Aus dem in Kürze im Seewald-Verlag, Stuttgart, erscheinenden Werk „Die zweite deutsche Republik. 25 Jahre Bundesrepublik Deutschland - Eine Bilanz", hrsg. von Hans-Peter Schwarz und Richard Löwenthal, werden die beiden Beiträge dieser Ausgabe als Vorabdruck veröffentlicht.
Westliche Militärregierungen und deutsche Verwaltung nach dem Zusammenbruch
Nach der bedingungslosen Kapitulation am 8. Mai 1945 stand die Staatsgewalt und damit auch die gesamte Behördenorganisation mit ihrem Personal in den vier Besatzungszonen zur Disposition der Okkupationsmächte. In den Westzonen ließen die Militärgouverneure die Behörden, soweit es sich nicht um Ämter handelte, die durch Kapitulation und Okkupation überflüssig geworden waren, im wesentlichen unverändert bestehen. Die Reichsverwaltung ging auf die Länder über: „Trotz Zerfall des Reiches, Auflösung Preußens und Zerstörung des nationalsozialistischen Systems waren die weitaus meisten Grundmauern mittlerer und unterer Staatlichkeit erhalten geblieben." Das bedingte nicht gerade die Restauration der Institutionen der Weimarer Republik einschließlich der von ihr aus der Monarchie übernommenen, aber es erleichterte und förderte sie.
Zunächst besetzten die Militärregierungen die Leitungen in den Stadt-und Kreisverwaltungen. An deren Funktionsfähigkeit waren die Besatzungsmächte besonders interessiert, nicht nur weil sie eine dezentralisierte demokratische Ordnung von unten nach oben aufbauen wollten, sondern weil sie auf die unteren Verwaltungsbehörden in einem Gemeinwesen mit nahezu totaler Bewirtschaftung von Anfang an schlechthin angewiesen waren. In zahlreichen kommunalen Bereichen hatten sich antifaschistische oder antinationalsozialistische Aktionskomitees spontan gebildet. Die alliierten Lokal-und Kreisbeauftragten hörten hinsichtlich der Personalbestellung teils deren empfehlenden oder warnenden Rat an, teils konsultierten sie Unverdächtige, vom Hitlerregime verfolgte frühere Gewerkschaftsfunktionäre, Geistliche oder Personen, die den einmarschierenden Truppen ihre Stadt übergeben hatten. Die westlichen Alliierten verfügten aber auch über sogenannte „weiße Listen". Diese waren aufgrund erstaunlicher Personenkenntnisse aufgestellt und kamen in erster Linie für die Besetzung von Spitzenstellen der Verwaltung in Betracht.
Die neu Ernannten rekrutierten sich aus den verschiedensten Berufen, aber nur zu einem geringen Teil aus dem öffentlichen Dienst. Es Reimut Jochimsen/Peter Treuner Staatliche Planung in der Bundesrepublik ........................... S. 29 waren dann Beamte, die wegen Erreichung der Altersgrenze pensioniert oder von den Nationalsozialisten abgesetzt worden waren, manchmal auch aktive, die sich zur Partei in Distanz gehalten hatten und vielfach auf unscheinbaren Posten saßen. Entscheidender Wert wurde darauf gelegt, daß sie politisch unbelastet waren, nicht der Partei angehört oder keine wesentliche Amtsposition innegehabt hatten. Die Zahl derjenigen, die keine oder keine ausreichende Beschäftigung unmittelbar nach dem Zusammenbruch hatten, war groß, zumal sehr viele Betriebe und vor allem Organisationen aller Art nicht arbeiten konnten oder durften. Manche gaben ihren Posten wegen unzulänglicher Eignung, mangelnden Interesses oder wegen Konflikten mit der Militärverwaltung wieder auf, andere kehrten in ihren alten Beruf zurück oder ergriffen einen besseren Beruf. Die von den Alliierten eingesetzten Bürgermeister und Landräte mußten sich sehr bald zur Wahl stellen, und manche schieden aus diesem Anlaß aus. Andere behaupteten sich in ihrer Stellung oder wechselten in andere Verwaltungszweige über. Die von den Militärgouverneuren im Jahre 1945 bestellten Oberbürgermeister Klett von Stuttgart und Kalbfell von Reutlingen sind noch heute im Amt.
Der nächste Akt der Militärregierungen war die Besetzung der Zentralverwaltungen in den überwiegenden zum Teil neu-oder umgebildeten Ländern, in erster Linie die Bestellung von Ministerpräsidenten und Ministern. Unter den zuerst Ernannten befanden sich aus der Zeit der Weimarer Republik: zwei Reichsminister — davon war der eine Finanzminister, der andere vor und nach seinem Ministeramt preußischer Oberpräsident gewesen—, zwei preußische Finanzminister, zwei württembergische Landesminister, ein Hamburger und drei Bremer Senatoren, davon einer schon aus der Zeit vor dem Ersten Weltkrieg, sowie Reichs-und Landtagsabgeordnete und zwei Mitglieder des Reichsrates, außerdem einige Regierungspräsidenten, Landräte und Oberbürgermeister sowie Hochschullehrer, Ministerialbeamte, darunter ein ehemaliger Staatsrat (oberster Beamter) im bayerischen Finanzministerium, schließlich verschiedene Richter. Unter diesen waren einige wenige, die bis zum Zusammenbruch amtiert hatten. Hinzu kamen Partei-und Gewerkschaftsfunktionäre, Redakteure, Rechtsanwälte und Angestellte aus der Privatwirtschaft. Diejenigen, die in politischen Positionen gewesen waren, darunter die meisten Beamten, kamen aus der Deutsch-Demokratischen Partei, dem katholischen Zentrum, der ebenfalls katholischen Bayerischen Volkspartei und der Sozialdemokratie, einige auch aus der Kommunistischen Partei. Denn allen von den Militär-gouverneuren zunächst eingesetzten Regierungen, mit Ausnahme der von Württemberg-Hohenzollern, gehörten zunächst Kommunisten an. Diese schieden aber gleich oder sehr bald aus, nachdem Koalitionsregierungen aufgrund von Parlamentswahlen gebildet worden waren. In der britischen Zone wurden sogar zwei ehemalige Deutschnationale, die von den Nationalsozialisten verfolgt worden waren, zu Ministern ernannt.
„Von den ersten durch die Amerikaner eingesetzten Minister-, Senats-(Bremen), Ober-und Regierungspräsidenten gehörten je ca. 30 Prozent zur SPD bzw. zu Zentrum/Bayerische Volkspartei/CDU, 17 Prozent waren ehemalige Liberale oder Deutschnationale; der Rest, meist Beamte, gehörte zu keiner Partei...
Von den Sozialdemokraten konnten nur Jacob Steffen (Innenminister in Rheinland-Pfalz)
und Hermann Brill (Staatssekretär in der hessischen Staatskanzlei) nicht dem rechten Flügel zugerechnet werden." Die meisten der hier angeführten Amtsträger waren vom Hitlerregime abgesetzt gewesen, darunter auch Minister und politische Beamte, die rechtlich jederzeit entlassen werden konnten, zum Teil waren sie regelrecht verfolgt worden. Die überwiegende Mehrheit hatte im öffentlichen Leben der Weimarer Zeit eine Rolle gespielt. Sie lebten und wirkten auch jetzt in der Orientierung an —-wenn auch durch Erfahrung modifizierten — Modellen der Reichsrepublik. Zwar war unter der Besatzungsherrschaft und unter dem Druck der Elendsverhältnisse streng rechtsstaatliches Verhalten zunächst vielfach kaum möglich. Doch stellte sich sehr schnell das Bedürfnis nach legalen Grundlagen ein. Man bediente sich weitgehend der Gesetze von vor 1933, aber auch derer aus dem Dritten Reich, nachdem sie von den ausgesprochen nationalsozialistischen Bestimmungen gesäubert waren.
Die Mehrheit der Neuernannten hatte vor 1933 Behörden in größerem oder kleinerem Bereich geleitet. Zumindest waren sie gewohnt, mit juristisch oder fachlich besonders ausgebildeten Beamten zusammenzuarbeiten, zudem waren sie überzeugt, in ihrer neuen Amtstätigkeit auf diese geradezu angewiesen zu sein. Daß die neuen Minister ihre Behörden nach Möglichkeit mit Berufsbeamten besetzten, lag daher nahe. Diese, einmal bestellt, zogen weitere nach. Das Reservoir an geeigneten, ordnungsgemäß pensionierten, vom Dritten Reich abgesetzten oder verfolgten Beamten war aber an vielen Stellen bald erschöpft, zumal wegen großer Verkehrs-und Unterbringungsschwierigkeiten sowie strenger Zonenabsperrung nur die im näheren örtlichen Bereich wohnenden Beamten zur Verfügung standen.
Die Behördenchefs entschieden nicht allein über Bestätigung oder Bestellung, sondern bedurften der ausdrücklichen Genehmigung der zuständigen Militärbehörden. Diese prüften anhand von umfangreichen und komplizierten Fragebogen; der amerikanische enthielt 130 Fragen *
Die Entnazifizierung als Instrument alliierter Reformpolitik
Auf den Konferenzen von Jalta und Potsdam war, vor allem auf amerikanisches Drängen hin, die Entnazifizierung als eine Hauptaufgabe der Besatzungspolitik bestimmt worden. Unter Entnazifizierung wurde die völlige Ausrottung des Nationalsozialismus verstanden, und zwar einmal durch Auflösung aller nationalsozialistischen Organisationen und Beschlagnahme ihrer Vermögen, zum anderen durch Aufhebung der von nationalsozialistischen Intentionen bestimmten gesetzlichen Bestimmungen und zum dritten durch Säuberung aller öffentlichen Dienststellen sowie des Kultur-und Wirtschaftslebens von Nationalsozialisten und mit dem Nationalsozialismus Sympathisierenden — mit Ausnahme der nur nominellen Parteimitglieder.
In der Kontrollratsdirektive Nr. 24 vom 12. Januar 1946 waren 99 Kategorien von „Nationalsozialisten, Militaristen und höheren Beamten bis zu den Bürgermeistern und Landräten" aufgeführt. Beispielsweise war ein Veterinärrat in einem Landkreis oder ein Oberinspektor an einem Finanzamt, der eine lokale Parteifunktion ausgeübt hatte, ebenso erfaßt wie ein parteiloser Ministerialrat in einer obersten Reichsbehörde oder ein Oberrat Sie alle waren in den Anklagezustand versetzt; für sie bestand Berufsverbot bis zur Entlastung. In Umkehrung der Grundsätze des deutschen Strafrechts galt eine Schuldvermutung, von der sich die Betroffenen zu entlasten hatten — erst gegenüber der Militärverwaltung und später gegenüber von den Landesregierungen eingesetzten deutschen Spruchkammern, die unter Aufsicht der Militärregierung fungierten. Die besonderen Sühnemaßnahmen für Beamte reichten von der Entlassung ohne Pension bis zur Wiedereinstellung in den Dienst auf Bewährung.
In der amerikanischen Zone wurde die Entnazifizierung am strengsten gehandhabt. Frühzeitig und gründlich hatte man in den Vereinigten Staaten mit einer umfassenden Vorbereitung der Okkupationspolitik in Deutschland begonnen. Eine Fülle von Veröffentlichungen über die Behandlung der Deutschen nach der Niederlage war erschienen. Einmal sollte schon aus Sorge vor Obstruktion und organisiertem Widerstand eine sofortige Säuberung des öffentlichen Dienstes erreicht werden. Darüber hinaus war die dauernde, einwandfrei gesicherte Pazifizierung Deutschlands auch durch eine grundlegende gesellschaftliche Umstrukturierung, durch „Einebnung der sozialen Pyramide", ein Hauptziel der amerikanischen Besatzungspolitik. Der Morgenthauplan hatte eine sehr weitgehende Entindustrialisierung und Reagrarisierung vorgesehen. Dieser Plan stieß jedoch sofort auf starken Widerstand in der amerikani-INHALT • Westliche Militärregierungen und deutsche Verwaltung nach dem Zusammenbruch ..................................... S. 3 Die Entnazifizierung als Instrument alliierter Reformpolitik ........................ S. 5 Die alte Bürokratie faßt wieder Fuß .. S. 8 Das überleben der konservativen Bürokratie der Weimarer Republik .. S. 10 Die Nationalsozialisten und der Konservatismus in der Verwaltung .. S. 15 Der Abschluß der Entnazifizierung und der Artikel 131 GG ....................... S. 16 Das Scheitern der alliierten Reformbestrebungen im Vereinigten Wirtschaftsgebiet ................................... S. 17 Der Aufbau der Bundesverwaltung .. S. 23 Verwaltungskontinuität und das Wiederaufleben der Reformdiskussion S. 25 sehen Regierung, aber auch bei den Engländern. Als eine humanere Lösung galt die institutionelle und personelle Entnazifizierung, für die die offizielle deutsche Bezeichnung „Befreiung vom Nationalsozialismus und Militarismus" lautete.
Die Beseitigung der nationalsozialistischen Elite allein schien jedoch nicht auszureichen. Dem Nationalsozialismus, so sah es die amerikanische Besatzungsmacht, hatten entscheidend die antidemokratischen, autoritären, konservativen Kräfte zur Macht verhülfen. Woodrow Wilsons Versuch, die Voraussetzung für eine Demokratisierung Deutschlands durch Abdankung des Kaisers und Einführung einer demokratischen Verfassungsordnung zu schaffen, galt als gescheitert. Die konservati5 ven Kräfte — Adelige, Großlandwirtschaft, eben die „Junker", und Großkapital, Offizierskorps und Bürokratie — hätten die Revolution von 1918 unterminiert und die demokratische Entwicklung blockiert. Die kaiserlichen Offiziere seien zur Kernorganisation der neuen Wehrmacht geworden. Junker hätten sich mit der „aus vorindustriellen Schichten stammenden Bürokratie als dem höchsten Prestigeelement des Bürgertums" verbunden Diese Kontinuität der preußisch-deutschen Machtorganisation, die sich von der Monarchie über die Weimarer Republik bis zum Dritten Reich behauptet hatte, von Grund auf dauernd zu beseitigen, galt und als die entscheidende Aufgabe. Deutschland war ein Beamtenstaat; das Beamtentum hatte vor dem nationalsozialistischen Regime kapituliert, um im Dienst zu bleiben. Würde mit dem traditionellen Beamtentum aufgeräumt werden, dann könnte auf diese Weise eine grundlegende Änderung des Staatscharakters erreicht werden.
Die personelle Entnazifizierung sollte zugleich Sühne, Sicherung gegen Wideraufleben des nationalsozialistischen Regimes und Voraussetzung für einen vollständigen demokratischen Neuaufbau der deutschen Gesellschaft sein. In der Stunde Null sollte ein Vakuum im gesamten öffentlichen Dienst geschaffen werden. Dieses Vakuum war dann durch einwandfrei Unbelastete, ohne Rücksicht auf Vorbildung, Eignung und Bereitschaft, auszufüllen. Die revolutionäre Umwandlung durfte den Deutschen nicht überlassen werden; Willkür, vor allem Lynchjustiz, sollte nicht geduldet werden. Man hat später von einer „Revolution durch Dekret" gesprochen.
Der amerikanische Plan in seinen gigantischen Ausmaßen war praktisch nicht zu bewältigen. Die Spruchkammern brauchten Jahre für ihre in gerichtlichen Verfahren zu treffenden Entscheidungen. In der amerikanischen Zone fielen 27 Prozent der über 18 Jahre alten Bevölkerung unter die Kontrollratsdirektive Nr. 246): „Die schematischen Entnazifizierungsmethoden der Militärregierung hatten bei den deutschen Demokraten aller politischen Richtungen Ablehnungskritik aus-gelöst. Diese hatten nie beabsichtigt, die Mas-se der kleinen Nazis in die politische Säuberung mit einzubeziehen. ”
Nach einer besonderen amerikanischen Bestimmung durften die vom Entnazifizierungsgesetz Betroffenen bis zur Spruchkammerentscheidung keine andere Tätigkeit ausüben als gewöhnliche Arbeit (Berufsverbot). Da aber eine Vielzahl von öffentlichen Bediensteten, soweit sie nicht offenkundig belastet waren, bisher unterhalb der hohen Stellungen in der Verwaltung weitergearbeitet hatten, bewirkten diese Maßnahmen geradezu eine Lähmung des ganzen administrativen Bereichs.
Von Personen, die im Mai 1945 im Dienst des Landes Hessen standen, sind aus politischen Gründen am l. Mai 1946 75, 3 Prozent Beamte, 34, 5 Prozent Angestellte und 15, 4 Prozent Arbeiter entlassen worden Der württembergbadische Ministerpräsident Reinhold Maier schreibt in seinen Erinnerungen „Ende und Wende": „Nach den sogenannten Flugtagen der letzten Woche mußten z. B. in Schwäbisch-Gmünd das Finanzamt und die Kreissparkasse geschlossen werden aus Mangel an Beamten. Das Württembergische Finanzministerium, das ich übernehmen soll, besitzt von allen akademisch Gebildeten nur noch einen einzigen Regierungsrat. Es wurden z. B. drei Ministerialräte, sämtliche von uns vor 1933 befördert, welche nie Parteimitglied waren, durch die Militärregierung entlassen, ” Beim Einmarsch der alliierten Truppen hatte sich die öffentliche Organisation in einem chaotischen Zustand befunden. Die Verwaltungsbedürfnisse waren immens gestiegen, allein schon durch die Kontrolle und Interessen der Besatzungsorganisation. Angehörige der Militärregierung konnten zwar Weisungen erteilen, aber sie vermochten sie mangels Kenntnis von Sprache und Verhältnissen nicht auszuführen. Die Besatzungsbehörden, auch die amerikanischen, hatten bisher, soweit es angängig war, Experten bevorzugt. Zwischen den ständig wachsenden administrativen Bedürfnissen und den Entnazifizierungsforderungen setzte nunmehr ein schwerer Interessenkonflikt ein. Die amerikanische Militärregierung mußte auf Weisung Washingtons und unter dem Druck der öffentli-chen Meinung im eigenen Land unnachsichtig vorgehen. Gegen militärische und zivile Beauftragte der Militärregierung, die im Interesse einer funktionsfähigen Verwaltung Ausnahmen gemacht hatten, wurde scharf eingeschritten. Doch selbst die Amerikaner mußten von ihren Grundsätzen abweichen, so bei höheren technischen Beamten der Eisenbahn und der Post, dann bei Hochschullehrern, um eine Vielzahl von vakanten Lehrstühlen zu besetzen. Die Verhältnisse der amerikanischen Zone änderten sich im ganzen erst zu Beginn des Jahres 1947, nachdem die Spruch-kammern in zunehmendem Ausmaß wegen Rang und Stellung belastete Beamte als Mitläufer eingestuft hatten. Diese konnten mit Zustimmung der Militärregierung eingestellt werden und wurden sofort von der Verwaltung aufgesogen.
Die englischen Militärbehörden, die nicht unter so starkem Druck der öffentlichen Meinung ihres Landes standen wie die amerikanischen, verhielten sich in der Entnazifizierung korrekt, aber tendierten zur milden Interpretation. In dem Konflikt zwischen Entnazifizierungsansprüchen und Verwaltungsinteresse entschieden sich die Engländer für das letztere, vor allem im Ruhrgebiet mit seinen chaotischen Zuständen. Die neu eingerichteten zentralen Zonenämter besetzten sie überwiegend mit bisherigen Reichsbeamten.
In der französischen Zone lagen die Verhältnisse, weil es sich um drei kleine Länder handelte und es fast keine Großstädte gab, einerseits einfacher als in den beiden anderen Westzonen, andererseits schwieriger, weil diese Zone von dem selbst schwer notleidenden Frankreich stark ausgebeutet wurde. Die Militärregierung beurteilte aufgrund ihrer bürokratischen Erfahrung das Entnazifizierungsverfahren in seiner Handhabung und Auswirkung sowie in seinen Chancen skeptisch. Dank der eigenen Amtstradition bejahten sie die Institution des Berufsbeamtentums, wenn sie auch der konservativen Einstellung des deutschen Beamten mißtrauten. In der Militärregierung saßen verwaltungserfahrene Beamte, so Präfekten und Unterpräfekten, sogar einige Inspecteurs des finances. Diese stellten an die deutsche Administration hohe Ansprüche. Auf ihrem Gebiet qualifizierte, kundige und findige deutsche Beamte fanden eher Verständnis und Respekt bei ihren französischen, in gleichen Kategorien denkenden Partnern als Laien, die sich erst einarbeiten mußten. Hohe Reichs-und Landesbeamte, z. B. Ministerialdirektoren und Staatssekretäre sowie durch nationalsozialistische Aktivität Belastete, ließen allerdings weder die Landesregierungen noch die französischen Militärregierung zu. Wohl aber passierten die Prüfung der französischen Behörden deutsche Beamte, die im vom Hitlerregime annektierten Elsaß überwiegend normale Verwaltungsarbeit geleistet hatten. Selbst Kriegsverwaltungstätigkeit im besetzten Frankreich war nicht ohne weiteres Hinderungsgrund. Carlo Schmid, von Haus aus Richter und Universitätsdozent, seit Herbst 1945 Regierungschef in Württemberg-Hohenzollern, war Oberkriegsverwaltungsrat in Lille gewesen. Die Franzosen stellten sogar einige Nationalsozialisten ein, die es nicht nur nominell waren, weil diese als besonders gefügig galten. Eben wegen des Gefügigkeitsverdachts versuchten sich die deutschen Ämter gegen deren Einstellung zu wehren oder die Betreffenden administrativ zu isolieren. Es kam auch vor, daß mit besonders versierten, aber belasteten Beamten unter stillschweigender Duldung der französischen Behörden Werkverträge abgeschlossen wurden und diese Beamten im allgemeinen Verwaltungsverkehr nicht in Erscheinung traten. Die französischen Besatzungsbehörden, aber auch die Regierung in Paris, waren an einer leistungsfähigen, gleichsam administrativ autarken Verwaltung in den Ländern ihrer Zone besonders interessiert, weil sie, von Rheinbundvorstellungen ausgehend, diese Länder an ihren Grenzen in Selbständigkeit und Isolierung gegenüber den anderen deutschen Ländern erhalten wollten und zunächst entschiedene Gegner der Bildung eines westdeutschen Staates waren.
Das Entnazifizierungsgefälle in der Abstufung zwischen der französischen, englischen und amerikanischen Zone führte dazu, daß die betroffenen Beamten in die jeweils günstigere Zone drängten. Während in allen drei Zonen zunächst die Nachfrage das Angebot überstieg, trat besonders in der französischen, aber auch in der englischen Zone nunmehr der umgekehrte Zustand ein. Dadurch war eine schärfere Auslese möglich. Sehr bald waren in den Ministerien und großen Behörden die Personalreferate mit früheren Beamten besetzt — dies schon wegen der komplizierten beamten-und besoldungsrechtlichen Bestimmungen. Minister legten auf geschultes Personal Wert. Manche griffen auf ihr früheres Personal aus der Zeit vor 1933 zurück oder auf solche, die sie im Dritten Reich geschützt oder ihnen geholfen hatten. Wieder amtierende Beamte zogen noch nicht beschäftigte nach sich. Familienverbindungen, Solidaritätsbeziehungen aus der Studentenzeit — vor allem bei Angehörigen von Korporationen —, während der Verfolgung, aus gemeinsamem Amts-und Wehrdienst sowie aus Kriegsgefangenschaft spielten eine Rolle. Solidarisches Standesbewußtsein der Wiederamtierenden verband sich mit den Interessen der Ausgeschlossenen, schwer um ihre bürgerliche Existenz Ringenden. Diese zu erhalten oder wiederherzustellen war ein gemeinsamer elementarer Drang. Zudem war man in der Korruption mit Hilfe von Natural-und Dienstleistungen nicht gerade zimperlich. Sie war bei der totalen knappsten Bewirtschaftung ohnehin stark verbreitet. Aber die Entnazifizierung war, soweit es sich nicht um offenkundig Belastete handelte, in weiten Kreisen unpopulär; deren Umgehung galt nicht als anrüchig, sondern wurde gefördert.
Die alte Bürokratie faßt wieder Fuß
Mit der Wiederkehr deutscher normaler administrativer Bedürfnisse wuchs der Bedarf an Personal, vor allem in der allgemeinen und in der Finanzverwaltung. Andererseits entstand ein zusätzlicher Bedarf, weil viele Außenseiter bei der seit Sommer 1948 wiedereinsetzenden Wirtschaftsbelebung in ihre alten Berufe zurückgingen, sei es in private Unternehmungen und Verbände, sei es in eine freiberufliche Tätigkeit. Manche glaubten, in anderen Bereichen bessere Chancen zu sehen als im öffentlichen Dienst. Auch in der englischen und französischen Zone waren Außenseiter im öffentlichen Dienst tätig, aber die Quote war geringer als in der amerikanischen. Sicherlich sind Außenseiter ebenfalls befördert worden und noch bis zur Erreichung der Altersgrenze im Amt geblieben, aber vielfach hatten die ausgebildeten Beamten die besseren Aussichten und sorgten dafür, daß dies prinzipiell so blieb.
Die Partner der Zonen-, Landes-und Kreis-gouverneure waren die einzelnen Minister, in erster Linie die Regierungschefs sowie die Bürgermeister und Landräte. Sie waren jenen gegenüber im System der Auftragsverwaltung, wie sie damals bestand, die Verantwortlichen, mußten für ihr Personal einstehen. Aus dieser Verantwortlichkeit der jeweils oberen Amtsträger, die von den Militärbehörden vielfach rigoros geltend gemacht wurde, ergab sich deren Interesse an qualifiziertem Personal. Das führte aber auch zur Restauration streng hierarchischer Gliederung und Verfahrensweisen der Behörden sowie des Senioritätsprinzips, in die sich einzufügen der Berufsbeamte gelernt hatte. Soviel die Militärregierungen von Demokratisierung redeten und so sehr es für manche ihrer Angehörigen ein ernsthaftes Anliegen war, sie haben, was durch diese Konstruktion der Zusammenarbeit bedingt war, in starkem Maße die Rehierarchisierung der Behörden nach 1945 bewirkt. Gewiß gab es Ideen und Pläne zur Neuordnung und Umgestaltung von Institutionen und Verfahren, auch der Verwaltung und des Personalwesens im öffentlichen Dienst, aber ihnen fehlte, soweit sie überhaupt aufkamen, Stoßkraft sowie Resonanz. Abgesehen davon, woher sollten die Ideen und Pläne kommen, da Publikationen und öffentliche Diskussionen im Dritten Reich unterdrückt wurden? Das durch die Entnazifizierung mögliche Vakuum hätte Gelegenheit bieten können, die personellen Voraussetzungen für grundlegende Reformen zu schaffen, aber zu dessen Ausfüllung durch Außenseiter bestand bei den deutschen Behördenchefs kaum Neigung.
In der Notlage der ersten Nachkriegsperiode hätte es auch ein großes zusätzliches Risiko bedeutet. Die entscheidende Aufgabe erschien zunächst, das wachsende Elend zu bändigen, um eine Basis für den Anfang des Wiederaufbaus zu finden. Das war „die Forderung des Tages". Zumindest, was die Staatsorganisation im ganzen anging, war man bis weit in die Kreise der Sozialdemokratie, deren rechter Flügel maßgeblich, wenn nicht führend in den Regierungen saß, auf Restauration eingestellt und nicht auf revolutionäre Impulse eingestimmt — ohne sich dessen ideologisch in langfristigen Perspektiven bewußt gewesen zu sein. Dabei bedeutete Restauration, sofern das Wort überhaupt gebraucht wurde, Anknüpfung an die Weimarer Republik, was als ganz legitim erschien. Die 'Verwaltung der Weimarer Republik war auch in der großen Krise Anfang der dreißiger Jahre intakt geblieben. Deshalb bediente man sich jetzt der aus dieser Zeit überkommenen Institutionen und Verfahren. Sie waren dem noch vorhandenen fachkundigen Personal geläufig. Mag sein, daß die scheinbare oder tatsächliche Dienstleistung damals überschätzt worden ist, aber sie galt unter den positiven Auslesekriterien als eines der wichtigsten.
Seit Mitte 1947 wurden junge Anwärter, die die vorgeschriebene Ausbildung abgeschlossen hatten, neu eingestellt, und zwar meist unter strenger Beachtung der Laufbahnvorschriften. So wuchsen die neuen Berufsbeamten in eine nunmehr bestehende Organisation hinein.
Ende 1947/Anfang 1948 verfügten Länder und Gemeinden wieder über einen kompletten, intakten Verwaltungsapparat, der vorwiegend, wenn nicht gar überwiegend mit Berufsbeamten besetzt war. Wenn die Landesregierungen langsam zunahmen, aber unaufhaltsam Selbständigkeit gegenüber den Militärbehörden gewannen, so war das nicht zuletzt der funktionierenden Verwaltung zu verdanken. Dem Ansehen der neuen oder wiederhergestellten demokratischen Ordnung, wie sie zu jener Zeit verstanden wurde, kamen die Leistungen der öffentlichen Organisation zugute.
Von Regieren konnte nicht Rede sein. viel die Dazu wäre eine» Auftragsverwaltung selbst bei zunehmender Autonomie unter Besatzungskontrolle nicht in der Lage gewesen. Aber schon die Wiederherstellung einer geordneten Verwaltung, die auch Voraussetzung für den nach chaotischen Zuständen mit der Erhardschen Währungsreformpolitik 1948 einsetzenden Wirtschaftsaufschwung war, bedeutete eine organisationspolitische Leistung. Man hatte Kontinuität erreicht, aber damit auch ein gewisses Maß von Konservativität, deren man sich weithin nicht bewußt war und die breite Kreise zumindest nicht störte. Selbst wo sich in der praktischen Politik Ansätze zu grundlegenden gesellschaftspolitischen Änderungen zeigten, hemmten oder hinderten sie die Besatzungsmächte.
Seit Herbst 1948 bestand eine wirtschaftliche Vereinigung der britischen und amerikanischen Zone mit eigenen Behörden (Bizone).
Daraus entstand in Frankfurt/M. eine provisorische Wirtschafts-, Finanz-und Verkehrsregierung (Verwaltungsrat), die von einer CDU-FDP-Mehrheit gewählt war, mit parlamentarischer (Wirtschaftsrat) und föderativer (Länderrat) Vertretung. An der Spitze der einzelnen Verwaltungen, aus denen später entsprechende Bundesministerien hervorgegangen sind, standen vorwiegend ehemalige Beamte aus den Reichsbehörden, die im Dritten Reich aus dem Dienst entlassen oder ausgeschieden waren. Oberdirektor, also Vorsitzender des Verwaltungsrates, war der frühere Staatssekretär Pünder in der Reichskanzlei Brünings. Er war aus dem Reichsfinanzministerium hervorgegangen. Es lag nahe, daß die neuen Direktoren aufgrund ihrer Personenkenntnis Laufbahnbeamten, auch solche, die bis 1945 im Dienst geblieben waren, heranzogen.
Ein ähnlicher Prozeß wiederholte sich bei Einrichtung der obersten Bundesbehörden seit Herbst 1949. Unter den Bundesministern waren einige im Dritten Reich entlassene Beamte; dies galt vor allem für die Mehrheit der Staatssekretäre. Adenauer, der seit 1906 Beigeordneter, von 1917 bis 1933 Oberbürgermeister von Köln gewesen war, legte großen Wert darauf, daß die Staatssekretäre aus dem Berufsbeamtentum hervorgegangen waren und wurde darin von seinem engsten Mitarbeiter, dem Ministerialdirektor und späteren Staatssekretär Globke, mit dessen großer Personalkenntnis unterstützt. Gerade diese Art von Beamten im Bund, die aus den früheren obersten Reichs-und Landesbehörden kamen, haben die Wiedereinsetzung von Laufbahnbeamten entscheidend bewirkt. Sie wollten damit nicht einer Pfründenpolitik, einer irgendwie gearteten Wohltätigkeit Vorschub leisten, auch wenn Kollegialitätsmotive mitgesprochen haben mögen. Doch an die Beamten in den ersten Stadien des Wiederaufbaus wurden im allgemeinen sehr hohe Ansprüche gestellt. So kehrte die ehemalige Bürokratie zum guten Teil in den öffentlichen Dienst zurück; es gab zwar auch Außenseiter, die blieben, vor allem im erst später eingerichteten Auswärtigen Amt. Aber die Amtsstellen waren überwiegend wieder von Laufbahnbeamten besetzt, darunter nunmehr viele, die im Dritten Reich, wenn auch nicht in Spitzenstellen, Dienst geleistet hatten.
Das überleben der konservativen Bürokratie in der Weimarer Republik
Der Verdacht kann aufkommen, daß nach 1945 ein beachtlicher Teil des nationalsozialistischen Beamtentums wieder in den öffentlichen Dienst übernommen worden ist. Aber ein nationalsozialistisches Beamtentum im Sinne einer dem „Führer" unbedingt verpflichteten Gefolgschaft hat es trotz gläubigem, erzwungenem oder opportunistischem Mitmachen nicht gegeben. Hitler mußte nach der Machtergreifung 1933 den weitaus größeren Teil der Beamtenschaft der Weimarer Republik im Dienst belassen. Diese hatte ihrerseits die Beamten der konstitutionellen Monarchie 1918/19 nahezu vollständig übernommen.
Carl Gottlieb Suarez, Justizberater Friedrichs des Großen und Schöpfer des Preußischen Landrechts von 1794, soll gesagt haben, die Elite des Beamtentums habe als Diener des Staates die festen Traditionen der Verwaltung auch gegen Schwäche und Willkür der Monarchie zu vertreten und auf diese Weise in einem Staat ohne Grundverfassung diese zu repräsentieren Das Beamtentum, vor al-lem in der Verwaltung, fühlte sich und galt in der konstitutionellen Monarchie als Repräsentant, als ein „Organ des Staates" eben im Sinne, daß die „feste Verfassung eine gute Verwaltung wäre" Das Bismarcksche Reich war ein Beamtenstaat: „Der Staat sind die Beamten" Die Qualifikation dieses Beamtentums mit seiner administrativen Fähigkeit, seiner Unbestechlichkeit und strengen Disziplin wurde auch von Gegnern des Bismarckschen Systems und ebenso international anerkannt. Die Qualifikation und die herausgehobene Stellung schienen den im Korpsgeist ausgeprägten Stolz zu echtfertigen. Das Beamtentum war in seiner politischen und ge-sellschaftlichen Homogenität wie in seinem großen Sozialprestige und seinen elitären Ansprüchen ein sich vom übrigen Volkskörper abhebender Stand.
Auf Einstellung und Beförderung hatte in der Monarchie keine Partei, auch die Konservative nicht, irgendwelchen Einfluß. Unbedingte Voraussetzung war „rückhaltlose Hingabe an die Krone". Für Homogenität sorgten die für Einstellung und Beförderung Zuständigen, in Preußen in erster Linie die Regierungspräsidenten. Die Auslese richtete sich, vor allem in der großen preußischen Verwaltung, nach bestimmten gesellschaftlichen Kriterien wie Herkunft (wobei Adlige bevorzugt wurden) und Ausbildung (Juristenmonopol). Maßgeblich war die Zugehörigkeit zu angesehenen Studentenkorporationen, in erster Linie den Korps, außerdem für die Militärtauglichen, die Zugehörigkeit zum Reserveoffiziersstand mit einem Vorrang der Garderegimenter. Der Korporationsnepotismus spielte eine beachtliche Rolle. Unter Beachtung dieser Kriterien wurde eine strenge Auslese getroffen. Mit einer solchen Einschränkung kann man von einer „Leistungsbürokratie" reden. Otto Braun, von 1920 bis 1932 mit kurzen Unterbrechungen sozialdemokratischer preußischer Ministerpräsident, sagt in seinen Erinnerungen: „So sehr auch im alten Preußen bei der Auswahl für leitende Posten die konservative Patronage (gesellschaftliche, nicht parteipolitische) ausschlaggebend war, so wurden doch für die Arbeitsposten der Ministerien, d. h. für die Hilfsarbeiter und vortragenden Räte, in der Regel die bestqualifizierten, fähigsten Beamten aus der Provinz herangezogen. Diese Leute wußten viel und konnten etwas. Denn man mag politisch die reaktionäre Einstellung und den militanten Bürokratismus der altpreußischen Verwaltung noch so sehr verurteilen, wenn sie gleichwohl in administrativer Hinsicht funktionierte, so verdankte sie das nicht zum geringsten ihrer unbestechlichen und bei aller Einseitigkeit gut durchgebildeten Beamtenschaft."
Wohl gab es eine negative parteipolitische Ämterpatronage. Katholiken, soweit sie sich nicht als einwandfrei konservativ erwiesen, und Linksliberale waren diskriminiert. Sie gingen, soweit sie sich für den öffentlichen Dienst interessierten, in die Kommunalverwaltung und Justiz. Sozialdemokraten waren ausgeschlossen. Außenseiter waren in der Bürokratie eine ganz seltene Erscheinung. Die Beamtenschaft war die „Partei des Königs" und „diente dem Volk durch ihn"
Die Beamten hatten sich 1918, vom Treueid gegenüber dem Monarchen entbunden, den Volksbeauftragten zur Verfügung gestellt, und diese hatten sie bereitwillig übernommen. Ebert hatte am 9. November in einem Aufruf an die Beamten appelliert, „aus Liebe zu unserem Volk" auf ihren Posten zu bleiben. „Ein Versagen der Organisation in dieser schweren Situation würde Deutschland der Anarchie und dem schrecklichen Ende ausliefern" Gerade in der Zeit des Waffenstillstandes und des Friedensschlusses, aber auch wegen der Demobilmachung mit ihren weitgreifenden und einschneidenden Krisenerscheinungen mußte der Staatsapparat intakt bleiben. Nur durch eine funktionsfähige Staatsorganisation glaubte man dem Bolschewismus, vor dem eine stark verbreitete, wenn auch vielleicht übertriebene Angst bestand, wirksam entgegentreten zu können. Die Einheit des Reiches konnte bei den partikularistischen, wenn nicht gar separatistischen Tendenzen in Oberschlesien, Bayern, im Rheinland und bei der Gefährdung durch den Friedensvertrag, vor allem von Seiten Frankreichs, nur so erhalten werden. Die Bannung dieser Gefahr, die Bewahrung der nationalen Existenz, hatte mit Ausnahme verfassungspolitischer Grundtendenzen den Vorrang vor allen anderen Zielen. Auch dies schien für die Unentbehrlichkeit des alten Beamtentums zu sprechen, das sich auf den Boden „der neuen Tatsachen gestellt hatte".
Die Sozialdemokratie, unter den Parteien die entschiedenste Verfechterin des Parlamentarismus, war im Krieg auf eine evolutionäre Parlamentarisierung, der-mit der Zeit eine Demokratisierung folgen würde, eingestellt. Sie war aber auf einen Umsturz, wie er im November 1918 eintrat, in keiner Weise vorbereitet. Es fehlte ihr auch das Reservoir an geeignetem Personal. „Wir haben keine hundert Leute, mit denen man auch nur die allerwich-tigsten Posten besetzen könnte." Die Sozialdemokratie war grundsätzlich Gegner des Berufsbeamtentums machte aber seit der Jahrhundertwende davon nicht mehr viel Aufhebens. In der Weimarer Nationalversammlung trat sie unter dem Druck der Verhältnisse für die Aufrechterhaltung des Berufsbeamtentums ein, während nur noch die Unabhängige Sozialdemokratische Partei (USPD), der linke Flügel, der sich 1917 von der SPD abgespalten hatte, dessen Abschaffung verlangte. Die Wahrung „der administrativen Kontinuität" in der Jahreswende 1918/19 wird historisch nicht bestritten, wohl aber ist gerade in der neuen Literatur umstritten, ob die Sozialdemokratie durch die unterlassene Unterbrechung, eben durch den prinzipiellen Verzicht auf Demokratisierung der Verwaltung, gezeigt hat, daß sie die „revolutionäre Entscheidungssituation“ nicht erfaßt und genutzt hat, daß sie nicht mit revolutionärem Elan in das Machtvakuum gestoßen ist Der radikale Sozialist Gustav Landau-er schrieb am 12. November 1918 aus Schwa-ben einem Berliner Freund: „Ich bin noch sehr unzufrieden mit Berlin — mit Eurer verfluchten Kontinuität."
Das Gros vor allem der höheren Beamten in der Weimarer Republik wollte unpolitisch sein, sich parteiunabhängig verhalten. Hier wirkte noch die monarchische Beamtentradition nach. Gegenüber einem abstrakten Staat oberhalb der Parteien „wurde eine selbstverständliche Treue-und Dienstpflicht konstruiert" Für die Beamten hatte in der Revolution von 1918 nur die Obrigkeit gewechselt, der Unterbau war geblieben. Aber die Weimarer Republik wurde auch in maßgeblichen Kreisen demokratischer Repräsentanten, wie Ebert, Otto Braun und Erzberger, als demokratisch organisierter Obrigkeitsstaat akzeptiert. Die Beamtenschaft war in ihrem rechtspositivistischen Denken und ihren monarchisch-rechtsstaatlichen Vorstellungen, die sie auf der Universität und in der Amtspraxis gelernt hatte, an Loyalität und Gehorsamsbereitschaft gewöhnt. Äußerlich loyal blieb sie auch in der Republik war, allem wo und neuen vor sie fest geführt wurde, was nicht gerade jedem parlamentarischen Minister lag, gehorsamsbereit. Diese Loyalität zeigte sie bei der damals revolutionär erscheinenden Sozialgesetzgebung der Volksbeauftragten. Zwar gaben die Volksbeauftragten die Intention, aber die Ausarbeitung lag in den Händen der Bürokratie. Das gleiche galt für die tiefeingreifende Änderung der Finanz-und Steer-Ordnung Erzbergers im Jahre 1920. Beim Kapp-Putsch weigerte sich die Beamtenschaft aus ihren Legalitätsvorstellungen heraus, den Weisungen der Rebellenregierung nachzukommen. Das Neue und für viele schwer Erträgliche gerade in der Ministerialbürokratie, aber auch in den mittleren Verwaltungsbehörden (Ober-und Regierungspräsidien) war, daß die Chefs meist nicht mehr aus der Beamtenschaft hervorgegangen waren. Weisungen vieler Vorgesetzter, in erster Linie der Minister, standen im Widerspruch zu den traditionellen Grundvorstellungen der Beamten. Die Minister konnten in ihren Richtungen wechseln und dementsprechend deren Weisungen. Dadurch enstand eine „gewisse Resignation" und passives Widerstreben.
Bei aller Anpassungs-und vorwiegenden Loyalitätsbereitschaft fehlte aber einem großen Teil gerade der höheren Beamtenschaft die „republikanisch-demokratische" Denkweise und damit die Aktivität, der neuen republikanisch-demokratischen Ordnung Geltung zu verschaffen. Arnold Brecht, der als Regierungsrat im Kaiserreich begonnen hatte, 1921 zum Ministerialdirektor im Reichsinnenministerium ernannt wurde und selbst überzeugter Demokrat war, schreibt in seinen Erinnerungen über den Zustand in diesem Ministerium: „Was wir sonst im Innenministerium vorfanden, waren zwar fast alles gut qualifizierte Fachbeamte, aber sie standen der Demokratie innerlich fern. Sie waren aus langjährigen Diensten für die Monarchie hervorgegangen, ausgesucht im Hinblick auf ihre königstreue Gesinnung, weil konservativ in ihren Grundanschauungen, wenn nicht Wilhelminisch, so doch Bismarckisch bis in die Knochen, gewohnt, in der Sozialdemokratie den Staatsfeind zu sehen, sie und die Gewerkschaften zu bekämpfen und die Demokratie im besten Fall als ein notwendiges Übel zu betrachten, zwar ein geringeres als den Bolschewismus, aber nicht eine der hierarchisch geordneten Monarchie vorzuziehende Verwirklichung Ideale. konnte man höherer Wie mit einem solchen Beamtenstab den Geist der Verwaltung und durch ihn den Geist des deutschen Bürgertums aus alten Geleisen herausführen?" Gewiß zeigte sich bei manchen Beamten — mehr in der Provinz als in der Reichshauptstadt — offene Abneigung oder ein Ressentiment gegenüber der Demokratie; aber auch bei vielen Loyalen bestand doch eine „Seelehsympathie" zur Rechten, in erster Linie zu den Deutschnationalen, bis Anfang der dreißiger Jahre noch kaum gegenüber den Nationalsozialisten.
über mangelnde rechtliche Sicherung durch die Republik konnte sich das Berufsbeamtentum nicht beklagen. Der durch die Revolution einen Augenblick lang drohenden Existenznot war sie entronnen. Die Nationalversammlung gewährleistete in der Verfassung die Unverletzlichkeit der „wohlerworbenen Rechte der Beamten" (Art. 129). Das war eine weittragende, folgenschwere . Bestimmung. Die Dritte Französische Republik hatte zu Anfang die Unabsetzbarkeit der Richter vorübergehend suspendiert. Dieser Artikel wie zwei weitere (130 und 131) „gewährleisten", so Anschütz, „den Fortbestand des deutschen Berufsbeam-tentums in seiner traditionellen Rechtsgestaltung, also eine institutioneile Garantie“
Der Anstoß zu diesen Verfassungsbestimmungen war von der Bürokratie des Reichsministeriums des Innern ausgegangen, die durch die Bearbeitung der Entwürfe zur Verfassung einen nicht unbeachtlichen Einfluß auf deren Gestaltung hatte. Er wurde unterstützt von den der Länder im Staatenausschuß, einer Übergangseinrichtung zwischen altem Bundesrat und neuem Reichsrat. „Als Prämie für seine eigene Leistung in der Umbruchsperiode verlieh sich das Beamtentum die Institutsgarantie des Artikels 129 in Verbindung mit dem Artikel 130." Nach Artikel 130 also waren „die Beamten Diener der Gesamtheit, nicht einer Partei". Aber nach Absatz 2 wurde „allen Beamten die Freiheit ihrer politischen Gesinnung und die Vereinigungsfreiheit gewährleistet". In der Kombination von verfassungsrechtlich gesicherter Institutsgarantie und Gewährleistung demokratischer Freiheitsrechte lag ein Widerspruch. Die Beamtenprivilegierung hätte die Einschränkung der politischen Freiheitsrechte, wie sie in England und Amerika, aber auch für die hohe Bürokratie in Frankreich bestand, gerechtfertigt. Die Inanspruchnahme der allgemeinen staatsbürgerlichen Freiheiten vertrug sich nicht mit den Vorstellungen vom pouvoir neutre, der Neutralität der Beamtenschaft, wie sie gerade von aus der Monarchie hervorgegangenen, der Rechten nahestehenden Beamten vertreten wurde.
Zu den demokratischen Freiheitsrechten gehörte auch das passive Wahlrecht. Dieses hatten die Beamten auch in der Monarchie gehabt, aber davon hatten nur konservative, allenfalls rechtsliberale, außerdem wenige Richter in der Zentrumspartei Gebrauch ma-chen können. Jetzt durfte es von allen Beam-ten in allen Parteien beansprucht werden.
Otto Braun schreibt 1940 in seinen Erinnerungen: „Bei Behandlung dieser Beamtenfrage wurde mir ein schwacher Punkt des neudeutschen Parlamentarismus bewußt, nämlich das passive Wahlrecht der öffentlichen Beamten.
Dieses hat zur Folge gehabt, daß von den 493 Reichstagsabgeordneten 156 dem Beamtenstand angehörten, die relativ größte Anzahl in der deutschnationalen Fraktion. Die Partei-en delegierten aber meist in die Ausschüsse zur Vorbereitung der Gesetzentwürfe die mit der Materie vertrauten Abgeordneten, d. h. für Beamtenfragen meist die Beamtenabordnungen . . . Die Erfahrungen, die ich auf diesem Gebiet in einer fast vierzehnjährigen Dienstzeit als regierender Minister und auch als Parlamentarier sammeln konnte, haben mich zu einem Gegner des passiven Wahlrechts der Beamten gemacht... Die Parlamentarierung der Verwaltung nimmt ihr sowohl temporär wie personell die gerade für unsere Verhältnisse unerläßliche Stabilität."
Politische Beamte kannte schon die Monarchie, aber deren Bereich wurde in der Republik erweitert. Stellen der Staatssekretäre, Ministerialdirektoren, Ober-, Regierungs-und Polizeipräsidenten, der General-und Oberstaatsanwälte sowie der Landräte, die damals noch staatliche Beamte waren, wurden sehr bald neu besetzt. Man brauchte in diesen Positionen zuverlässige, verfassungstreue Beam-te. Diese konnten am ehesten von den verfassungsbejahenden Parteien — Deutsche Demokratische Partei, Zentrum, Sozialdemokratie — präsentiert werden. Damit setzte, auch aus Gründen des Nachholbedarfs, eine Ämterpatronage dieser Parteien ein, die sich durch Proporzvereinbarungen über die Stellenbesetzungen, vor allem in der preußischen Verwaltung, verständigten. Das konnten in erster Linie nur Außenseiter sein: Rechtsanwälte und Journalisten, aber auch bisherige Richter und Kommunalbeamte, bei der Sozialdemokratie akademisch nicht Vorgebildete, überwiegend aus der Partei-und Gewerkschaftsorganisation. Doch auch alte Beamte kamen dabei zum Zuge — einerseits überzeugte Demokraten und strenge Vernunftsrepublikaner wie andererseits Opportunisten. Bei der Auslese waren Unterscheidungen schwierig; sie alle hieß man „Novembergefallene". Unter den preußischen Innenministern Severing und Grzesinski erfolgten „Demokratisierungsschübe“. „Die Zahl verfassungstreuer Beamter in Preußen"
war „wahrscheinlich höher als in anderen Ländern oder in der Reichsverwaltung"
Man sprach von den „Parteibuchbeamten".
Parteipatronage galt damals als anrüchig.
Deshalb bemühten sich manche Außenseiter, sich durch Anpassung an das traditionelle Amtsdenken zu qualifizieren. Nach und nach wurde auch ein nach demokratischen Ge-sichtspunkten ausgewählter, beruflich vorgebildeter Nachwuchs mit zum Teil sehr qualifizierten Erscheinungen eingestellt. Von hier aus hätte sich, wäre die Republik nicht 1933 zusammengebrochen, der Grundstock eines neuen Beamtentums entwickeln können. Andererseits suchten die alten Berufsbeamten ihren Nachwuchs nach ihren -— wenn auch modifizierten — Traditionsvorstellungen zu fördern und heranzubilden. Gerade der korporationsstudentische Nepotismus, nunmehr durch den katholischen erweitert, hielt sich trotz des politischen Wandels in beachtlichem Ausmaß. Es darf auch nicht übersehen werden, daßdie juristischen Hochschullehrer zum beachtlichen Teil mindestens in Distanz zur Demokratie standen.
Die proportionale Ämterpatronage der Parteien im Interesse einer Demokratisierung griff vor allem in Preußen auch auf die Justiz über und im ganzen Reich auf die Gemeindeverwaltung. Diese Politisierung zersetzte die innere Geschlossenheit des Beamtentums bis zu einem gewissen Grad. Aber die Beamten der Koalitionspatronage bildeten wegen der Rivalität zwischen den Koalitionsparteien keine homogene Gruppe. Sie standen im Gegensatz zum Berufsbeamten, aber übernahmen weitgehend dessen Statusvorstellungen. Von einer „eigentlichen Demokratisierung" war kaum die Rede. Der Staatsrechtslehrer Leo Witt-mayer sprach 1923 von dem Berufsbeamten, der „sich nicht bloß halb und halb als Fremdkörper darstellt, sondern auch seine eigenartige, wenn schon nicht fremde Seele mitbringt, die sich von der herrschaftlich gebliebenen Form des Dienstes und der im großen und ganzen unveränderten Technik und Arbeitsweise erhält, die für die Form des öffentlichen Rechts, für die Sprache der Gesetzgebung, für Form und Ausdruck der Verwaltung bestimmend bleibt."
In Bayern hielt sich dank einer konstanten Rechtsregierung seit 1920 eine streng gouvernementale Beamtenschaft, eine königlichbayerische Bürokratie. Württemberg hinge-gen hatte schon früher eine liberale Politik mit Orientierung an den schwäbischen Studentenkorporationen in Tübingen getrieben und setzte sie jetzt fort. Mochte auch seit Mitte der zwanziger Jahre das Ressentiment gegen die Demokratie nachlassen, so blieb doch weitgehend zumindest ein „apolitisches Standesbewußtsein" Mit der ständig sich ausdehnenden Verwaltung dehnte sich das Beamtentum aus, damit schwand auch das Sozialprestige und „die Vorrangstellung der höheren Beamtenschaft" Während der großen Krise zu Beginn der dreißiger Jahre wuchs andererseits in Kreisen des Berufsbeamtentums auch unter dem Einfluß der vielbeachteten Schriften Carl Schmitts der Drang nach autoritären Einrichtungen, nach Restaurierung des Beamtenstaates. „Die Verbeamtung der Regierung" war „eine weitverbreitete Zielvorstellung" der Papen mit seiner Kabinettsbildung im Mai 1932 zu entsprechen suchte.
Die Hegelsche Lehre von dem über der Gesellschaft stehenden Staat war ebensowenig ganz abgeklungen wie die Vorstellung von dem Beamten als Repräsentanten des Staates im Sinne des Wortes von Suarez. Nicht wenige sympathisierten nach ihren institutioneilen Vorstellungen mit der präsidialen Notverordnungsregierung Brünings, aber sie waren über dessen einschneidende Beamtengehaltskürzung verbittert. Diese zwiespältige Einstellung trieb viele aus Protest oder Erwartung in die Arme des völlig falsch eingeschätzten Hitler, teils weil sie ihm glaubten, teils weil sie auf baldige Ablösung seiner Herrschaft hofften. Er sollte den Weg zur autoritären Diktatur frei machen, um dann abzutreten.
Die Nationalsozialisten und der Konservatismus in der Verwaltung
Vor der Machtergreifung hatten die Nationalsozialisten mit ihrer konservativ tönenden, an die Tradition der Monarchie erinnernden Parole „Wiederherstellung des Berufsbeamtentums" die Beamten nicht ohne Erfolg zu ködern versucht. Aber im Grunde mißtrauten sie der Bürokratie und ihrem -streng rechtspositi vistischen Denken, ihren von Kompetenzen und Verfahren einer Amtshierarchie bestimmten Vorstellungen. Hitler haßte geradezu die Bürokratie Eigengesetzlichkeit mit ihrer und Schwerfälligkeit. Aber er scheute die Unterbrechung der „administrativen Kontinuität". Das geschulte Beamtentum glaubte er nicht entbehren zu können, zunächst beim Start, dann wegen der administrativ-ökonomischen Vorbereitung des Krieges und zuletzt im Krieg selber. Die mit der Kriegsvorbereitung einsetzende und sich ausdehnende Zwangsbewirtschaftung erforderte in wachsendem Ausmaß geschultes Verwaltungspersonal. Insofern befand sich der Nationalsozialismus, wenn auch unter ganz anderen Umständen, in einer ähnlichen Zwangslage wie 1918 die Volksbeauftragten.
Die autoritären Konservativen, die während der großen Wirtschaftskrise zu Beginn der dreißiger Jahre sich bis in die Reihen des rechten Flügels der Zentrumspartei ausgedehnt hatten, rechneten bei der Machtergreifung Hitlers mit einem baldigen, auch administrativen Versagen und mit dem Sturz des nationalsozialistischen Regimes. Gerade deswegen mußte nach Hitlers Interesse der Staatsapparat intakt bleiben. Das wiederum erlaubte nur eine sehr beschränkte Auswechselung des Beamtentums. Sie erfolgte durch das im April 1933 erlassene „Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums". Das Gesetz sollte sich faktisch in erster Linie gegen kommunistische und jüdische Beamte richten, dann aber auch gegen sogenannte „Parteibuchbeamte", die im Verdacht standen, daß sie wegen ihrer Zugehörigkeit zu den republikanischen Parteien — der Deutschen Demokratischen Partei, des Zentrums und der Sozialdemokratie — eingestellt oder vorzeitig befördert worden waren. Die sogenannte „Säuberung" war, was die Gesamtzahl der Beamten, auch die einzelnen Ressortbereiche und Beamtenstufen angeht, relativ beschränkt. Manche Ministerien und Behörden verteidigten im Interesse ihrer Funktionsfähigkeit einen Teil der vom Gesetz Betroffenen gegen die nationalsozialistische Inquisition. Das zeigt wiederum das verhältnismäßig geringe Ausmaß der Ernennung von Parteibuch-beamten in der voraufgegangenen Zeit.
Am meisten geschont wurde die Finanzverwaltung im Reich und in den Ländern, aber auch die Wirtschafts-und VerkehrsVerwaltung. Ähnliches trifft für die Justizverwaltung bis 1942 und für das Auswärtige Amt zu. Hingegen war das Personal im Propagandamini -sterium unter Goebbels und in der Himmler unterstellten Reichspolizei überwiegend rein nationalsozialistisch. Bei Entlassungen aufgrund des Gesetzes blieb es auch nicht, weitere folgten ständig von neuem.
Es zeigte sich sehr bald, daß den Nationalsozialisten ein Reservoir an geeigneten Ersatz-kräften fehlte. Die Spitzenstellungen, die von politischen und leitenden kommunalen Beamten besetzt waren, erhielten unter voller Ausschöpfung der Bestimmungen über die politischen Beamten weitgehend zuverlässige Nationalsozialisten. Die Verwaltung wurde auch in den einzelnen Ministerien und Behörden, aber graduell unterschiedlich, mit einwandfrei zuverlässigen Nationalsozialisten durchsetzt, die als Kontrolleure und Spitzel fungierten. Außerdem unterstand die gesamte Organisation des öffentlichen Dienstes personal-politisch der Aufsicht der Partei, wofür eine besondere Behörde beim Stellvertreter des Führers eingerichtet war. Zwischen dem Reichsministerium des Innern und dem Stellvertreter des Führers bestand zwischen 1933 und 1944 ein permanenter Gegensatz wegen des Vorranges von politischer Haltung vor fachlicher Befähigung. „Gerade unter nationalsozialistischen Staatssekretären entstand in manchen Ressorts ein Widerstand gegen übermäßige innenpolitische Radikalisierung, und es gab eine stillschweigende Fronde hoher Ministerialbeamter bis in die staatsrechtliche Abteilung des Stabs des Stellvertreters des Führers."
Auch unter den hohen Beamten gab es aus Überzeugung oder Opportunismus linientreue Parteigenossen. Aber die Mehrzahl war bei der Machtergreifung wegen falscher Vorstellungen, eben im Drang zu einer starken, sich auf die Bürokratie stützenden Staatsfüh-rung — aber auch aus Verbitterung — oder vielfach nach der Machtergreifung aus Opportunismus, auch aus Angst der Partei beigetreten; in großen Scharen traten die „Märzgefallenen" auf, aus Sorge, den Anschluß zu verpassen: „.... ihre [der bürgerlichen Mittelschichten] NS-Mitgliedschaft war nicht in engerem Sinne politisches Engagement, sondern vor allem sozialer Protest und Anpassung ohne politische Teilnahme ..., dieses passive Engagement namentlich bürgerlicher Mittelschichten, das gerade das faschistische System ermöglicht hat.“ Sie waren zumindest nicht Nationalsozialisten, wie die Partei sie sich vorstellte. „Die Geschichte des Beamtentums im Dritten Reich — ob es sich ausdrücklich zum Nationalsozialismus bekannte oder dem von ihm geführten Staat aus . unpolitischer Gesinnung'heraus diente — ist überwiegend Geschichte seiner inneren und äußeren Selbstbehauptung" (Mommsen)
Mit dem Problem der Bürokratie sind die Nationalsozialisten nicht fertig geworden. Faktisch hat das Hitlerregime zu einer Konservierung der Verwaltungsorganisation und der Bürokratie geführt. Aber es hat sie durch sein Willkürregime demoralisiert und korrumpiert. In den drei Umbrüchen 1918, 1933, aber auch nach 1945 hat sich das Berufsbeamtentum, wenn auch unter sehr unterschiedlichen Erscheinungsformen und Auswirkungen, mit dem ihm eigenen Beharrungsvermögen gehalten.
Der Abschluß der Entnazifizierung und der Artikel 131 GG
Dahrendorf hat auf die „Seßhaftigkeit der Verwaltungselite in den Stürmen des politischen Wandels" hingewiesen Der dreifache „Bruch ... ist auch an Karriere und Gesellschaftsbild seiner Elite nicht spurlos vorübergegangen" Gewiß hatte sich das Berufsbeamtentum der Republik gegenüber dem monarchischen, noch mehr das im Dritten Reich gegenüber dem der Weimarer Zeit gewandelt. Das undemokratische oder gar antidemokratische Ressentiment hatte die nationalsozialistische Schreckensherrschaft den Beamten ausgetrieben. Sehr viele hatten gelernt, in Kategorien der repräsentativen Demokratie zu denken. Die innere Geschlossenheit und Homogenität aus der monarchischen Zeit war schon wegen des Zeitablaufs und der quantitativen Ausdehnung verlorengegangen. Die Änderungen der Funktionen durch die Wandlung vom Herrschafts-zum Leistungs-und Verteilerstaat hatten das ihre getan. Vom Sozialprestige war nicht mehr Viel übriggeblieben. Aber gewisse Bindungen, vor allem unter den Juristen, doch auch in Kreisen des gehobenen Dienstes, hatten sich durch gemeinsame Ausbildung und gemeinsame Berufserfahrung erhalten und dementsprechend einen nicht ganz unbeachtlichen Rest von Statusbewußtsein konserviert, obschon dies auf den Widerstand der öffentlichen Mei-nung stieß. Auf das erzwungene Hyperengagement gegenüber dem Nationalsozialismus folgte politische Idolenz. Man wollte wieder unpolitisch sein. Unter der Diktatur Hitlers und der teils harten, teils willkürlichen Besatzungsherrschaft hatte man Anpassung gelernt. Existenznot und Überlebensdrang hatten darüber hinaus die traditionellen Vorstellungen von der Hingabe des Beamten an den Staatsdienst stark angeschlagen.
Die beiden dringlichsten Aufgaben bestanden darin, den Staatsapparat in allen Bereichen und auf allen Stufen mit seinen mannigfaltigen Aufgaben wieder in Gang zu setzen und intakt zu halten sowie die Auswirkungen des Besatzungsregimes im ganzen wie im einzelnen zu mildern. Für Innovationen blieb nicht viel Raum und Kraft. Die — modifizierte — Wiederherstellung der Weimarer Ordnung, deren Wert und Bedeutung nach den Erlebnissen im Hitlerreich anders angesehen wurde als 1933, erschien schon als demokratische Errungenschaft, weil sie Rechtsstaatlichkeit bedeutete.
Ende 1948 war die Entnazifizierung abgeschlossen. Vor allem war in der amerikanischen Öffentlichkeit hinsichtlich der Entnazifizierung ein grundlegender Meinungswandel eingetreten. Mit dem Einsetzen des „Kalten Krieges" hatte sich auch dasinteresse Amerikas an Deutschland gewandelt. „Am Ende wurde die Entnazifizierungspolitik der Militärregierung vor dem US-Kongreß wie im britischen Unterhaus in ihrer viel zu breiten Anlage als völlig verfehlt und als eine der Ursachen für den wirtschaftlichen Verfall Deutschlands hingestellt." Aus Millionen Entnazifizierungsverfahren waren „ 98 Prozent als Mitläufer und Entlastete" hervorgegangen
Der Artikel 131 GG erfaßte keineswegs nur die von der Entnazifizierung Betroffenen, aber auch diese, und brachte ihnen eine Rehabilitierung hinsichtlich ihres dienstrechtlichen Status „Die Rechtsverhältnisse von Personen einschließlich der Flüchtlinge und Vertriebenen, die am 8. Mai 1948 im öffentlichen Dienst standen, aus anderen als beamtenoder tarifrechtlichen Gründen ausgeschieden und bisher nicht oder nicht ihrer früheren Stellung entsprechend verwendet werden, sind durch Bundesgesetz zu regeln." Nach dem im September 1951 erlassenen Ausführungsgesetz waren „alle Träger öffentlicher Verwaltungen verpflichtet, Vertriebene oder sonstwie schuldlos amtsenthobene Beamte, unkündbare Angestellte und Arbeiter bevorzugt einzustellen (Unterbringungspflicht)
oder, wenn sie nicht die Quote von 20 Prozent des Besoldungsaufwandes erreichten, einen Ausgleichsbetrag an den Bund zu leisten" Keinen Anspruch auf Wiedereinstellung hat-ten solche ehemaligen Beamten, „die durch rechtskräftigen Spruchkammerbescheid für den öffentlichen Dienst als untragbar erklärt worden waren"
Die Federführung in der Durchführung dieses Gesetzes, zumindest die Kontrolle, lag meist bei den Vertriebenenministerien. 1950 war der „Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten" (BHE) als politische Partei gegründet worden. Zur Kategorie der Entrechteten gehörten vor allem auch die durch Entnazifizierung „amtsverdrängten" Beamten, die Anspruch auf Wiedereinstellung hatten. Obwohl in der Minderheit, waren sie im Hintergrund der Partei die aktivsten. Der BHE war dank seiner Wahlerfolge an Koalitionsregierungen im Bund und in einer Reihe von Ländern beteiligt. Ihm ging es dabei in erster Linie um die Ernennung eines seiner Mitglieder zum Vertriebenenminister, ja um die vollständige Besetzung dieses Ministeriums von der Spitze bis zur letzten Stenotypistin mit BHE-Angehörigen, um nach außen im Interesse einer exklusiv ausgeübten Patronage abgeschirmt zu sein. Bei den bis dahin nicht wieder eingestellten Beamten hatten sich wegen des Ausschlusses, wie sie ihn empfanden, nationalsozialistische Vorstellungen zum Teil gehalten. Diese versiegten aber sehr bald im Dienst. „Ob die politisch geringe Wirksamkeit des Rechtsradikalismus nach 1945 und der Um-stand, daß Entnazifizierungsressentiments bis-her politisch kaum eine Rolle gespielt haben, auf Wirkungen der Entnazifizierungspolitik zurückgeführt werden können, ist sehr zweifelhaft. Als wesentlich wirksamer wird angesehen, daß unabhängig von der Entnazifizierungspolitik aufgrund der politischen Erfahrungen des Zusammenbruchs Nationalismus und Nationalsozialismus keinen politischen Kredit und damit auch keine politische Potenz mehr besaßen."
Das Scheitern der alliierten Reformbestrebungen im Vereinigten Wirtschaftsgebiet
Das deutsche Beamtengesetz von 1937 (zu einer reichsrechtlichen Regelung war es in der Weimarer Republik nicht gekommen), wiederum nach Säuberung von nationalsozialistischen Bestimmungen, wurde im wesentlichen, wenn auch in unterschiedlicher Fassung, 1946/47 von vielen Ländern und 1950 zunächst auch vom Bund übernommen. Arnold Brecht meinte dazu: „Wenn Sie heute oft sagen, daß das Deutsche Beamtengesetz von 1937 seinem faktischen Inhalt nach gar nicht ein Gesetz der Nationalsozialisten ist, sondern im wesentlichen auf den eigenen Entwürfen der deutschen Beamtenschaft aus der Zeit der Republik beruht, so bin ich Ihnen für diese Auffassung ein Kronzeuge. Als ich das Gesetz las, fand ich zu meinem Erstaunen vie-le Formulierungen, die ich auswendig kannte, weil ich sie selbst geschrieben hatte. Das war um so eher möglich, als dieses Gesetz von ei-nem Weimarer Entwurf ausgegangen war. Es gab da allerdings auch andere, die ich nicht geschrieben hatte.“
Mit der Übernahme dieses Gesetzes folgte dem eingeschlagenen Weg der personellen Kontinuität die institutionelle. Es war in erster Linie die englische und die französische Militärregierung, die diese im Interesse einer möglichst schnellen Wiederherstellung einer Rechtsordnung duldeten.
Bei der amerikanischen Militärregierung stieß allerdings die Wiederherstellung des Berufsbeamtentums mit der schon von der Monarchie übernommenen Dreiteilung des öffentlichen Dienstes in Beamte, Angestellte und Arbeiter, aber auch mit der lebenslänglichen Berufung der Beamten auf Ablehnung, und ebenso in Kreisen der Sozialdemokratie. In den sozialdemokratischen Ländern Bremen und Hessen der amerikanischen Zone, wo eine Übereinstimmung in diesen Fragen zwischen amerikanischen und deutschen Stellen bestanden hatte, sahen die Verfassungen vor, daß „für alle Beamten, Angestellten und Arbeiter einheitliches Dienstrecht“ zu schaffen sei Ähnliches ist aus der Verfassung Bremens zu entnehmen. Berlin hatte auf kommunistisches, von der sowjetischen Besatzungsmacht gestütztes Verlangen den auf Lebenszeit eingestellten Berufsbeamten faktisch schon im Juni 1945 abgeschafft und ihn durch den Verwaltungsangestellten ersetzt Alle drei Länder haben aber ihr entsprechendes Landesrecht dem Bundesbeamtenrechtsrahmengesetz, das entsprechend den Grundgesetzbestimmungen die Erhaltung des Berufsbeamtentums vorsieht, angepaßt; West-Berlin hat sich erst nach hartem Widerstand seitens der Sozialdemokratie und der Gewerkschaften gefügt.
Noch im letzten Moment unternahmen die englische und amerikanische Militärregierung einen Versuch zur institutionellen Reform des Beamtenwesens. Im Mai 1949 erließen sie ge-meinsam ein besonderes Gesetz (Nr. 15) für die Verwaltungsangehörigen des Vereinigten Wirtschaftsgebietes, zu einer Zeit also, als die Verhandlungen des Parlamentarischen Rates über das Grundgesetz schon abgeschlossen waren. Sie überraschten damit den Wirtschaftsrat, das bizonale Parlament, der gerade über den eigenen Entwurf eines Beamtengesetzes beriet. Die amerikanische und englische Militärregierung hatten bestimmte dienstrechtliche Regelungen ihrer Heimatländer auf die Administration der Bizone übertragen wollen und waren dabei auf harten Widerstand der Parteien und der Bürokratie gestoßen. Tiefes Mißtrauen hegten sie gegen die Institutionen des deutschen Berufsbeamtentums. „Den deutschen Beamten wurden u. a. Kommandopraxis und Kastengeist, blinder Gehorsam und unbesehene Gleichsetzung von Gesetz und Recht, fehlende Gleichberechtigung der Geschlechter im öffentlichen Dienst und mangelnde Trennung von Beam-ten-und Abgeordnetenstellen zum Vorwurf gemacht."
Nachdem sie mehr oder minder die personelle Kontinuität hatten dulden müssen, wollten sie die aufkommende institutionelle Restauration in den Ländern durch eine überregionale Reform wieder rückgängig machen, zumindest einschränken. Das Gesetz Nr. 15 enthielt grundlegende Abweichungen vom Deutschen Beamtengesetz. Die Trennung zwischen Beam-ten und Angestellten wurde beseitigt, die Einstellung und Beförderung neu geregelt, den Beamten wurde das Recht zu parteipolitischer Aktivität und das passive Wahlrecht entzogen. Außer dem kündbaren Bediensteten gab es den auf Lebenszeit. Audi letzterer konnte, wenn er mit seinen Leistungen „anhaltend hinter dem von ihm zu fordernden Maß" zurückblieb, nach entsprechend voraufgegangenen Warnungen, entlassen werden (§ 66, 1) 0. „Freie Stellungen und Prüfungen", so sah der Entwurf vor, „müssen öffentlich bekanntgemacht werden" (§ 13, 1) „Die Anstellung und Beförderung der Beamten richtet sich nach ihrer fachlichen und persönlichen Eignung für das vorgesehene Amt, dabei sollen die am besten geeigneten Bewerber den Vorzug erhalten; aber die Eignung wird durch Prüfung und Auslese ermittelt“ (§ 14) Zu diesem Zweck wurde ein besonderes Personalamt eingesetzt, das bei weitgehender Unanbhängigkeit dem Oberdirektor unterstand. Es war zuständig in Gesetzgebung und Verwaltung für das gesamte Personalwesen. Das Personalamt sollte vor allem nach amerikanischen Vorstellungen die demokratische Gestaltung des Dienstrechts schaffen und sichern, aber auch der Ämterpatronage von Parteien, Verbänden und Konfessionen entgegenwirken. Einstellungs-und Beförderungsurkunden durften erst ausgehändigt werden, wenn das Personalamt deren Gesetzmäßigkeit bestätigt hatte. Dadurch waren die personalpolitischen Befugnisse der Ressorts stark eingeschränkt. Die Militärregierungen hatten es im Interesse der Neutralisierung durchgesetzt, daß die Leitung des Personalwesens in der CDU-FDP-Koalition einem sozialdemokratischen Beamten aus dem hessischen Justizministerium übertragen wurde.
Modell dieser Einrichtungen war in erster Linie die amerikanische Civil Service Commission. Sie besteht aus drei Mitgliedern, die vom Präsidenten mit Zustimmung des Senats ernannt werden. Nicht mehr als zwei Mitglieder dürfen der gleichen Partei angehören. Der Kommission untersteht eine Behörde, die 1956 „über 4000 Vollbeamte“ hatte Sie setzt Maßstäbe fest und erläßt Vorschriften für die Einstellung und Beförderung von Beamten.
„Die Civil Service Commission führt eine Li-ste aller Bewerber . . . Braucht eine Behörde Beamte für eine offene Stelle, so werden ihrem Personalleiter die Namen der drei Bewerber, die die besten Noten erhalten haben", genannt und zwar aufgrund von Prüfungen oder Vorbildung und Befähigungsnachweisen.
„Einer muß unter allen Umständen angestellt werden.“ Ausgenommen ist die Besetzung der policy-making-Positionen, die, wenn auch in anderer Form, der der deutschen politischen Beamten entsprechen.
In England erfolgt die Einstellung auf der Grundlage eines freien Wettbewerbs durch eine unabhängige Civil Service Commission.
Für Beförderungen in der gesamten Staatsverwaltung war damals die Personalabteilung der Treasury (Civil Service Department), die dem Premierminister unterstellt war, zuständig. Sie sind jeglicher parteipolitischer Einwirkung entzogen. Die permanenten Beamten, selbst in hohen Stellungen, bleiben auch bei Regierungswechsel. Politische Beamte gibt es nicht, dafür ist die Regierung, die nur aus Mitgliedern beider Häuser besteht, mit an die hundert Personen sehr umfangreich (Minister, Staatsminister, Parlamentarische Staatssekretäre und parlamentarische Privatsekretäre).
Das Personalamt des Vereinigten Wirtschaftsgebietes mit seinen weitreichenden, über die Ressorts hinausgreifenden Kompetenzen wich grundlegend von den überkommenen deutschen Traditionen ab. Die neue Einrichtung stieß deutscherseits auf Mißtrauen und Widerstand. Man berief sich auf Rechts-und Staatspraxis der Weimarer Demokratie und machte geltend, daß die Institution des Personalamtes die parlamentarische Verantwortung der Regierung einschränke, obwohl das auch für England hätte gelten können.
Zwar waren in den Ländern der amerikanischen Zone auf Veranlassung der Militärregierung Personalämter eingeführt worden. Sie konnten aber nur gutachtend, beobachtend und berichtend tätig werden. Wohl waren diese Ämter insofern unabhängig, als ihnen keine Weisungen erteilt werden konnten, aber sie waren meist zu schwach, um sich gegenüber Ressortministerien und Regierungen durchzusetzen, zumal an den Wahlen der Kollegien der Landespersonalämter Regierungen, Parteien und Gewerkschaften beteiligt sein konnten.
Nach dem Willen der alliierten Hohen Kommissare, die an die Stelle der drei Zonenbefehlshaber nach Gründung der Bundesrepublik getreten waren, sollte nun ein unabhängiges Personalamt nach dem Vorbild des bizonalen Personalamtes im Bund eingerichtet werden. Die Bundesregierung antwortete daraufhin ausweichend Anstelle des Personalamtes trat vielmehr aufgrund des Bundesbeamtengesetzes (§ 95) der Bundespersonalauschuß, eine zwar unabhängige, aber völlig andere Einrichtung als das Personalamt der Bizone. Mit Personalverwaltung und Personalpolitik hat er aber nichts zu tun. Der Bun-despersonalausschuß wirkt bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen, der beamtenrechtlichen Regelungen sowie von Bestimmungen über die Ausbildung, Prüfung und Fortbildung von Beamten mit, er nimmt Stellung zu Beschwerden von Beamten und zurückgewiesenen Bewerbern in Angelegenheiten von grundsätzlicher Bedeutung und macht Vorschläge zur Beseitigung von Mängeln in der Handhabung beamtenrechtlicher Vorschriften. Hier steht er in Konkurrenz den Außerdem hat er Personalvertretungsorganen.
beschränkte Entscheidungsbefugnisse bei Beförderung und Überschreitung Einstellung, der Altersgrenze. Dazu gehören auch Ausnahmen von den laufbahnrechtlichen Vorschriften und Feststellung der Befähigung bei anderen Bewerbern als Laufbahnbewerbern.
Als ein noch weitergehender Eingriff wurde auf deutscher Seite die starke Einschränkung der politischen Rechte der Beamten entsprechend den englischen und amerikanischen Regelungen empfunden. In England ist der Civil Service parteipolitisch neutral. Den Ministerialbeamten ist in erster Linie jegliche parteipolitische Aktivität untersagt. Im Falle einer Kandidatur verlieren sie unwiderruflich ihren Beamtenstatus (Ineligibilität). Die anderen haben nach erfolgter Wahl zwischen Übernahme des Mandats oder Verbleib im Amt zu entscheiden (Inkompatibilität). Die Regelung in Amerika ist ähnlich der englischen. Die parteipolitische Neutralisierung des öffentlichen Dienstes in beiden Staaten war in der Weimarer Republik nicht unbeachtet geblieben. Der Göttinger Staatsrechtslehrer Arnold Köttgen, der sich „durch seine positive Einstellung zur Demokratie von manchen seiner Kollegen unterschied" schlug 1928 die Inkompatibilität von Amt und Mandat vor, wollte also den Beamten das passive Wahlrecht genommen sehen. Außerdem sollte das Recht des Beamten zur aktiven politischen Betätigung eingeschränkt werden „Die Minister, das Kabinett überhaupt" sollten „grundsätzlich von der Personalpolitik ausgeschlossen" werden Anstellung und Beförderung sollte für jedes Ressort in die Hände des beamteten Staatssekretärs, der aber jederzeit zur Disposition gestellt werden kann, bzw. für hohe Beamte in die eines Kollegiums der beamteten Staatssekretäre gelegt werden Für die Inkompatibilität trat im Interesse der „parteipolitischen Neutralisierung des Beamtentums" 1930 ebenfalls Werner Weber ein
Während aber die englische und — von dieser modifiziert übernommen — die amerikanische Motivation darauf abzielte, das Parlament dem Einfluß der Exekutive zu entziehen, wobei die parteipolitische Neutralisierung eine nicht unerwünschte Nebenwirkung war, ging es Köttgen und Weber um die Integrität des Beamtentums im Sinne der Konservierung der beamtenstaatlichen Aber auch ein Elemente. überzeugter Anhänger der demokratischen Verfassung, wie der Münchener Staatsrechtslehrer Hans Nawiasky, wollte, daß „Berufsbeamte überhaupt der aktiven Politik, soweit es Parteipolitik ist, fernbleiben" Im Jahr 1930 vertrat denselben Standpunkt sehr entschieden der Sozialdemokrat Hermann Heller, Staatsrechtslehrer in Berlin: „Das Kabinett soll vor allem das gesetzgebende Parlament führen, der Beamte das gegebene Gesetz gleichmäßig und gerecht anwenden. Der Minister dient der Gesamtheit, indem er nach seiner politischen Überzeugung waltet und führt, der Beamte dient ihr, indem er auftragsgemäß verwaltet und ausführt. Weder das Kabinett noch die Beamtenschaft können ohne Entpolitisierung der Beamtenschaft ihren Aufgaben gerecht werden." Aber er entgegnete Köttgen, was die Beamtenernennung anging, andererseits: „Das Habituelle aus der Personalpolitik grundsätzlich auszuschließen, hieße, die Regierung der hohen Ministerialbürokratie ausliefern und die Stellung des Kabinetts, das angesichts der unsicheren Koalition ohnehin schwach genug ist, vollends untergraben.“
Daß auch praktische Politiker ähnliche Gedanken vertraten, zeigt die schon erwähnte Äußerung von Otto Braun Der frühere Reichsjustizminister Eugen Schiffer, Mitglied der Deutschen Demokratischen Partei, verlangte, den Richtern das Recht auf parteipolitische Aktivität und das passive Wahlrecht zu entziehen Bei den Parteien fanden die-se Vorstöße damals keine Resonanz. Es waren auch nicht mehr als Überlegungen. Denn für eine entsprechende Änderung der Weimarer Verfassung, für die die Zweidrittelmehrheit erforderlich gewesen wäre, hätte keinerlei Aussicht bestanden.
In der Besatzungszeit waren die Deutschen an der Inkompatibilitätsfrage zunächst nicht sehr interessiert. Die englische Militärregierung hatte in ihren ersten Wahlgesetzen, die sie mangels kompetenter deutscher Organe allein erlassen hatte, das passive Wahlrecht der Beamten eingeschränkt. Die vorläufige -Verfas sung Hamburgs von 1946 (Art. 21, Abs. 2) ver -
aktive bot den Beamten die parteipolitische Betätigung und entzog ihnen das passive Wahlrecht Ähnliche Bestimmungen erließ der englische Gebietsbeauftragte für Niedersachsen
Die französische Militärregierung beispielsweise hatte 1947 in ihrer ersten Rechtsanordnung über die Landtagswahl in Württemberg-Hohenzollern die Ineligibilität für Landräte, die in diesem Land noch staatliche Beamte waren, und für Polizeiangehörige festgelegt
Auch die Deutsche Gemeindeordnung von 1939, für die die Nationalsozialisten den Entwurf aus der Weimarer Schublade geholt und nach ihren Vorstellungen abgeändert hatten, wurde in bereinigter Form, vor allem auf Drängen der Besatzungsmächte, von den meisten Ländern in unterschiedlicher Fassung übernommen. In der Fassung der britischen Zone war den hauptamtlich angestellten Gemeindebeamten das Recht der aktiven politischen Betätigung und der Wählbarkeit innerhalb des Gemeindebezirks entzogen. Ähnlich haben eine Reihe von Ländern in ihre Gemeindeordnungen die kommunale Ineligibilität der Kommunalbediensteten und der Bediensteten der Aufsichtsbehörden festgelegt
Das Bestreben vor allem der englischen und amerikanischen Militärregierung, die Ausschließung aller Beamten oder bestimmter Beamtengruppen vom passiven Wahlrecht in die Ländergesetzgebung hineinzubringen, stieß auf einen vielfach erbitterten Widerstand, der durch alle Parteien ging, und ebenso in wei-ten Kreisen der Beamtenschaft geteilt wurde. An Begründungen für die Ablehnung der Inkompatibilität fehlte es nicht. Die Militärregierungen achteten in den ersten Jahren sehr streng darauf, daß nur Unbelastete für die Parlamentswahlen kandidieren durften. Die Zahl der zur Parlamentsarbeit bereiten und für war sie geeigneten Unbelasteten nicht sehr groß, so daß man für diese Tätigkeit geradezu zu auf Beamte angewiesen sein glaubte. Es bestand aber auch das umgekehrte Bedürfnis, nämlich Abgeordnete zu Beamten zu bestellen. Andererseits waren die Beamten nicht bereit, ihre Rechte aus der Weimarer Republik schmälern zu lassen, und hatten Sorge, daß ein Ausschluß aus dem Par-lament ihre Standesinteressen beeinträchtigen könnte. Gerade die Beamtenverbände bestanden auf Beibehaltung des passiven Wahlrechts. Von den Parteien befürchteten die Sozialdemokraten in erster Linie auch, daß die Ausschließung der Beamten vom passiven Wahlrecht und das Verbot der parteipolitischen Aktivität den Standesdünkel der Beam-ten, als ob sie über den Parteien ständen, neu wecken würde. In den beiden anderen Parteien beruhte der Widerstand nicht zuletzt darauf, daß sie nicht auf den Sachverstand der Beamtenabgeordneten verzichten wollten.
Das Militärgesetz Nr. 15 verbot nunmehr den Verwaltungsangehörigen des Vereinigten Wirtschaftsgebietes, für eine politische Partei oder für ein parteipolitisches Programm öffentlich zu werben oder sie auf andere Weise durch politische Tätigkeit zu unterstützen. Der Beamte mußte sein Amt niederlegen, bevor er eine Parlamentskandidatur annahm Nicht nur die überraschende alliierte Intervention durch das Gesetz Nr. 15 empörte den Wirtschaftsrat, mehr noch, daß das deutsche Dienstrecht in seinen wesentlichen Bestimmungen aus den Angeln gehoben war. Nicht minder groß war die Empörung der Beamten, als der amerikanische Militärbefehlshaber General Clay auf einer bizonalen Pressekonferenz gefragt wurde, „was geschehen werde, wenn die deutschen Beamten zum Protest ge-gen das neue Beamtengesetz in den Streik treten würden". Clay antwortete: „Es sind auch noch amerikanische Truppen in Deutschland."
Der Parlamentarische Rat suchte nach einem Kompromiß. Der Beamte sollte das passive Wahlrecht behalten, aber im Fall der Wahl für die Dauer des Mandats in den Ruhestand treten, während im Kaiserreich und in der Weimarer Republik der in ein Parlament gewählte Beamte im Dienst blieb und Anspruch auf seine vollen Bezüge hatte. Eine solche Bestimmung wurde aber nicht ins Grundgesetz aufgenommen, das nur eine Ermächtigung zur Beschränkung der Wählbarkeit der öffentlichen Bediensteten in Bund, Ländern und Gemeinden vorsah Entsprechende Regelungen wurden 1953 durch das Gesetz über die Rechtsstellung der in den Bundestag gewählten Angehörigen des öffentlichen Dienstes getroffen und 1957 im Bundesrechtsrahmengesetz fakultativ für die Länder vorgesehen.
Mit dem Erlaß der Bundesfassung des Deutschen Beamtengesetzes von 1932 im Juni 1950 trat auf Grund eines Gesetzes der alliierten Oberkommission das Gesetz Nr. 15 außer Kraft. Damit waren die Reformanstrengungen der englischen und amerikanischen Militärregierung zwar nicht auf der ganzen Linie, aber doch in starkem Maß am Widerstand von Parteien und Bürokratie gescheitert.
Schon vor dem Erlaß des Gesetzes Nr. 15 hatte der Parlamentarische Rat substantiell, wenn auch in „weicherer Formulierung", im Grundgesetz mit Art. 33 Abs. 5 die Garantie der wohlerworbenen Rechte des Beamtentums der Weimarer Verfassung übernommen.
„Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln." In enger Verbindung zu dieser Bestimmung steht Absatz 4: „Die Ausübung hoheitlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis und Treueverhältnis stehen."
Das modifizierte Deutsche Beamtengesetz hätte jederzeit durch einfaches Gesetz geändert werden können. Durch das Grundgesetz erhielt das Berufsbeamtentum erneut eine institutioneile Garantie von Verfassungsrang. Artikel 33 Abs. 5 knüpft über Artikel 129 der Weimarer Verfassung an die Tradition der Monarchie an. Aber die vorsichtige Formulierung läßt Wege für eine neue Entwicklung of-fen, wenn auch das Wesen des Berufsbeamtentums nicht angetastet werden darf.
Uber den Tenor der Absätze 4 und besonders 5 des Art. 33 GG wurde eine Verständigung der Parteien im Parlamentarischen Rat mit Ausnahme der Kommunisten erzielt. Man war über die Unentbehrlichkeit des Berufsbeamtentums weitgehend einig, und deshalb wurde wieder eine besondere Statusregelung für die Beamten getroffen. „Mit 16 Ministern von Länderkabinetten, 23 anderen hohen Landesbeamten, 13 städtischen Beamten und fünf Mitgliedern von Wirtschaftsordnungsämtern verfügte diese Interessengruppe über eine beträchtliche Mehrheit im Parlamentarischen Rat."
Nach herrschender Lehre, die vor allem jedoch in jüngster Zeit nicht ganz unumstritten ist, beschränken sich die Bestimmungen der Absätze 4 und 5 auf das Berufsbeamtentum. Die Dreiteilung Beamte-Angestellte-Arbeiter wurde aufrechterhalten.
Nachdem zu Anfang der Besatzungszeit der allerdringendste Bedarf an Beamten gedeckt war, setzte sehr bald eine parteipolitisch und konfessionell orientierte Ämterpatronage ein. Maßgebliche Kriterien der Ämterpatronage sind die Unzuständigkeit und die Amtsfremdheit der Einwirkenden. Da die mehr oder minder belasteten Nationalsozialisten zunächst ausgeschlossen waren, ging es jetzt nicht wie in der Weimarer Republik um das Problem der Verfassungszuverlässigkeit. Sie konnte unterstellt werden. Es ging vielmehr um eine spontane Wiedergutmachung, da zunächst für sie eine rechtliche Regelung, wie sie später getroffen wurde, nicht bestand. Sozialdemokraten und Katholiken waren von den nationalsozialistischen Entlassungen, die sich keineswegs nur auf das „Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums" stützten, sondern willkürlich vorgenommen worden waren, am stärksten betroffen. Diese Entlassungen hatten sich nicht nur auf Beamte beschränkt, sondern sich auch auf Angestellte und Arbeiter im öffentlichen Dienst, vor allem im kommunalen Bereich und in der Sozialversicherungsverwaltung, erstreckt. Nunmehr zeigte sich eine Unterbringungs-, aber auch Beförderungsrivalität zwischen der Sozialde-mokratie einerseits, der CDU und der katholischen Kirche andererseits; ganz unbeteiligt wollten die Demokraten auch nicht sein. Die Patronageaktivität des einen weckte das Patronageinteresse des anderen. Aus der Patronagerivalität entstand die Proporzpatronage, die am stärksten in den Kommunalverwaltungen in Erscheinung trat. Hinzu kam die Verbandspatronage durch Bauernverbände, Gewerkschaften, Berufs-und Wirtschaftsorganisationen mit der Tendenz, in den für sie zuständigen Ministerien und in den für sie wichtigen Abteilungen über Vertrauensmänner zu verfügen. Nur Hochqualifizierte bedurften der Patronage nicht.
Dank'der bemüht neutralen Personalpolitik des Personalamtes in der bizonalen Verwaltung saßen in den Bundesbehörden neben vielen Parteiaußenseitern eine Reihe von Sozialdemokraten. Aber je länger die Regierung Adenauer im Amt blieb, desto stärker wurde der Patronagedruck, vor allem, was die Besetzung von Schlüsselpositionen, in erster Linie der Personalabteilungen, betraf. Dieser wirkte sich dahingehend aus, daß nur Mitglieder der Regierungsparteien, vor allem der CDU, eingestellt wurden, und darüber hinaus in Form der negativen Patronage, daß Sozialdemokraten nicht eingestellt und nicht ausreichend befördert wurden. Dadurch wurde der 1970 einsetzende Umschaltungsprozeß provoziert.
Hat sich einmal Patronage ausgebreitet, so ist sie schwer abzustoppen. Die parteipolitische Ämterpatronage steht in einem parlamentarischen System mit der Möglichkeit wechselnder Regierungen in eklatantem Widerspruch zu dem Recht der Beamten auf lebenslängliche Einstellung. Man darf sich andererseits vom Patronagegrad keine allzu übertriebenen Vorstellungen machen; es hat eine Reihe von Ministern und Staatssekretären gegeben, die im Interesse der Effektivität ihres Ministeriums für strenge Auslese gesorgt haben.
Der Artikel 33, 2 GG (jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt) vermag nur in relativ geringem Ausmaß Ämterpartronage zu hemmen oder gar zu verhindern, obwohl er präziser gefaßt ist als der entsprechende Artikel 128 Abs. 1 der Weimarer Verfassung.
Der Aufbau der Bundesverwaltung
Die Frage, ob der Bund sich gegenüber den Ländern durchsetzen, ob die Bundesrepublik überhaupt Bestand haben würde, ist kurz vor und in den ersten Monaten nach der Gründung, öffentlich kaum, diskret oft, gerade in Bonn gestellt worden. Es war nicht nur die Furcht vor einer militärischen Intervention der Sowjetunion, über die kaum geschrieben, aber viel gesprochen wurde, sondern die Sorge, ob es gelingen würde, die bundesstaatliche Ordnung wirksam wiederherzustellen. Zu der Konsolidierung des Bundes in unerwartet kurzer Zeit hat das Beamtentum der Bonner Zentralbehörden einen nicht unbeachtlichen Beitrag geleistet. Die Beamten, die teilweise aus der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes, zum größten Teil aber direkt aus den Ländern kamen, waren schon dadurch aufeinander eingespielt, daß sie von gleichen Amtsregeln und -usancen ausgingen.
Da der Bund von Anfang an über eine intakte Bürokratie verfügte, brauchte der Beamtenapparat keine lange Anlaufzeit. Der Übergang von der Wirtschaftsverwaltung der Bizone auf die Bundesverwaltung vollzog sich ohne erhebliche Reibungen. Die Direktoren für Wirtschaft, Erhard, für Arbeit, Storch, und für das Post-und Fernmeldewesen, Schuberth, übernahmen die entsprechenden Ministerien im Bund. Die Direktoren für Finanzen, Hart-mann, und für Verkehr, Frohne, sowie der Leiter des Rechtsamts Walter Strauß wurden Staatssekretäre in entsprechenden Bundesministerien. Ihnen folgte jeweils ein großer Teil ihrer bisherigen Beamten. An der Spitze der beiden Ministerien mit dem weitaus größten Unterbau, dem Finanz-und dem Verkehrsministerium, standen zwei Männer, Schäffer und Seebohm, die nicht nur von Anfang an über eine eigene Ressortkonzeption, sondern auch über eine ausgesprochen organisatorische Befähigung verfügten.
Man konnte Seebohm kaum die Fähigkeit absprechen, ein Ministerium fest und straff zu leiten. Mit erstaunlicher Schnelligkeit hat das Bundesfinanzministerium den ersten Haushaltsplan gründlich, übersichtlich und ausgewogen aufgestellt. Schäffers solide Finanzpolitik hat den Start der Bundesrepublik geför23 dert. Gerade in den letzten Jahren ist rückblickend an der Steuerpolitik Schäffers und der Verkehrspolitik Seebohms Kritik geübt worden. Trotzdem wird man sagen können, daß die Arbeiten gerade dieser beiden Minister einen wesentlichen Beitrag zur Festigung der Bundesrepublik darstellen. Für die Gesetzgebungsarbeit war es eine nicht unbeachtliche Hilfe, daß auch das Justizministerium dank des Staatssekretärs Walter Strauß über eine sorgfältig ausgelesene, qualifizierte Beamtenschaft verfügte.
Von unvergleichlich größerer Effizienz als die Reichskanzlei in der Monarchie und in der Republik war das Bundeskanzleramt. Das beruhte auf der durch das Grundgesetz stark herausgehobenen Stellung des Bundeskanzlers und auf der Persönlichkeit Adenauers. Dazu kam die nach hohen Ansprüchen ausgewählte personelle Ausrüstung dieser Behörde unter dem Staatssekretär Globke: Daß von ihm ebenso diskret wie bestimmt, wachsam und phantasiereich eine Regie der obersten Bundesverwaltung ausging, wird mancher unter den Aspekten, die sich gerade in den letzten Jahren gewandelt haben, beklagen, daß aber diese Regie, der sich auch die damals größte Regierungspartei nicht hat entziehen können, bestand, wird kaum bestritten werden können.
Der Ressortpartikularismus ist dort, wo ein Ressortsystem in irgendeiner Form besteht, eine unvermeidliche konstruktionsbedingte Erscheinung. Er tendiert zur Steigerung, wenn eine personalpolitische Ressortautonomie in mehr oder minder starkem Gegensatz zur Zentralisierung nach englischem Vorbild besteht und daher die Versetzung von einem ins andere Ministerium die Ausnahme bleibt. Globke hat den zentralen Einfluß auf die Stellenbesetzungen in den Ressorts über die Kabinettsberatung zu stärken versucht und vor allem Beamte aus dem Bundeskanzleramt in die Ministerien sowie aus diesen in die eigene Behörde versetzt, um so eine Verzahnung zu erreichen. Adenauer hätte eine zentrale Lenkung der Personalpolitik der Ministerien, was die höheren Ränge anging, gern gesehen. Aber nach den Erfahrungen, die die amerikanische Militärregierung gemacht hatte, wußte er genau, daß er diesen Bruch der deutschen Verwaltungstradition nicht wagen durfte.
Zwar befand sich der Bund 1949/50 in einer ähnlichen Lage wie die Länder in den ersten Jahren der Besatzungszeit, als es um den Neuaufbau ging, aber nunmehr bestanden intakte Organisationen der Länder. Das wirtschaftliche Chaos und Elend war weitgehend behoben. Gewiß war die eingearbeitete Länderbürokratie im föderalistischen System teils konkurrierende, teils kontrollierende Gegen-spielerin der Bundesverwaltung. Sie mußte zunächst behutsam, aber beharrlich daran gewöhnt werden, daß es wieder eine über den Ländern stehende gesamtstaatliche Organisation gab. Aber die Länderbürokratie war nicht nur Gegenspielerin der Bundesverwaltung, sondern stand auch als stützender Mittel-und Unterbau zur Verfügung.
Nicht ganz wenige der aus den Ländern übernommenen neuen Bundesbeamten pflegten die Beziehungen zu diesen und förderten sie ungeachtet ihrer Dienstpflichten auf mannigfache Weise, um sich, unsicher über ihre eigene Zukunft, den Rückweg offenzuhalten. Aber das ließ bald nach. Das Gesetz der Stelle setzte sich durch.
Thilo Vogelsang sagte in seinem schon zitierten Aufsatz, „daß das Demokratieverständnis bis zu den ersten Jahren der Bundesrepublik auf die staatliche Ordnung fixiert geblieben ist, kaum jedoch auf die Gesellschaft, deren Charakter als Element der Demokratie noch nicht voll ins Bewußtsein gerückt ist.“ Wenn sich diese Tendenz auch in der Bundes-bürokratie zeigte, so einmal, um zunächst das staatlich organisierte Gerüst zu errichten; zum anderen bestimmte damals in erster Linie Adenauer und seine Partei die politische Richtung mit dem Bestreben, den Status quo im ganzen möglichst nicht zu beeinträchtigen. Die Beamtenschaft war nicht gerade innovationsfreudig, aber die Regierungsparteien auch nicht. Von der „politischen Indifferenz" und dem „persönlichen Sicherheitsbedürfnis als Grundeinstellungsmuster der Massen" konnte auch das Beamtentum nicht ausgenommen sein. Aber gerade deswegen war es beweglich und anpassungsfähig, so daß es auch anderen Regierungen hätte dienen können. Der Hang zu passiver Resistenz, die ein gut Teil des Weimarer höheren Beamtentums charakterisiert hat, fehlte dem bundesrepublikanischen. Diese, aus noch verbliebenen Traditionen hervorgegangene Bürokratie war bereit, sich führen zu lassen.
Verwaltungskontinuität und das Wiederaufleben der Reformdiskussion
Eine pauschale Charakterisierung und Beurteilung des schon in den ersten Jahren der Bundesrepublik stark gewachsenen Beamtentums mit seiner unterschiedlichen Herkunft, Schichtung und Ausbildung, mit seinen mannigfachen, vielfach kaum vergleichbaren Tätigkeitsarten ist kaum mehr möglich und könnte nicht einmal für die Ministerialbürokratie geleistet werden.
Was sich aber abzeichnet, ist die Tendenz zur Verwaltungskontinuität seit 1945, die bis in die sechziger Jahre hinein weitgehend anhielt. Otto Mayer, einer der bedeutendsten deutschen Verwaltungsrechtslehrer, sagt im Vorwort zur 1924 erschienenen dritten Auflage seines Werkes „Deutsches Verwaltungsrecht“ (l. Aufl. 1895): „Verfassungsrecht vergeht, Verwaltungsrecht besteht", das unter den lehrenden und praktizierenden Verfassungs-und Verwaltungsjuristen seitdem zu einem geflügelten Wort geworden ist. Otto Mayer wollte damit erklären, warum er sein Verwaltungsrecht im fünften Jahr der Republik nicht grundlegend umgearbeitet hatte.
Was nach ihm für das Verwaltungsrecht gilt, trifft in beachtlichem Ausmaß auch für die Verwaltung selbst zu. Wenn man von der Zeit vor dem Ersten Weltkrieg ausgeht, so zeigt sich im großen und ganzen eine Verwaltungskontinuität auch in England und Frankreich trotz großer Unterschiede im Verwaltungsrecht, in der Verwaltungsorganisation und -praxis beider Staaten.
Das Besondere in Deutschland ist, daß hier die Verwaltungskontinuität trotz der Umwälzung durch die totalitäre Diktatur wieder zur Geltung gekommen ist. Da die früheren Institutionen blieben und nach und nach auch das frühere Personal übernommen wurde, trat die Restauration im öffentlichen Dienst graduell stärker in Erscheinung als in anderen Bereichen. Den Zeitgenossen fiel das, von Ausnahmen abgesehen, in ihrem vorherrschenden Drang nach „Normalität" zunächst nicht allzusehr auf.
In den sechziger Jahren setzte mehr und mehr ein Generationswechsel innerhalb der Beamtenschaft, gerade auch in den höheren Rängen, ein. Die aus dem Dritten Reich und der Weimarer Republik übernommenen schieden aus, aber auch der Kreis jener, die von diesen unmittelbar ausgebildet und angeleitet waren, schrumpfte. Ein Generationenwandel von periodischer Bedeutung in der Beamtenschaft ist schon einmal in der spätbismarckschen Zeit eingetreten, als die in liberalen Anschauungen aufwachsenden hohen Beamten nach und nach im Aussterben waren und der in diesen Vorstellungen lebende Nachwuchs ausblieb.
Trotz großer Unterschiede geschah jetzt ähnliches. Die neu in den öffentlichen Dienst Eintretenden hatten die Weimarer Republik nicht gekannt, die nationalsozialistische Diktatur nicht bewußt und die erste Nachkriegszeit nur als Kind erlebt. Sie betrachteten die jüngste Vergangenheit, sofern sie nicht überhaupt „Abschied von der Geschichte" genommen hatten, mit anderen Maßstäben als die Älteren. Auch die Lehre vom öffentlichen Recht, die die Jungen nunmehr an den Universitäten erfuhren, hatte sich, wenn auch graduell unterschiedlich, gewandelt. Immer stärker zeigten sich gerade im öffentlichen Recht die sozialwissenschaftlichen Elemente. Das Juristenmonopol ist zwar nicht geschwunden, aber es hat nachgelassen, wenn man an die zunehmende Zahl von Sozialwissenschaftlern und Absolventen der Technischen Hochschulen denkt. Der Drang nach Revision der Vorstellungen von Staat und Gesellschaft kam immer mehr auf und zeigte seine Auswirkungen auch auf die allgemeine Stellungnahme zu den Beamten und auf deren Selbstverständnis. Die Mitte der sechziger Jahre von Studenten ausgehenden revolutionären Attacken mit starker und breiter publizistischer Resonanz stellten Staat und Gesellschaft mit ihren bestehenden Einrichtungen und Konventionen und mit jeglicher Autorität radikal in Frage. Von der Autoritätskrise wurden auch Verwaltung und Beamtenschaft erfaßt. Zugleich wurde das Interesse an der „unterbliebenen Revolution" in der „Stunde Null" angetrieben und mit rigoroser Kritik nach den Schuldigen gesucht. Eine Reihe von wissenschaftlichen Untersuchungen, vornehmlich aus den Reihen der jüngeren Generation — wobei dahingestellt bleiben mag, ob und wieweit sie durch die Bewegung der jungen Linken in irgendeiner Weise angeregt wurden—, befaßten sich parallel, aber voneinander unabhängig mit der Frage, warum 1918 und warum 1945 die eigentliche Revolution unterblieben ist, und mit dem Phänomen der Verwaltungskontinuität nach dem Ersten und Zweiten Weltkrieg.
Erst jetzt wurden einer breiteren Offentlich25 keit die restaurativen Tendenzen nach 1945 bewußt, wenn auch die Beurteilungen und Motivationserklärungen starke Unterschiede aufweisen.
Mit der Frage nach der unterbliebenen Revolution verbindet sich bei den Radikalen das Verlangen, diese jetzt nachzuholen. Das hat mittelbar die Wirkung gehabt, das Interesse an Reformen in mannigfachen Bereichen zu wekken — auch im öffentlichen Dienst.
Schon vorher waren Bestrebungen nach Reform des Beamtentums und der Verwaltung, auch was deren hierarchische Struktur angeht, laut geworden — wenn auch in differenzierten Vorstellungen. Aber der eigentliche Anstoß, sie in Angriff zu nehmen, erfolgte erst in den allerletzten Jahren.
Hatten sich die Beamtenverbände in der Weimarer Zeit im wesentlichen nur mit Laufbahn-und Gehaltsregelung befaßt, so zeigen einige Beamtenverbände, vor allem die Gewerkschaft OTV, eine starke Aktivität zur Umgestaltung des öffentlichen Dienstes und der Verwaltungsstruktur. Teils knüpfen sie dabei an Pläne der ersten Nachkriegszeit an, teils gehen sie über diese hinaus oder lassen sie völlig unbeachtet. Literaturverzeichnis Apelt, Willibald: Geschichte der Weimarer Verfassung. München 1946.
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