen kaum zu überschätzen sind. Dies gilt um so mehr, als die USA ein Staat sind, in dem Minderheiten verschiedener Art einen Einfluß haben wie sonst wohl in keinem anderen Land der Welt.
Die Bestimmung ist zunächst sowohl Ausprägung der Idee von den „checks and balances" im amerikanischen Verfassungsgefüge als auch Folge der Tatsache, daß es zur Zeit der Abfassung der Konstitution nur natürlich war, den Senat — der damals gleichsam als Gesandtenversammlung erschien zusammengesetzt aus Repräsentanten der Mitgliedstaaten — beim Vertragsschluß mit anderen Staaten zu beteiligen. Die Vorschrift ist mit ihrer Forderung der Zweidrittelmehrheit indessen nicht, wie das offenbar weithin angenommen wird Ausdruck der Überlegung, daß weder Präsident noch Kongreß allein im Besitze der politischen Weisheit sind. Das System der „checks and balances" beruht zwar in der Tat auf einer solchen Erwägung. Doch erfordert dieser Grundgedanke der amerikanischen Verfassung nicht unbedingt die Statuierung gerade einer Zweidrittelmehrheit des als Gegengewicht zum Präsidenten verstandenen Senats beim Abschluß völkerrechtlicher Verträge. Vielmehr hätte die Festlegung einer einfachen Mehrheit genügt, um die Rechte des Senats innerhalb des amerikanischen Verfassungsgefüges zu wahren.
Die amerikanische Verfassungsgeschichte zeigt denn auch, daß es keineswegs der Gedanke von „checks and balances" war, der zu der Festlegung einer Zweidrittelmehrheit geführt hat, sondern handfeste wirtschaftliche Interessen zweier Minderheiten So hatte im Jahre 1786 der damalige Kongreß mit den Stimmen von sieben Nordstaaten gegen das Votum von fünf Südstaaten beschlossen, den Außenminister der Konföderation zu ermächtigen, das bisher in Anspruch genommene amerikanische Recht auf Befahrung des — damals teilweise spanischer Hoheit unterstehenden — Mississippis mit Handelsschiffen als Gegenleistung für die Bereitschaft Spaniens zum Abschluß eines Handelsvertrages mit der Konföderation aufzugeben. Von dieser Ermächtigung wurde zwar kein Gebrauch gemacht: dennoch schärfte die Abstimmungsniederlage bei den Südstaaten das Bewußtsein für die Gefahr, bei Abschluß von Verträgen mit ausländischen Nationen durch die Nordstaaten majorisiert zu werden. Die Neu-England-Staaten auf der anderen Seite waren ebenfalls besorgt: Sie befürchteten, daß die mittleren und südlichen Staaten sich zusam-mentun könnten, um in einem Vertrag mit Großbritannien die amerikanischen Ansprüche auf freie Ausübung der Fischerei in den Fanggründen um Neufundland als Gegenleistung für britische Konzessionen aufzugeben. Beide Interessengruppen hatten damit die Furcht gemeinsam, durch einen mit einfacher Mehrheit beschlossenen Vertrag mit einem ausländischen Staat um ihre jeweiligen Rechte gebracht zu werden.
Um dies auszuschließen und beide Minderheiten zu schützen, wurde 1787, als man die Befugnis zum Abschluß völkerrechtlicher Verträge auf den Präsidenten übertrug, eine Zweidrittelmehrheit im Senat als Voraussetzung für die Ratifikation derartiger Verträge festgesetzt. Der Antrag, die einfache Mehrheit dafür genügen zu lassen, wurde denkbar knapp abgelehnt Artikel 2 Abschn. 2 Abs. 2 der amerikanischen Verfassung ist damit zwar in der Tat Ausprägung des Minderheitenschutzes; das in der Bestimmung geforderte Quorum von zwei Dritteln der Senatoren ist indessen eher zufällige Folge der seinerzeit herrschenden Mehrheitsverhältnisse angesichts einer bestimmten Interessen-und Machtkonstellation. 2. Die Möglichkeiten des Senats neben Zustimmung oder Ablehnung: Untätigkeit, Zurückverweisung, Beifügung von „amendments“, „reservations", „understandings"
Legt der Präsident dem Senat einen Vertrag als zustimmungsbedürftig vor so hat dieser für sein Verhalten neben Zustimmung oder Ablehnung noch drei weitere Möglichkeiten Er kann zum einen die ausdrückli-ehe Ablehnung des vorgelegten Vertrages vermeiden und ihn dennoch scheitern lassen, nämlich durch schlichte Untätigkeit, indem die Vorlage entweder nicht zur Abstimmung gebracht oder im zuständigen Ausschuß blokkiert wird. Zum zweiten kann der Senat den Vertrag an den Präsidenten mit der Maßgabe zurückverweisen, in erneute-Verhandlungen mit dem jeweiligen ausländischen Staate einzutreten Mit dieser Zurückverweisung (recommitment) verbunden werden können Richtlinien des Senats, in denen er die ihm erstrebenswert erscheinenden Verhandlungsziele festlegt. Schließlich hat der Senat die Möglichkeit, die Zustimmung zu dem vorgelegten Vertrag nicht unbedingt, sondern unter gewissen Voraussetzungen, Vorbehalten, Auflagen und Interpretationen zu erklären. Dies geschieht in der Regel dann, wenn das fragliche Abkommen dem Senat im großen und ganzen als billigenswert erscheint und nur Einzelfragen oder gewisse Auswirkungen der Übereinkunft auf Ablehnung stoßen. Die Zustimmung des Senats kann in diesem Fall unter der Bedingung erklärt werden, daß die nicht genehmen Regelungen bzw. Auswirkungen des Vertrages im Sinne des Senats modifiziert werden.
Zur Modifikation seiner Zustimmung steht dem Senat eine letztlich unbegrenzte Zahl von Optionen offen: Da die Geschäftsordnung des Senats (Rules of the Senate) für die modifizierte Zustimmung weder Definitionen noch Beschränkungen enthält, ist der Senat frei, in'seine Zustimmungsresolution aufzunehmen, was immer er für notwendig erachtet Die wichtigsten Arten von Modifikationen werden herkömmlicherweise wie folgt unterschieden: — „amendments" (Zusätze), — „reservations" (Vorbehalte), — „understandings" und „interpretations"
(Verständniserklärungen, Auslegungen) „Amendments“ sind die von ihrer Wirkung her stärksten Beifügungen des Senats zu einem völkerrechtlichen Vertrag. Sie verändern den Inhalt des jeweiligen Abkommens, indem entweder sein Wortlaut modifiziert wird oder Zusätze zum Vertragstext gemacht werden. Der Senat zeigt damit an, daß seine Zustimmung zu dem vorgelegten Vertrag nur unter der Bedingung gegeben wird, daß die mit den „amendments" geforderten Änderungen des Abkommens vorgenommen werden. Oder anders gesehen: Der Senat lehnt durch Beifügung von „amendments“ die Billigung des fraglichen Abkommens in der vom Präsidenten vorgelegten Gestalt ab, gibt aber zu verstehen, daß ein nach seinen Vorstellungen revidierter Vertrag mit seiner Zustimmung rechnen kann, die im voraus erklärt wird.
Unter „reservation" versteht man in den USA eine formelle Erklärung, die sich auf den gesamten Vertrag oder einen Teil beziehen kann und in welcher der Senat, ohne textliche Änderungen der Vereinbarung zu verlangen, durch Begrenzung, Qualifikation oder Hinzufügung von Bedingungen anzeigt, daß die aus dem Abkommen fließenden Verpflichtungen für die Vereinigten Staaten nur limitiert oder modifiziert gelten sollen. Mit diesem Inhalt bedeuten „reservations" regelmäßig ein Abgehen von den völkerrechtlichen Verpflichtungen, welche die USA aus dem abgeschlossenen Vertrag treffen; sie sind damit von ihrer Wirkung her gesehen identisch mit „amendments". Der Unterschied zwischen beiden Formen von Beifügungen besteht darin, daß „amendments" wegen ihrer textlich-inhaltlichen Abänderungen des Vertrages zwingend Neuverhandlungen erforderh, während man es bei „reservations", weil sie den Vertrag zwar inhaltlich, aber nicht textlich modifizieren, dem ausländischen Staat überlassen kann, zustimmend oder ablehnend auf die jeweilige „reservation" zu reagieren. Die Beifügung von „reservations" ist damit die einfachere und gleichsam elegantere Lösung, wenn der Senat die vertraglichen Verpflichtungen der USA aus dem jeweiligen Vertrag ändern will.
Die „understandings oder • „interpretations“ sind die schwächste Art der modifizierten Zustimmung. In ihnen bringt der Senat zum Ausdruck, wie er den Inhalt des vorgelegten Vertrages versteht. Die Mitteilung dieser Interpretation an den Vertragspartner wird dem Präsidenten teilweise zur Pflicht gemacht; bisweilen wird darauf nicht bestanden. Die Einordnung dieser auch „interpretative resolutions" genannten Senatsentschließungen unter das Institut der „understandings" ist dabei nicht immer ganz zweifelsfrei; die Grenze zu den „reservations" ist fließend. Als Kriterium kann dienen, ob die Interpretation der jeweiligen Vertragsbestimmung durch den Senat zumindest möglich, also vom Text gedeckt ist — dann „understanding“ — oder ob der Senat den Vorschriften eine von Wortlaut und Sinn abweichende Richtung gibt — dann „reservation“.
Neben den drei genannten Arten von Zustimmungsmodifikationen gibt es noch eine große Zahl anderer Beifügungen. Genannt seien hier nur „declarations", „Statements", „clarifications", „explanations", „recommendations". Wie diese Beifügungen rechtlich einzuordnen sind, hängt vom Einzelfall und von der Zielrichtung dieser Erklärungen ab. Da der Senat die Modifikationen seiner Zustimmung zu einem völkerrechtlichen Vertrag häufig nicht korrekt bezeichnet, kann es sich ergeben, daß die von ihm „declarations", „clarifications" usw. genannten Beifügungen in Wirklichkeit „amendments", „reservations“ oder „understandings" sind. Es kann aber auch sein, daß es sich dabei um bloße Absichtserklärungen oder Empfehlungen des Senats oder um eine Erläuterung seiner Zustimmungsresolution handelt. In diesem Fall käme den, Beifügungen in aller Regel keine für die Ratifikation des Vertrages relevante rechtliche Bedeutung zu
Von der Zielrichtung der Zustimmungsmodifikationen her ist noch wie folgt zu differenzieren: „Amendments" und „reservations" beziehen sich unmittelbar auf die aus dem jeweiligen Vertrag fließenden Rechte der USA und/oder des Vertragspartners (Beifügungen mit Außenwirkung). „Understandings" sowie „declarations", „Statements" u. ä. haben vielfach ebenfalls diesen Inhalt; es kommt aber auch vor, daß diese Modifikationen allein inneramerikanische Implikationen des fraglichen Abkommens betreffen, welche die Administration nach dem Willen des Senats, vrie er in den Beifügungen seinen Ausdruck findet, in bestimmter Weise behandeln soll (Beifügungen mit Innenwirkung) Mit die-* sem Ziel sind solche Arten von Zustimmungsmodifikationen für die Exekutive zwar durchaus von Bedeutung; sie stellen jedoch, weil sie die völkerrechtlichen Verpflichtungen der USA unberührt lassen, kein ernsthaftes Hindernis für den Fortgang des Ratifizierungsprozesses dar.
Die Bedeutung der aus der Mitte des Senats vorgeschlagenen Modifikationen besteht zum einen darin, daß für ihre Aufnahme in die Zustimmungsresolution des Senats die einfache Mehrheit genügt Erst für die 3. Funktion und Folgen der Zustimmungsmodifikationen Verabschiedung der Zustimmungsresolution als solcher, mag sie durch Beifügungen modifiziert oder unbedingt sein, ist eine Zweidrittelmehrheit der anwesenden Senatoren erforderlich.
Diese formale Vereinfachung bei der Durchsetzung von Modifikationen zu einem dem Senat vom Präsidenten vorgelegten Vertrag ist einerseits geeignet, dem Abkommen dadurch die notwendige Zweidrittelmehrheit zu verschaffen, daß sie die Bildung einer Koalition zwischen vorbehaltlosen Befürwortern der Übereinkunft mit ihren moderaten Gegnern ermöglicht, deren Bedenken — eben durch den Einschluß von Modifikationen in die Zustimmungsresolution — ausgeräumt worden sind. Die Beifügung von Modifikationen kann indessen auch den entgegengesetzten Effekt haben, dann nämlich, wenn sich unbedingte Gegner des Vertrages mit unbedingten Befürwortern des Abkommens zu seiner gemeinsamen Ablehnung zusammenfinden.
Diese Situation ist nur scheinbar paradox;
sie wird eintreten, wenn die unbedingten Befürworter des Vertrages seinen Sinn durch die Beifügung von Modifikationen als verwässert oder gar in sein Gegenteil verkehrt ansehen
Zwischen diesen beiden Extremfällen ist eine große Zahl von Abstufungen denkbar. So können bei der Durchsetzung von Beifügungen jeweils wechselnde Ad-hoc-Koalitionen entstehen; und bei der Endabstimmung über die durch Beifügungen modifizierte Zustimmungsresolution kann es geschehen, daß der vorgelegte Vertrag auf eine Opposition stößt, die aus einer Gemengelage unterschiedlichster Auffassungen besteht: Unbedingte Gegner, unbedingte Befürworter, denen die Beifügungen zu weit gehen, moderate Gegner, denen die Beifügungen immer noch als zu schwach erscheinen, gemäßigte Befürworter oder Gegner, denen das als Gegenleistung für die Zustimmung zugesagte künftige Verhalten der Administration in innen-wie außenpolitischen Belangen unzureichend erscheint, sowie solche Senatoren, die unabhängig von ihrer Haltung den Vertrag aus Gründen innenpolitischer Profilierung ablehnen, können zusammen sehr leicht ein Drittel der Stimmen ausmachen und den Vertrag zu Fall bringen.
Eine solche Situation ist zwar selten denkbar; sie wird nur eintreten, wenn der vorgelegte Vertrag die höchsten Interessen der Nation betrifft. Ist dies indessen der Fall — und so verhält es sich heute bei SALT II wie damals beim Vertrag von Versailles —, so bedarf es außerordentlicher und gleichzeitig äußerst subtiler Anstrengungen der Administration, um im Senat die notwendige Zweidrittelmehrheit für das fragliche Vertragswerk zu finden.
III. Die Auswirkungen der Senatsentschließung auf den Präsidenten und den Vertragspartner
Was die Bindungswirkungen der jeweiligen Senatsentschließung auf den Präsidenten betrifft, so sind die Rechtsfolgen in dem Fall eindeutig, daß der Senat die Zustimmung zu dem vorgelegten Vertrag verweigert: Der Präsident kann das Abkommen nicht ratifizieren. Dasselbe gilt, wenn der Senat den Vertrag zur Neuverhandlung zurückverweist, wobei es im Ermessen des Präsidenten liegt, ob er dieser Anregung folgt oder nicht. Erklärt der Senat hingegen, unbedingt oder mit Modifikationen, seine Zustimmung zu dem fraglichen Abkommen, so ist der Präsident nicht gebunden. Er kann den Vertrag ratifizieren, braucht es aber nicht. Hat der Senat seine Zustimmung unter Beifügungen erklärt, die dem Präsidenten als unannehmbar erscheinen, so hat dieser die Möglichkeit, die Frage der Ratifizierung zunächst auszusetzen; er kann das Abkommen dann zum zweiten Mal dem Senat vorlegen, der, gegebenenfalls im Lichte neuer Erkenntnisse, nochmals beraten und entscheiden muß. Entschließt sich der Präsident, einen vom Senat nur mit Modifikationen gebilligten Vertrag zu ratifizieren, ist er verpflichtet, die vom Senat gemachten Beifügungen zu beachten Dabei gilt folgendes: Bei „understandings" oder „interpretations" des Senats kann der Präsident den Vertrag ratifizieren, wobei es vom Inhalt der Senatsentschließung abhängt, ob diese Modifikationen in das Ratifikationsdokument aufzunehmen sind oder nicht Enthält die Entschließung des Senats „reservations" und/oder „amendments", so, kann der Präsident das Abkommen nur ratifizieren, wenn es in-haltlich den vom Senat geforderten Modifikationen entspricht.
Damit stellt sich die Frage nach den Auswirkungen von „reservations" und „amendments“ auf den Partner des jeweiligen völkerrechtlichen Vertrages. Diese Auswirkungen sind gravierend, weil beide Arten von Beifügungen rechtlich gesehen Änderungen des bereits unterzeichneten Abkommens sind, sei es, daß sie — wie die „amendments“ — textliche und damit inhaltliche Änderungen des Vertrages bedeuten, sei es, daß sie — wie die „reservations" — den Vorbehalt von Rechten darstellen, die mit dem Inhalt des Vertrages nicht in Einklang stehen. Würde der Präsident den jeweiligen Vertrag unter Berücksichtigung dieser Änderungen ratifizieren, indem er die vom Senat geforderten „amendments" und/oder „reservations" in das Ratifikationsdokument aufnimmt, so würde das bedeuten, daß trotz der Unterzeichnung des Abkommens durch beide Parteien eine Einigung über den Abschluß des fraglichen Vertrages nicht zustande gekommen ist. Der die Beifügungen des Senats berücksichtigende Ratifikationsakt des Präsidenten hätte daher nicht die Inkraftsetzung dieses Vertrages zur Folge; völkerrechtlich wäre er allenfalls als Ablehnung des Vertragsangebots der Gegenseite mit der gleichzeitigen Offerte zum Abschluß eines neuen Vertrages zu werten, der die durch den Senat veranlaßten Änderungen einschlösse
Dabei wäre wiederum zwischen „amendments" und „reservations" zu unterscheiden. Die Zustimmung des Senats zu einem vorgelegten Vertrag unter Beifügung von „amendments“ ist gleichbedeutend mit einem Auftrag an den Präsidenten, in erneute Vertragsverhandlungen einzutreten. Der Partner des fraglichen Abkommens, d. h.der jeweilige ausländische Staat, sähe sich damit zu einer Reaktion gezwungen: Er müßte erklären, ob er zu erneuten Verhandlungen bereit ist oder nicht. Die Beifügung von „reservations" bringt dagegen diese Notwendigkeit nicht in jedem Fall mit sich. Der Vertragspartner kann die amerikanischen Vorbehalte ausdrücklich akzeptieren oder sich darauf beschränken, diese Vorbehalte konkludent anzunehmen, wodurch er sein Einverständnis mit dem veränderten Inhalt des Vertrages erklärt. Eine schriftliche Fixierung ist angesichts der Formfreiheit des Völkerrechts nicht notwendig.
Der jeweilige ausländische Staat kann indessen die amerikanischen Vorbehalte auch ausdrücklich zurückweisen. Dadurch entstünde ein offener Dissens: Die Vertragspartner wären sich der Tatsache bewußt, daß hinsichtlich der von den Vorbehalten erfaßten Teile des Abkommens kein gemeinsamer Geltungswille besteht. Sofern dieser Dissens wesentliche Vertragsinhalte betrifft, wäre Rechtsfolge die Nichtigkeit der gesamten Vereinbarung. Die Vertragsparteien können aber auch am Vertrag festhalten, etwa indem sie durch seine Ratifikation zu erkennen geben, daß sie trotz beigefügter Vorbehalte der USA und ihrer Zurückweisung durch die andere Seite Interesse an der Inkraftsetzung der übrigen Vertragsbestimmungen haben, über die Einigkeit besteht.
Noch komplizierter würde die Lage, wenn der jeweilige ausländische Staat unabhängig davon, wie er auf die amerikanischen „reservations" reagiert, seinerseits Vorbehalte anmeldet und nur unter deren Beifügung zur Ratifikation bereit ist. Im Ergebnis würde diese Reaktion wahrscheinlich das Ende des Vertrages bedeuten, sofern die amerikanischen „reservations" wesentliche Punkte des Abkommens betreffen und die Gegenseite mit entsprechenden Vorbehalten antwortet. Hier ließe sich auch kaum mit der Rechtsfigur des bewußt in Kauf genommenen offenen Dissenses helfen: Der Vertrag wäre durch die beiderseitigen Vorbehalte derart ausgehöhlt, daß er als seiner Substanz beraubt erschiene und keine Seite mehr ein Interesse an der Inkraftsetzung der übrigen Teile der Vereinbarung hätte: Neuverhandlungen wären unumgänglich. „Amendments“ und „reservations", vom Senat in einer Zustimmungsresolution zu einem völkerrechtlichen Vertrag beschlossen, versetzen den Präsidenten somit in eine schwierige Lage, die nachgerade ausweglos wird, wenn die vom Senat geforderten Modifikationen des Abkommens für den jeweiligen ausländischen Staat nicht akzeptabel sind.
IV. Die Senatsdebatte zu SALT II
1. Das Verfahren des Senats In der Senatsdebatte zu SALT II kulminieren alle die Probleme, die sich seit Bestehen der USA immer wieder daraus ergeben haben, daß der Senat der Ratifikation eines völkerrechtlichen Vertrages mit einer Zweidrittelmehrheit seiner anwesenden Mitglieder zustimmen muß. Insbesondere die Befugnis des Senats, seine Zustimmung mit Modifikationen zu erklären und SALT II damit inhaltlich zu verändern, gewinnt angesichts der Bedeutung dieses Vertrages geradezu weltpolitische Dimensionen. Dem entspricht es, daß Verfahrensfragen, die man bisher vernachlässigen zu können glaubte, zu entscheidenden Weichenstellungen in der Senatsdebatte führen können und geeignet erscheinen, das Schicksal von SALT II maßgeblich zu beeinflussen. Angesichts dieser Perspektive gilt es, die Prozedur des Senats zu SALT II näher zu betrachten und danach eine Antwort auf die Frage zu geben, welche Strategie die Protagonisten der SALT-II-Debatte im Senat verfolgen.
Nach der Unterzeichnung von SALT II ist der Vertrag dem Senat zugeleitet worden, der das Abkommen nach einer formalen ersten Lesung an das „Committee on Foreign Relations" (Auswärtiger Ausschuß) überwiesen hat. Dieser Ausschuß hat am 9. Juli 1979 mit seinen Hearings begonnen in denen die namhaftesten Experten ihre Auffassung zu dem Vertragswerk äußern. Parallel dazu hält auch das „Committee on Armed Services" (Verteidigungsausschuß) Hearings ab. Das Recht, dem Senat zu berichten und eine Empfehlung für dessen Entscheidung auszusprechen, steht indessen allein dem Auswärtigen Ausschuß zu
Die Empfehlung, die der Auswärtige Ausschuß am Schluß seiner Beratungen mit seinem Bericht an den Senat verbindet, kann vierfacher Art sein: Ablehnung, Zurückver-Weisung des Vertrages an den Präsidenten zu Neuverhandlungen mit der Sowjetunion, Zustimmung, modifizierte Zustimmung. Was die letzte Möglichkeit — Empfehlung einer modifizierten Zustimmung — betrifft, so können die Mitglieder des Ausschusses während der gesamten Dauer seiner Beratungen sämtliche Arten von Beifügungen zu SALT II beantragen, über deren Annahme vom Auswärtigen Ausschuß mit einfacher Mehrheit beschlossen wird.
Dabei kommt hier die Tatsache zum Tragen, daß der Auswärtige Ausschuß sich in seinen Beratungen zu SALT II mit zwei Gegenständen befaßt: dem Vertrag selbst und der Zustimmungsresolution, in deren Gestalt der Senat gemäß Rule XXXVII. 1 seine Zustimmung zu fassen hat. Je nachdem, welchen Beratungsgegenstand sie betreffen, unterscheiden sich die Beifügungen des Auswärtigen Ausschusses. „Amendments" berühren allein den Vertrag: Mit ihrer Verabschiedung empfiehlt der Ausschuß die Billigung des Vertragstextes nicht in der vom Präsidenten vorgelegten Gestalt, sondern mit dem Inhalt, den er durch die „amendments" des Ausschusses gefunden hat. „Reservations" sowie „understandings" und ähnliche Beifügungen beziehen sich auf die Zustimmungsresolution des Senats: Mit ihnen empfiehlt der Auswärtige Ausschuß dem Senat, dem Abkommen nur mit den von ihm beschlossenen Vorbehalten, Interpretationen und sonstigen Erklärungen zuzustimmen. Nachdem der Bericht des Auswärtigen Ausschusses mit der jeweiligen Empfehlung dem Senat zugeleitet worden ist, folgt dort eine formale zweite Lesung. Damit befindet sich SALT II vor dem Senatsplenum, wo in Verbindung mit der dritten Lesung die eigentliche Debatte über das Vertragswerk stattfindet Sie wird voraussichtlich im Oktober 1979 beginnen. In ihrem Rahmen werden auch die verschiedenen Beifügungen behandelt: Zunächst wird über die vom Auswärtigen Ausschuß empfohlenen und danach über die aus der Mitte des Senats, d. h. von einzelnen Senatoren vorgeschlagenen „amendments" zu SALT II beraten und abgestimmt. Entsprechendes gilt für „reservations" und „understandings" wie überhaupt für jegliche Arten von Beifügungen, die in die Zustimmungsresolution des Senats aufgenommen werden sollen. Sämtliche Entscheidungen weiden dabei mit einfacher Mehrheit getroffen. Am Ende der Debatte wird die Zustimmungsresolution zu SALT II vorgelegt, und zwar mit den textlich-inhaltlichen Änderungen des Vertrages, welche die vom Senat angenommenen „amendments" bewirkt haben, und in der Gestalt, die sie durch die vom Senat beschlossenen „reservations", „understandings" und sonstige Beifügungen gefunden hat. Diese Resolution ist Gegenstand der Schlußabstimmung für ihre Verabschiedung ist die gegenwärtig oft beschworene Zweidrittelmehrheit der anwesenden Senatoren notwendig • 2. Die verschiedenen politischen Zielrichtungen für die Senatsdebatte Die Perspektive aller politischen Kräfte für die Senatsdebatte zu SALT II wird maßgeblich von der Tatsache bestimmt, daß in der öffentlichen Diskussion der letzten Monate nur wenige Stimmen laut geworden sind, die sich eindeutig für oder gegen das Abkommen aussprechen. Statt dessen hat die beteiligten Kreise geradezu ein „amendment-Fieber" erfaßt Aus ganz unterschiedlichen politischen Richtungen kamen und kommen Ankündigungen und Forderungen, SALT II in der Senatsdebatte mit „amendments" sowie „reservations" und „understandings" zu versehen. In dieser Debatte geht es daher zunächst nicht so sehr um die Frage, ob SALT II in Gestalt des vom Präsidenten vorgelegten Vertragstextes zugestimmt wird oder nicht. Vielmehr betreffen die Auseinandersetzungen vornehmlich das Problem, wie der Senat seinen Bedenken gegenüber dem Vertrag Ausdruck verleihen kann, insbesondere welchen Inhalt er dem Abkommen — durch „amendments" — und der Zustimmungsresolution — durch „reservations" und „understandings" — geben soll, um den politischen Vorstellungen einer für die Zustimmung zu SALT II ausreichenden Mehrheit der Senatoren Rechnung zu tragen. Die Lösung dieses Problems ist entscheidend für das Schicksal von SALT II im Senat wie auch im weiteren Verlauf des Ratifikationsprozesses.
* • , a) Konservative, liberale und unentschiedene Gruppierungen im Senat Soweit sich die politischen Konturen der SALT-II-Debatte abzeichnen, lassen sich folgende Standpunkte unterscheiden: Die eher konservativen Gruppierungen, die SALT II kritisch gegenüberstehen, sprechen sich für die Beifügung substantieller „amendments"
und „reservations" aus Dabei ist sich ein Teil dieser Senatoren durchaus der Tatsache bewußt, daß manche der von ihnen geforderten Modifikationen von SALT II auf entschiedenen Widerstand der Sowjetunion stoßen und damit den Vertrag scheitern lassen dürften Doch nimmt man diese Folge in der Meinung-in Kauf, daß die USA auch ohne SALT II ausreichend und ohne unzumutbare finanzielle Mehrbelastungen für ihre Sicherheit sorgen können. Andere zu diesen Gruppierungen zu rechnende Senatoren sind der Auffassung, daß die Administration nicht hart genug verhandelt habe; sie glauben daher, daß die UdSSR immer noch über genügend Spielraum verfüge, um auch gewisse substantielle Modifikationen von SALT II akzeptieren zu können. Gemeinsam ist beiden konservativen Gruppierungen die Tendenz, ihre Stimmen zu splitten, d. h. zunächst für die Beifügung „harter" „amendments"
oder „reservations" zu stimmen — und damit im Ergebnis gegen SALT II zu votieren, weil die Sowjetunion derartige Beifügungen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht akzeptieren wird — und sich in der Schlußabstimmung für das Vertragswerk in der Gestalt auszusprechen, die es durch die „harten" Beifügungen gefunden hat
Die eher liberalen Befürworter von SALT II haben sich zunächst gegen jegliche Art von Beifügungen zum Vertrag bzw. zur Zustimmungsresolution gewandt. Während einige dieser Senatoren an dieser Auffassung fest-halten und sogar eher geneigt sind, gegen SALT II zu stimmen, weil ihnen der Vertrag ein Zuwenig an Rüstungskontrolle bringt, sind andere zu der Auffassung gelangt, daß man, gerade um SALT II durch den Senat zu bringen, in der Debatte Beifügungen zum Vertragswerk beantragen muß. Freilich ist dabei an Modifikationen gedacht, die nicht substantiell in den Vertragstext eingreifen, also an „understandings" und „interpretations“ sowie an solche Beifügungen, welche den USA lediglich die Rechte bestätigen, die ihnen SALT II ohnehin explizit oder implizit einräumt Nur so glaubt ein Teil der liberalen Senatoren, die wissen, daß SALT II ohne Beifügungen wahrscheinlich im Senat scheitern wird, dem Dilemma zu entgehen, das durch die Annahme „harter" „amendments" oder „reservations" für sie entstünde: In diesem Fall dürften sie sich nämlich wegen der für sie inakzeptablen „harten" Beifügungen gezwungen sehen, gegen SALT II zu votieren, also das Gegenteil dessen zu tun, was sie bei Beginn der Debatte über SALT II zu tun beabsichtigten. 'über die Gruppierungen der noch unentschiedenen Senatoren läßt sich am wenigsten vorhersagen. Ihre Haltung zu SALT II wird von sehr unterschiedlichen Faktoren bestimmt, die teilweise mit dem Vertragswerk verknüpft sind — so etwa die Frage der Verifikation des Abkommens —, teilweise aber ganz andere Momente ins Spiel bringen, wie etwa das globale politische Verhalten der Sowjetunion oder die Notwendigkeit eines weiteren umfassenden Ausbaues der amerikanischen Militärmacht Von diesen Gruppierungen sind weniger substantielle Beifügungen zu SALT II zu erwarten als vielmehr Zusatzresolutionen, die rein deklaratorisch sein, aber auch ein konkretes Verhalten der Administration in Richtung auf das von der jeweiligen Gruppierung verfolgte Ziel fordern können. b) Der Präsident Die Haltung Präsident Carters zur Senatsdebatte über SALT II ist bisher die des Alles oder Nichts („take it or leave it"), d. h. entweder Zustimmung oder Ablehnung des Vertrages in der Gestalt, wie er dem Senat zugeleitet wird. Zum Ausdruck kommt diese Position in Äußerungen des Präsidenten wie der schon eingangs erwähnten, daß nämlich die Ablehnung von SALT II ein massiver zerstörerischer Schlag gegen den Weltfrieden wäre sowie in der Warnung Carters, die USA stünden bei einer Zurückweisung von SALT II als Kriegstreiber vor der Welt da
Auch hier ergibt sich also eine Parallele zur Haltung von Präsident Wilson angesichts der Senatsdebatte über die Annahme des Versailler Vertrages in den Jahren 1919/20: Wie Wilson sich damals gegen die Zustimmung zu dem Abkommen aussprach, weil er es als durch die vom Senat bereits angenommenen „reservations" in sein Gegenteil verkehrt ansah, wendet sich heute Präsident Carter ebenso wie Außenminister Vance und Verteidigungsminister Brown strikt gegen jegliche substantielle Veränderung von SALT II im Wege von „amendments" und „reservations"
Hinter dieser unnachgiebigen Haltung der Administration steckt zum einen die Befürchtung, in dem immer mehr um sich greifenden „amendment-Fieber" die Kontrolle über die Behandlung des Vertrages zu verlieren. Zum anderen beruht die Position des Präsidenten auf der genauen Kenntnis des Verhandlungsprozesses mit der Sowjetunion, die er mit Außenminister Vance und Verteidigungsminister Brown teilt: Die drei führenden Vertreter der Exekutive dürften aus diesem Wissen den Schluß gezogen haben, daß die Kompromißfähigkeit der Sowjetunion erschöpft ist Schließlich spielt gewiß auch die von Carter angestrebte Wiederwahl zum Präsidenten eine nicht zu unterschätzende Rolle. Ein geschickt abgefaßtes „amendment" seiner politischen Gegner kann, wenn die Sowjets es . zurückweisen, SALT II und damit das Kernstück der Carterschen Amtszeit als Präsident zum Scheitern bringen. Fände die Sowjetunion sich hingegen bereit, das fragliehe „amendment" hinzunehmen, stünde Carter als ein Präsident da, der in den Verhandlungen mit der UdSSR zu nachgiebig gewesen ist. Jede dieser beiden möglichen Folgen einer solchen Beifügung dürfte die erneute Nominierung Carters als Präsidentschaftskandidat der Demokraten ernsthaft in Frage stellen.
Obgleich der Präsident alle substantiellen Modifizierungen von SALT II durch den Senat ablehnt, ist davon auszugehen, daß die Exekutive noch Spielraum unterhalb der Schwelle „harter" Beifügungen besitzt, und daß sie diesen Spielraum zu gegebener Zeit nutzen wird, um die Aussichten für die Zustimmung des Senats zu dem Vertragswerk zu verbessern. So wird die Administration gegen Beifügungen, die den Inhalt des Abkommens unverändert lassen, kaum Einwände erheben. Im Gegenteil dürfte sie selbst zusätzliche Interpretationen verschiedener Bestimmungen des Vertrages geben und den USA gewisse Rechte vorbehalten beides könnte die Bedenken mancher Senatoren zerstreuen helfen.
Indessen zielt Carters Strategie zur Durchsetzung des Abkommens im Senat doch in eine andere Richtung, die freilich mittelbar mit der Frage der Beifügungen verknüpft ist: in die Richtung der Unentschiedenen und der konservativen Kritiker des Vertrages. Gelingt es ihm, die Bedenken der verschiedenen Gruppierungen von Unentschiedenen zu zerstreuen, indem er etwa die einen von der Verifizierbarkeit von SALT II überzeugt und die anderen durch die Ankündigung neuer Waffenprogramme auf die Seite der Befürworter des Vertrages herüberzieht, so erreicht er einen doppelten Effekt: Zum einen wird eine Zweidrittelmehrheit für SALT II wahrscheinlicher, wobei der Präsident davon auszugehen scheint, daß die liberalen Befürworter von SALT II trotz ihrer Opposition gegenüber gewissen neuen Waffenprogrammen letztlich doch für das Abkommen stimmen werden, zum anderen — und hier kommt die Frage der Beifügungen doch wieder zum Tragen — dürften die konservativen Senatoren für ihre „harten" „amendments" keine Mehrheit im Senat mehr finden. Dieses Ergebnis wird in-dessen nur unter der — im übrigen für die gesamte Senatsdebatte zu SALT II geltenden — Voraussetzung eintreten, daß es Präsident Carter gelingt, die Senatoren davon zu überzeugen, daß substantielle „amendments" und „reservations", so vorteilhaft und wünschenswert sie auch für die USA sein mögen, für das SALT-II-Abkommen mit der Sowjetunion tödlich sind und daß man nicht beides haben kann: „amendments" und SALT II.
Neben den verschiedenen Gruppierungen im Senat und dem Präsidenten selbst, die gleichsam Partei im Kampf um SALT II sind, kann eine Institution der Senatsdebatte ihren Stempel aufdrücken, die in der amerikanischen Geschichte schon häufig eine wichtige Rolle gespielt hat: der Auswärtige Ausschuß Dabei sind zwei Faktoren geeignet, dem Ausschuß eine Schlüsselstellung in der Senatsdebatte zu SALT II einzuräumen. Zum einen besitzt allein dieser Ausschuß, wie bereits ausgeführt, die formale Rechtsstellung innerhalb des Zustimmungsprozesses, die es erlaubt, das Verfahren formell und materiell zu beeinflussen. Diese Tatsache gibt seinen Beratungen, die vor der eigentlichen Senatsdebatte stattfinden, ihre Bedeutung: Wenn es im Ausschuß gelingt, sich mit großer Mehrheit auf eine Empfehlung für die Behandlung von SALT II durch das Senatsplenum und dabei insbesondere auf eine Reihe „weicher" Modifikationen des Vertragswerkes zu einigen, dürften in der sich anschließenden Senatsdebatte Anträge einzelner Senatoren auf Beifügung „harter" „amendments" und „reservations", die das Abkommen gefährden, wenig Aussicht auf Erfolg haben. Dies gilt um so mehr, als der Vorsitzende des Auswärtigen Ausschusses auch der sogenannte Manager des Vertragswerkes ist, wenn es, aus dem Ausschuß kommend, im Senatsplenum diskutiert wird. Diese Stellung verschafft dem Vorsitzenden Möglichkeiten, die es gestatten, den Gang der Debatte und damit das Schicksal von SALT II wesentlich zu bestimmen. c) Die Rolle des Committee on Foreign Relations Der zweite Faktor, der dem Auswärtigen Ausschuß eine Schlüsselstellung verschaffen kann, liegt in der Tatsache begründet, daß der Ausschuß in Senator Church seit Anfang dieses Jahres einen Vorsitzenden hat, der gewillt ist, dem Gremium seine frühere Bedeutung wiederzugeben, wie es sie etwa in den sechziger Jahren unter Senator Fulbright besaß. Dabei ist sich Church darüber im klaren, daß die Bewährungsprobe des neu konstituierten Ausschusses in der Art und Weise besteht, wie er die schwierige Materie von SALT II bewältigt. Bei SALT I wie auch beim Panamakanal-Vertrag hatte sich der Ausschuß nicht mit Ruhm bedeckt: Nach dem Urteil der Fachleute hat bei beiden Gelegenheiten der Verteidigungsausschuß den Auswärtigen Ausschuß in der Qualität seiner Hearings und Beratung übertroffen. Das damals verlorene Ansehen gilt es nun wiederzugewinnen. Mit diesem Ziel dürfte Senator Church versuchen, die formale Rechtsstellung des Ausschusses im Zustimmungsverfahren des Senats voll auszuschöpfen und ihn als unabhängiges, über den Parteien stehendes Gremium zu profilieren, das sich — ohne die Außenpolitik des Präsidenten zu konterkarieren — ein eigenes Urteil vorbehält. Vom Ausgang dieser Bemühungen Churchs wird es wesentlich abhängen, mit welchen Beifügungen SALT II im Senat versehen wird. Daß die vom Auswärtigen Ausschuß empfohlenen Modifikationen dafür vorentscheidend sein werden, ist bereits erwähnt worden. Senator Church ist sich dieser Tatsache bewußt; er weiß auch, daß der Ausschuß schon deshalb einige Bei-fügungen zu SALT II treffen muß. Es ist deshalb seine Absicht, SALT II im Committee on Foreign Relations auf vernünftige Weise und mit dem Gefühl für das Mögliche bei Unterstützung durch die Senatoren beider Parteien (bipartisanly) mit Modifikationen zu versehen Ob diese Modifikationen SALT II von vornherein nicht gefährden oder ob sie an der Grenze dessen liegen, was die Sowjetunion hinzunehmen bereit ist, ist schwer vorher-zusagen. Senator Church hat sicherlich die Absicht, nur solche Beifügungen’ zu SALT II zu treffen, die für die Sowjetunion akzeptabel sind. Doch kann dies/bei den konservativen Mitgliedern des Ausschusses auf Widerstand stoßen. Diesen Widerstand niederzustimmen, dürfte nicht in Churchs Sinn liegen. Vielmehr dürfte sein Vorhaben, dem Auswärtigen Ausschuß den Charakter eines überparteilichen Gremiums zu geben, die Notwendigkeit zur Folge haben, in der Frage der Beifügungen zu SALT II einen Kompromiß zu suchen. Die auf seiner Grundlage gefundenen und vom Auswärtigen Ausschuß empfohlenen Modifikationen des Vertragswerkes könnten indessen* schärfere Konturen erhalten, als von Senator Church an sich beabsichtigt. Vieles wird davon abhängen, ob und wie Präsident Carter mit seinem Vorgehen den Vorsitzenden des Committee on Foreign Relations entlastet. 3. Die Situation nach den ersten Senatshearings Die Gefahr, welche SALT II durch substantielle „amendments" und „reservations" droht, scheint sich nach den ersten Hearings des Auswärtigen und des Verteidigungsausschusses verringert zu haben, wenn sie auch nicht ganz geschwunden ist. Diese Tatsache liegt zum einen darin begründet, daß die Kritiker des Vertrages in den Hearings ihre Vorbehalte zwar klar geäußert, ihre Empfehlungen für die Behandlung des Abkommens und insbesondere für die Beifügung von Modifikationen durch den Senat aber offenbar nicht mit entsprechender Überzeugungskraft vorgetragen haben Zum andern sehen sich die Anhänger „harter" Beifügungen im Senat durch eine geschickte Taktik der Befürworter des Abkommens in die Ecke gedrängt. Diese Taktik besteht darin, eine Reihe von „understandings" zu SALT II vorzuschlagen, die den Eindruck einer harten Haltung erwecken, obwohl sie im Grunde nur das bestätigen, was der Vertragstext ohnehin enthält. Derartige Vorschläge gefährden die Ratifizierung von SALT II nicht, weil „understandings" das Abkommen unberührt lassen; sie sind indessen geeignet — und das ist auch ihr Zweck —, den von den Kritikern angekündigten substantiellen „amendments" und „reservations" die Basis zu entziehen.
Eine weitere Ursache für die schwindende Gefahr „harter" Beifügungen des Senats zu SALT II ist die Tatsache, daß der ehemalige Außenminister Kissinger in seinen Ausführungen vor dem Committee on Foreign Relations am 31. Juli 1979 keine „amendments" oder „reservations", sondern lediglich die Aufnahme eines „understanding“ und ei-ner „interpretation" in die Zustimmungsresolution des Senats vorgeschlagen hat, zweier Modifikationen also, die, wie Kissinger ausdrücklich betont keine erneuten Verhandlungen mit den Sowjets erforderlich machen Kissinger ist damit zum Fürsprecher derjenigen geworden, die der Auffassung sind, daß SALT II, mag das Vertragswerk auch Mängel aufweisen, nicht durch substantielle Modifikationen des Senats nach-gebessert werden kann.
Die Gegner des Vertrages, die ihre Kritik in einer Flut von „killer-amendments" zu äußern gedachten sehen ihre Aussichten schließlich noch aus einem anderen Grund verschlechtert. Die bisherigen Senatshearings haben nämlich bewirkt, daß die Diskussion über SALT II sich vom Text des Vertrages selbst entfernt hat und zu einer Diskussion über die Grundlagen der amerikanischen Verteidigungspolitik geworden ist. Ursache dafür sind die Äußerungen der hinsichtlich ihrer politischen Bedeutung gewichtigsten Figuren der Anhörungen, Henry Kissinger und Senator Nunn welche die Zustimmung des Senats zu SALT II an bindende Zusagen der Regierung geknüpft haben, die Verteidigungsausgabep zu erhöhen.
Eine derartige Forderung läßt den Text von SALT II völlig unberührt: Zu ihrer Durchsetzung sind keine Modifikationen des Abkommens erforderlich; vielmehr bewegt sich der Senat hier im Bereich des politischen Tausch-handels (bargaining) mit der Exekutive Die konservativen Gegner des Vertrages wissen, daß sich im Verlauf eines solchen Prozesses eine Zweidrittelmehrheit für SALT II im Senat aufbauen läßt; sie wissen auch, daß ihre „harten" „amendments" und „reservations" dann keine Aussicht auf Erfolg mehr haben werden.
Diese Perspektive läßt es als möglich erscheinen, daß einige der Opponenten von SALT II im Senat gleichsam zu einem letzten Mittel greifen, um das Abkommen doch noch zu verhindern: Sie könnten sich entschließen, ihre „killer-amendments" fallenzulassen und statt dessen ein von denjenigen liberalen Befürwortern von SALT II erwogenes „amendment" zu unterstützen, denen der Vertrag ein Zuwenig an Rüstungskontrolle bringt und die deshalb die beschränkenden Wirkungen des Abkommens durch Beifügungen verstärken wollen. Sollte sich für ein derartiges „amendment" eine Mehrheit im Senat finden so würde dies das Ende von SALT II bedeuten, da die Sowjetunion die in der frag-liehen Beifügung enthaltene Begrenzung ihrer Möglichkeiten aller Wahrscheinlichkeit nach nicht hinnehmen dürfte. Die Gegner des Abkommens hätten damit auf dem Umweg über ein von den liberalen Befürwortern des Vertrages zur Verstärkung seiner Rüstungskontrollwirkungen eingebrachtes „amendment" doch noch ihr Ziel erreicht: das Scheitern von SALT II.
Ein solches Vorhaben einer Art unheiliger Allianz zwischen bedingungslosen Gegnern und moderaten Befürwortern von SALT II, zwischen Konservativen und Liberalen, erinnert in fataler Weise an die Debatte über den Versailler Vertrag vor 60 Jahren, bei der es in der Schlußabstimmung zu einer ähnlichen Konstellation gekommen war Und wenn es auch wenig wahrscheinlich ist, daß bei SALT II eine solche Situation eintreten wird, so zeigen die Erwägungen konservativer Senatskreise doch, daß die nach amerikanischem Verfassungsrecht gegebene Möglichkeit, die Zustimmung zu einem völkerrechtlichen Vertrag zu modifizieren, auch dazu benutzt werden kann, ein Abkommen gänzlich zu verhindern.