Entwicklungspolitik sei ein Test auf die Lernfähigkeit unserer Gesellschaft, stellte Erhard Eppler in seiner programmatischen General-formel fest. Wer den Verlauf dieser Prüfung im politischen System — Regierung, Parlament, Presse und Lobby — und in der Praxis der Ministerialverwaltung erlebt, wird leicht aggressiv, wenn angesichts der unübersehbaren Misere und Ohnmacht der gegenwärtigen Versuche, letzte Chancen für eine humanere Weichenstellung in der internationalen Wirtschafts-und Gesellschaftspolitik zu stellen, manche Forscher die Zukunft eher in Entwürfen für morgen als in der Entscheidungshilfe für heute suchen. Insoweit hat Johannes Gross mit der Überschrift seines intelligent-reaktionären Buches recht Ihre Interessenlage zwingt Entwicklungs-Politik zu unduldsamen und pragmatischen Forderungen auch an die Zukunftsforschung. Was kann Wissenschaft heute und in den nächsten zehn Jahren dazu beitragen, unsere Gesellschaft zu vernünftigem Handeln gegenüber der Dritten Welt zu zwingen, d. h. sie so zu verändern, daß ihre Ansprüche, ihr Handeln und ihre Wirkungen einer vernünftigen sozialen und humanen Ordnung der Innenverhältnisse der Welt nicht mehr im Wege stehen?
Es gibt keine Zukunft ohne die bislang unterprivilegierte Mehrheit der Menschheit. Methodisch mag es nützlich sein, die Trends in den Industriegesellschaften zu isolieren; aufzuzeichnen und zu berechnen, wann und wie die Bäume fallen, die sich anschicken, in den Himmel zu wachsen. Vor allem globale Berechnungen wie die von Forrester und Meadows sind bei allen methodischen Einwänden, die vielleicht berechtigt sind, nützlich und im Endergebnis richtig. Sie zeigen, was kommen wird, wenn wir uns treiben lassen und, wie Eppler gesagt hat, die Zukunft als Fortsetzung des üblichen erwarten, ohne rechtzeitig und radikal das Steuer herumzuwerfen. „Ich will die Zustände nicht dramatisieren. Aber nach den Informationen, die mir als Generalsekretär der Vereinten Nationen zugehen, haben nach meiner Schätzung die Mitglieder dieses Gremiums noch etwa ein Jahrzehnt zur Verfügung, ihre alten Streitigkeiten zu vergessen und eine weltweite Zusammenarbeit zu beginnen, um das Wettrüsten zu stoppen, den menschlichen Lebensraum zu verbessern, die Bevölkerungsexplosion niedrig zu halten und den notwendigen Impuls zur Entwicklung zu geben. Wenn eine solche weltweite Partnerschaft innerhalb der nächsten zehn Jahre nicht zustande kommt, so werden, fürchte ich, die erwähnten Probleme derartige Ausmaße erreicht haben, daß ihre Bewältigung menschliche Fähigkeiten übersteigt." Diese Worte von U Thant aus dem Jahre 1969 — fast ein Drittel der gesetzten Zeit ist bald verstrichen — sollten einer Verständigung über die vordringlichen Aufgaben auch der Zukunftsforschung zugrundegelegt werden. Nicht umsonst werden sie von Dennis Meadows der Einführung des Berichts des Club of Rome zur Lage der Menschheit vorangestellt. Dort werden U Thants Worte kommentiert: „Dennoch ist nur ein winziger Teil der Menschheit aktiv darum bemüht, diese Probleme überhaupt erst zu verstehen und nach Lösungsmöglichkeiten zu suchen." Das Häuflein von Politikern, Journalisten, Wissenschaftlern, Planern und Administratoren in Ost und West, in den internationalen Organisationen und in den Entwicklungsländern, das die Lektionen der Entwicklungshilfe der letzten zwanzig Jahre gelernt hat, ist noch klein, kann Wählerverhalten noch kaum nachhaltig beeinflussen. Es findet zwar überall verbale Zustimmung, aber in Konfliktfällen wenig Rückhalt, stärker bei den Kirchen, kaum bei den Gewerkschaften. Immerhin ist Entwicklungspolitik zu einem selbstverständlichen
Mit freundlicher Genehmigung des Carl Hanser Verlages wird dieser Aufsatz aus dem in Kürze erscheinenden Sammelband „Ansichten einer künftigen Futurologie“ als Vorabdruck veröffentlicht. Er wird dort unter dem Titel „Die Zukunft der Entwicklungspolitik braucht ein Sofortprogramm der Zukunftsforschung" publiziert. Teil öffentlicher Aufgaben geworden, ihr Einfluß auf die Gesamtpolitik wächst — wenn auch zu langsam, um noch rechtzeitig Wirkungen zu erzielen, Katastrophen für Millionen Menschen zu vermeiden. Die Feststellungen und Forderungen der Entwicklungspolitik sind radikaler und unnachsichtiger geworden, ihre Fragen zahlreicher und schonungsloser. Die Zukunftsforschung hat einiges dazu getan, den Horizont dieser Fragen zu erweitern. Ob sie bereit ist, sich auf der Suche nach praktikablen Lösungsmöglichkeiten für die nächsten Jahre zu disziplinieren, und sich einem Notprogramm des Vordringlichen, Nächstliegenden, unter den gegebenen Umständen Realisierbaren zu verpflichten, bleibt abzuwarten.
Wer in seiner täglichen Arbeit erleben muß, daß zahlreiche nützliche und erfolgreiche Maßnahmen und Projekte zwar unbestreitbar Erfolge bringen, aber nicht den erwarteten Erfolg, wer dabei täglich unter Entscheidungszwang steht und zu den Anträgen, Vorhaben und Maßnahmen Stellung nehmen muß, die auf den Schreibtisch kommen, wer die vom Haushaltsgesetzgeber bereitgestellten Mittel sinnvoll ausgeben soll und nicht bereit ist, den oft deprimierenden Begrenzungen des Verwaltungsalltags einfach zu entfliehen, einen Lehrauftrag anzunehmen, Bücher zu schreiben und im Kampf der Lehrmeinungen nach richtigen Theorien zu suchen, der braucht Strategien und Handlungsanleitungen für die Arbeit unter den gegebenen Verhältnissen, Sytemgrenzen und Machtkonstellationen. Es gibt keine Alternativen. Der Präsident der Weltbank, Robert McNamara, der von Amts wegen wohl kaum gehalten ist, den Erfolg einer mehr als zwanzig Jahre vornehmlich von kapitalistischen Ländern praktizierten Entwicklungshilfe in Frage zu stellen, kam am 14. April 1972 in Santiago de Chile zu dem Ergebnis: „Der Stand der Entwicklung in einem Großteil der Entwicklungsländer ist heute untragbar und verschlimmert sich zusehends.
Er ist nicht etwa deswegen untragbar, weil es in den vergangenen Jahren — insbesondere während der 60er Jahre — keinen Fortschritt gegeben hat, sondern weil alle Entwicklungsprogramme sich weitgehend auf gesamtwirtschaftliche Zielsetzungen erstreckt haben, ohne dafür zu sorgen, daß alle Völker und alle Gruppen innerhalb der Völker in gleichem Umfang am wirtschaftlichen Fortschritt teilhaben. Heute, am Eingang des zweiten Entwicklungsjahrzehnts, beginnt man die Fehler der Vergangenheit zu erkennen, doch haben bisher weder die Industrieländer noch die Entwicklungsländer Anstalten getroffen, sie auszuräumen."
Die Äußerungen McNamaras in den letzten Jahren zeigen, daß er den Konsequenzen, bis hin zur „Revolution der Organisation und Ausbildung" der Bauern in den Entwicklungsländern, nicht ausweicht.
In der Rede vor der Columbia Universität gab McNamara zu, was jeder in der Entwicklungshilfeadministration weiß, der seinen Horizont nicht durch den täglichen Projekt-und Bewilligungsbetrieb einengen läßt: „ [. . . ] wir empfangen immer noch ausschließlich Notsignale; wir wissen immer noch nicht, wie wir vorgehen sollen. Das sollten wir offen zugeben. Für die vielen Fragen, die sich uns in den nun beginnenden 70er Jahren auf zahllosen Gebieten stellen, haben wir keine Antworten parat. Wir benötigen dringend neue Forschungs-und Untersuchungsmethoden, mit deren Hilfe wir unsere Unwissenheit über die sozialen Dimensionen des wirtschaftlichen Wandels beheben können und für das vor uns liegende Jahrzehnt ein groß angelegtes Planungsschema entwickeln können."
Ich bin skeptisch, was die Chancen einer weltweiten Einigung über ein großangelegtes Planungsschema anbetrifft. Vielleicht wird die Weltbank nicht einmal für ihren eigenen Aufgabenbereich eine weltweite Einigung erreichen. Entscheidend ist vielmehr, daß wir brauchbare Verfahren zur Umsetzung unserer Erkenntnisse über die komplexen Bedingungen und Auswirkungen des Entwicklungsprozesses in machbare und unter den gegebenen Verhältnissen durchsetzbare Vorhaben erhalten. Voraussetzung dazu ist, daß die kritische Wissenschaft bereit ist, sich auf die begrenzten Möglichkeiten der kritischen, kooperationswilligen Minderheiten in der administrativen Praxis einzulassen und ihnen zu helfen, den Kampf in der Verwaltung zu führen. Es gilt, die zahlreichen Möglichkeiten und Chancen aufzudecken, die in der Komplexität der Apparate ebenso zu finden sind, wie in der Deckungsungleichheit zwischen mächtigen Interessen — deren Vertretung in den Parteien und der von ihnen nicht einfach funktional abhängigen Verwaltung mit ihrem „Vorfeld", zahlreichen „gemeinnützigen", partiell unabhängigen gesellschaftlichen Gruppen und Organisationen. Die Entwicklungspolitik hat sich auch in ihren administrativen Strukturen in den letzten Jahren als permanente Herausforderung, als notwendig systemimmanente, aber die eingrenzenden Bedingungen des Systems selbst erweiternde Instanz innerhalb der Regierungs-und Verwaltungsmaschinerie etabliert. Mit der schrittweisen Emanzipation der Entwicklungspolitik aus der Abhängigkeit von Außenpolitik und Wirtschaftspolitik ist Zukunft in der Weltdimension zur alltäglichen Staatsaufgabe geworden. Entwicklungspolitiker und Entwicklungsadministratoren, die große Schar der Experten im Ausland und selbst unsere Entwicklungshelfer sind zwar keineswegs die „revolutionäre" Truppe der zwischenstaatlichen Beziehungen, zu der sie gelegentlich stilisiert werden. Es wäre beruhigend, wenn davon noch etwas nachweisbar wäre.
Noch ist die Entwicklungspolitik darauf angewiesen, ihre Maßstäbe und Zielsetzungen den gewohnten außenpolitischen oder außenwirtschaftlichen Interessen „aufzumodulieren", ihre Forderungen sozusagen umzusetzen in Bedürfnisse der Außenpolitik. Ähnlich ist es gegenüber der Agrar-, Informations-und Wissenschaftspolitik; sie müssen in Kompromissen vor den entwicklungspolitischen Karren gespannt werden. In einer von traditionellen Anschauungen und Gepflogenheiten belasteten Administration gehört es geradezu zur Kunst innovativer Einflußnahme, wechselnde Koalitionen mit klassischen Interessen einzugehen und auf dem Wege des fruchtbaren Mißverständnisses neuartige Zielsetzungen mit vertrauten Argumenten durchzusetzen. Lange Zeit konnte man mit Hinweis auf „das deutsche Ansehen" oder — in ganz finsteren Vorzeiten — auch auf die „kommunistische Gefahr" Notwendiges bei Instanzen durchsetzen, die anderen Argumentationen nicht zugänglich waren.
Noch ist es weit bis zu jener radikalen Revision des Verhältnisses politischer Zielsysteme zueinander, die die Weltlage zumindest seit dem Ende des ersten Weltkrieges erfordert: daß nämlich entwicklungspolitische Erfordernisse die entscheidenden Daten für Außenpolitik, Wirtschaftspolitik, Wissen, Bildungsund Strukturpolitik setzen. Nicht weniger wird mit dem Begriff „Weltinnenpolitik" gefordert. Hierin liegt die von den konkurrierenden Ressorts und Interessen durchaus bemerkte und begriffene Arroganz des entwicklungspolitischen Ansatzes, nämlich den „klassischen" politischen Zielen Bindungen an neue, globale Oberziele aufzuzwingen und sich diese Anpassung nicht mit Haushaltsmitteln und einer gewissen Gestaltungsfreiheit im Rahmen der sogenannten Technischen Hilfe abkaufen zu lassen.
Die Schwierigkeiten auf diesem Wege liegen nicht so sehr in den ökonomischen Grundlagen des gegebenen Systems, sondern im Geleitzugeffekt der politischen Rücksichtnahmen auf die hartnäckigsten und schwerfälligsten Gruppen, sofern diese in ausreichendem Maße Wählerstimmen repräsentieren.
Trotzdem kann gezeigt werden, daß Entwicklungspolitik dem öffentlichen Bewußtsein und vor allem auch entscheidenden Gruppen in Parlament, Regierung und Verwaltung voraus sein kann, daß sie diesen Spielraum permanent erweitert, daß sie auch im gegebenen System Lehren erteilen kann, daß sie Lehrkonflikte erzeugt und durchsteht und gegen erhebliche Widerstände, die nicht verschwiegen werden sollen, einen Einstieg für den notwendigen Praxisbezug kritischer Wissenschaft bietet; einen Einstieg, für den es heute keine Alternativen gibt, da man bei gegebenem Zeitdruck weder akademischem Protest noch den in Randgruppen Isolierten eine Chance geben kann, „die Massen zu ergreifen". Daß sich mit dem Gelingen oder Hinausschieben der Emanzipation der armen Länder aus einseitiger Abhängigkeit und mit baldigen Antworten auf die Fragen, die die Grenzen des Wachstums und der Abnutzungsmöglichkeiten der natürlichen Lebensvoraussetzungen der Erde uns stellen, entscheidet, welchen Spielraum mögliche Zukünfte haben, wird nicht bestritten. Daß man nicht auf günstigere Verhältnisse warten kann als auf die, die wir jetzt haben — politisch, wirtschaftlich, gesellschaftlich — ergibt sich zwangsläufig aus dem Zeitdruck. Fritz Scharpf, der in einem z. Zt. nur im Manuskript vorliegenden Vortrag über „Langfristplanung und Reformpolitik" die „Frage nach der Fähigkeit unseres gesellschaftlich-politischen Systems, seine eigene Entwicklung zu steuern, sich selbst durch absichtsvolles politisches Handeln zu verändern", stellt, kommt — von den Thesen der linken Spätkapitalismustheorie ausgehend — u. a. zu dem Ergebnis, daß „die Behauptung einer zunehmenden Diskrepanz zwischen gesellschaftlichen Problemen und politischer Problemverarbeitung und damit einer zunehmenden Problem-und Krisenüberlastung des Systems plausibel erscheint". Er „hält es für zumindest möglich, daß die eigentlich wirksamen Restriktionen (für die erforderliche Steuerung von Wachstumsprozessen — W. B.) gar nicht im ökonomischen, sondern im politischen Bereich liegen und deshalb weniger mit unserer kapitalistischen Wirtschaftsorganisation als mit unserer konkurrenzdemokratischen politischen Organisation zu tun haben". Seine zusammenfassende Kritik an der Fähigkeit der Verwaltung — der zweifellos eine Schlüsselfunktion bei Planung, Konfliktaustragung und Konsensbildung „im Grabenkrieg der praktischen Politik" zukommt, endet in der Feststellung, daß eine Antwort auf die Frage, ob „die spezifischen Problemverarbeitungsinstrumente und Problemverarbeitungschancen der spätkapitalistischen Demokratien" ausreichen, „um den wachsenden Problemdruck" aufzufangen, „von unserer Fähigkeit" abhängt, „die Analyse und Planungskapazität unseres Regierungssystems rasch auszubauen und gleichzeitig politische Konsens-Konfliktprozesse in strategisch ausgewählten Bereichen in Gang zu setzen und über lange Zeit aufrechtzuerhalten". Dafür gibt es „keine Erfolgsgarantie", bemerkt Scharpf abschließend, aber auch „Mißerfolgsprognosen" brauchen „nicht notwendigerweise zuzutreffen". Entwicklungspolitik ist solch ein strategisch auszuwählender Bereich. Analyse und Planung sind hier durchaus fortgeschritten; wie aber sieht es mit den Realisierungschancen aus?
Wir operieren in mehr als neunzig Ländern in allen Teilen der Erde, stehen vor dem Eintritt in die UN, für deren Tätigkeit wir schon jetzt erhebliche finanzielle Verantwortung mittragen; aber mit welchem Zustand des Apparates? Bewußt soll an einigen Beispielen aus „dem Grabenkrieg" der Verwaltung aufgezeigt werden, wo Stolperdrähte und Verhaue liegen. Die Chance für die Zukunft führt durch Felder banaler Alltagsrealitäten. Wer die Apparate nicht kennt, ihre Personal-und Haushaltsregeln, Karrieremuster und Reibungsflächen mit dem politischen System, mag Gesetze machen, Mittel bewilligen, Konzeptionen und Strategien planen; durch den
Wolf der operativen Restriktionen gedreht, kommt nicht viel mehr als der alte Brei heraus.
Beginnen wir mit der Personalwirtschaft. Für die praktische Entwicklungspolitik ist es wichtiger, daß an der richtigen Stelle quantitativ und qualitativ ausreichende personelle Kräfte bereit stehen, die die erforderlichen Auseinandersetzungen mit anderen Ressorts und den von ihnen vertretenen Interessen bestehen, den Dialog mit der Wissenschaft führen, eine stärkere Einbeziehung nicht nur der ansprechbaren Kräfte in den Partnerregierungen in der Dritten Welt, sondern auch des kritischen Potentials in diesen Ländern in Planung und Vorbereitung der Entwicklungspolitik voranbringen und die Erziehungsaufgabe der entwicklungspolitischen Praxis für die eigene Gesellschaft in demonstrativen Konflikten durchstehen. Wer von Entwicklungshilfe redet, redet zumeist von Geld. Sicher ist Geld wichtig, aber Menschen sind wichtiger. Bei der Besetzung der Kader entscheidet sich Zukunft nachhaltiger als bei der Zuweisung von Ausgabemitteln. Wer weiß aber, daß vom Personalzuwachs der Bundesbehörden in einem Jahr von 5200 Kräften — denen Neuzugänge von 18 500 bei der Deutschen Bundespost und 13 500 Neuzugänge bei der Bundesbahn gegenüberstehen — 4 100 Personen auf den zivilen Verteidigungsbereich entfallen, während die gesamte übrige Bundesverwaltung „nur" eine Verstärkung um rund 1 100 Beschäftigte erhielt? Politisch sind diese Zahlen aussagekräftiger als Manifeste, Reden und Fondserhöhungen. Personal will seine Tätigkeit rechtfertigen. Die Gewichtung von Aufgaben der Staatsverwaltung folgt oft viel eher dem Personal-und Stellenschlüssel als der Zuwendung von Etatmitteln. Zwar nimmt der gesunde Menschenverstand an, daß Personalstellen und ihre Ausstattung sich nach dem Gewicht und den Veränderungen der Aufgaben richten. Dem ist aber nicht so. Die öffentlichen Haushalte sind außerhalb von Fachkreisen noch immer geheimnisvolle Bücher, obwohl sie Machtverhältnisse, Veränderungen, Einflußchancen eher offen-und bloßlegen als Regierungserklärungen und programmatische Reden.
Die Mittel, die der Entwicklungspolitik etwa für Öffentlichkeitsarbeit zur Verfügung stehen, entsprechen dem Aufwand einer mittleren Brauerei. Die Personalstrukturen im öffentlichen Bereich, ihre tatsächliche Zusammensetzung, sind der politisch diskutierenden Öffentlichkeit unbekannt. Wie informieren sich die administrativen Kader? Welche Weltbilder, Vorbildungen, persönlichen Erfolge, Weiterbildungsmöglichkeiten, Kontakte zu gesellschaftlichen Gruppen, Theoriekenntnisse haben die Angehörigen des höheren Dienstes, die Mitglieder des Entwicklungs-und Haushaltsausschusses des Bundestages, die Redakteure und Korrespondenten, die vornehmlich verantwortlich für die Entscheidungen der Entwicklungspolitik sind? Wer weiß etwas darüber? — Was nützt Kritik, was helfen Kampagnen, Forderungen, überzeugende Ausarbeitungen, wenn sie nicht umgesetzt werden in Einsichten der Entscheidungsträger? Ein noch so fortschrittlicher Minister wird am Ende einer Legislaturperiode nur wenig realisiert finden von seinen in Reden und Konzepten formulierten politischen Vorstellungen, wenn der „Apparat" nur widerwillig mitspielt, mit sich oder anderen Apparaten um Positionen rangelt oder einfach im Bewußtsein zurückbleibt. Offenen Widerstand gibt es selten — der Apparat hat subtilere Möglichkeiten. — Im Bewußtsein, es schon immer richtig gemacht zu haben, und eingedenk der Aufgabe jeder Administration in der Demokratie, die Wachablösungen der Gewählten zu überleben, paßt man sich verbal an. Die Begründungen für Vorhaben entsprechen genau den Intentionen des Chefs. Die Vorhaben aber sind fast die gleichen — einige Korrekturen zugestanden.
Natürlich haben solche Fragen speziell wenig mit Entwicklungspolitik und viel mit Bürokratieforschung zu tun. Aber eine drängende Aufgabe wie Entwicklungspolitik unter dem Zeitdruck der Bevölkerungsexplosion legt schonungsloser bloß, was sonst als eben unvermeidbar und gewohnt wohl oder übel übergangen wird. Wo Zukunft so deutlich gegenwärtige Strukturen in Frage stellt, muß Wissenschaft ansetzen, um denen zu helfen, die aus ihrer Stellung in den Strukturen Chancen zu alternativen Antworten politisch nutzen können, dazu allein aber zu schwach und zu überlastet sind. Von den traditionellen Beiräten und der hauseigenen Auftragsforschung ist zumeist wenig zu hoffen. Wer kennt die Macht von Personalräten und die Belastung des Zeitbudgets der Verantwortlichen für Beurteilungen, Beförderungs-und Personalführungsfragen, Auskünfte an Bürger und Parlamentarier und viele andere Aufgaben, die von ihrer Herkunft oder von terminlicher Bindung her vordringlich sind und der eigentlichen Arbeit — etwa der Auseinandersetzung mit einer Projektkonzeption oder dem Versuch, die Ziele der Strategiepapiere zur Zweiten Entwicklungsdekade in administrative Praxis umzusetzen — kaum mehr Zeit lassen?
Es wäre unsinnig und ungerecht, pauschal „dem" Beamten die Schwerfälligkeit der Realisierung entwicklungspolitischer Konzepte anzulasten — sei es im Verwaltungsalltag, sei es am internationalen Verhandlungstisch. Die Strukturen der Verwaltung, vor allem ihre Personalwirtschaftsregeln sind von der Politik zu verantworten. Ressorts sind Herzogtümer, zwischen denen freiwilliger Ausgleich fast unmöglich ist. Wer Ressortchef wird, bestimmt der Regierungschef. Es gehört zur Tradition demokratischer Politik, profilierten Politikern zuzutrauen, daß sie sich in einer Legislaturperiode den Apparat dienstbar machen können, obwohl die abmühende Konkurrenzsituation der Politiker im Scheinwerfer der Öffentlichkeit gerade dazu wenig Zeit läßt, es sei denn mit autoritären Mitteln, die aber letztlich wenig nützen. Die Situation der verantwortlichen Ressortleiter ist — so unglaublich das auf den ersten Blick scheinen mag — trotz täglicher Interviews ebenfalls fast unbekannt. Aber von Ministern erwartet man doch, daß sie Konsequenzen aus den erweiterten Horizonten von Zukunftsforschung im gegenwärtigen Alltag ziehen?
Einiges nun zu den parlamentarischen Bedingungen zukunftsorientierter Entscheidungen. Es gibt Gruppen, Institutionen, ja Einzelpersonen mit ungeheurer, fast völlig unkontrollierter politischer Macht selbst über ein Feld wie Entwicklungspolitik; und es handelt sich wieder nicht um die Agenten ökonomischer Interessen. Wer weiß genaueres über Rolle und tatsächlichen Rolleninhaber eines Postens, der unterhalb der Schwelle der sogenannten „großen Politik", von der die Schlagzeilen leben, mehr Macht kumuliert als jede andere Stelle in Parlament und Verwaltung? Gemeint ist der Berichterstatter für die jeweiligen Haushaltspläne der Ressorts im Haushaltsausschuß des deutschen Bundestages. Von ihm hängt praktisch ab, wie der Etat gestaltet wird. Sicher gibt es Ausgabeposten, die auf anderen politischen Ebenen ausgehandelt werden, Budget-Titel, mit denen sich die Öffentlichkeit auseinandersetzt und deren Umfang und Bewegung vorentschieden sind. Ob aber etwa in der Entwicklungshilfe mehr für Forschung oder für Sozialstrukturhilfe oder für den UN-Bevölkerungsfonds oder Zuwendungen an bestimmte Organisationen ausgegeben werden kann oder nicht, welche neuen Personalstellen eingesetzt, d. h. auch, welche neuen Arbeitsgebiete überhaupt bearbeitet werden können, wie diese Personalstellen ausgestattet sind, wer praktisch befördert werden kann, auch, ob man den Reisemittel-anforderungen zustimmt, alles das entscheiden letztlich die beiden Berichterstatter nach Gesprächen mit dem Ressort, den Kollegen und vor allem dem Finanzminister. Auch hier gibt es Grenzen und Regeln, aber auch Chancen für Macht und Subjekte Vorstellungen.
Unter dem Zeitdruck der Beratungen im Haushaltsausschuß muß der Ausschuß im großen und ganzen übernehmen, was die Berichterstatter vortragen. Natürlich hat nicht jeder Berichterstatter das Vertrauen seiner Kollegen, aber im Grunde geht es nach dem System „Red du mir nicht in meinen Entwicklungsetat, red ich dir nicht in deinen Sozial-etat hinein". Welcher Bundestag aber wird einmal einen mit großen Schwierigkeiten ausgeglichenen Haushalt wieder in Frage stellen, außer in politisch sehr vordergründigen Bereichen? Selbst, wenn dann noch pauschale Kürzungen oder Minderausgaben verfügt werden, sind es wieder die Berichterstatter, die den Haupteinfluß auf die Beschneidung oder gelegentlich auch Erweiterung einzelner Titel ausüben. Da die Stellenausstattung und der Beförderungskegel und damit die Karriere-chancen vieler Beamten und Angestellten vom Wohlwollen der Berichterstatter abhängen, sind diese in der Lage, erheblichen Druck auszuüben und gelegentlich auch ein recht unbekümmertes persönliches Regiment zu führen. Selbst Minister werden sich nur sehr vorsichtig und nach guten Absicherungen wehren können.
Was das mit der Zukunft der Zukunftsforschung zu tun hat? Hier werden Chancen für eine Orientierung an Zukunft entschieden, hier werden Optionen festgelegt, von denen später niemand wieder herunter kann, hier werden die Chancen für Einstellung von kritischem Personal, für Kontakt mit der Wissenschaft, für Möglichkeiten der öffentlichen Aufklärung gehandelt.
Dies sind nur flüchtig hingeworfene Skizzen von Beispielen für Zusammenhänge unseres administrativ-politischen Systems, die weder im formalen Aufbau transparent noch so weitgehend legitimiert sind, wie sie tatsächlich wirken. Weitere, z. T. „klassische" Probleme der Chancen administrativer Verwirklichung innovativer Politik wären hier zu erwähnen, etwa die des „Zugangs zum Machthaber" (Carl Schmitt): wie informiert sich der Kanzler über die Welthandelskonferenz? Wer bestimmt dessen Prioritäten? Minister Eppler hat aus dem recht mageren Ergebnis der Konferenz in Santiago de Chile die Folgerung gezogen, daß Durchbrüche in Richtung auf ein geändertes Verhältnis der Industrie-zu den Entwicklungsländern erst zu erzielen sein werden, wenn vor solchen Zusammenkünften die Regierungschefs einer Reihe wichtiger Industrie-und Entwicklungsländer sich zusammensetzen und Vorabsprachen treffen. Das könnte dazu beitragen, daß die verantwortlichen Chefs der Kabinette einen unmittelbaren, von Ressortkämpfen nicht gefilterten Eindruck von der Bedeutung der zur Entscheidung anstehenden Fragen gewinnen könnten. Die Meinung des Regierungschefs beweist sich nicht nur in Regierungserklärungen und Reden, sie drückt sich letzlich in den Prioritäten seines Zeitbudgets aus und in der Häufigkeit seines Eingreifens zugunsten oder zu Lasten bestimmter politischer Komplexe. Man wird an die notwendigen Daten hier nur sehr schlecht herankommen, aber es wäre schon nützlich, wenn die Staatsspitzen wüßten, daß kritische Wissenschaft sich auch mit solchen Fragen befaßt.
Wenn dem wissenschaftlichen Interesse etwas mehr Praxisnähe empfohlen wird, dann soll nicht verschwiegen werden, daß neuerdings vor allem durch den Leiter der Planungsabteilung des Kanzleramts erfolgreiche Versuche unternommen werden, Bund und Länder zu notwendigen Überlegungen für eine langfristige Aufgabenplanung unseres Gemeinwesens an einen Tisch und in zahlreiche Konferenzen zu bewegen. Es ist aber interessant, daß von den sieben Kreisen für längerfristige Aufgabenplanung die Arbeitsgruppe Friedenssicherung, die sich mit den internationalen Beziehungen, insbesondere auch mit den Anforderungen der Entwicklungspolitik an die Regierungsplanung (man hat mit den Sektoren Bildung, Kulturtechnologie begonnen) befaßt, nur zögernde Beteiligung von Ressorts und Ländern erfahren hat.
Zweifellos kann eine institutionalisierte langfristige Aufgabenplanung der Bundesressorts und der Länder ein Ansatzpunkt für Lernprozesse in Verwaltung und Regierung werden. Weil die Überlegungen dieser Gruppen nicht belastet sind mit einer auf die nächste Wahl, die nächsten außenpolitischen Aktionen und die jeweilige Konjunkturwelle abgestimmten aktuellen Politik, haben sie eine Chance, die zukunftsorientierte Weitsicht im politischen System zu beeinflussen, etwa wenn sie die Unvereinbarkeit der bloßen Fortschreibung partikularer Ressorttätigkeiten bei begrenzten Mitteln und die dadurch erzeugte, kaum mehr lösbare Komplexität deutlich machen.
Tatsächlich muß in der Verwaltung die Kooperationsfähigkeit mit der Wissenschaft erheblich verbessert werden. Am Beispiel der Forschungsorganisation des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit kann man leicht aufzeigen, daß es nicht ausreicht, wenn ein Forschungsreferat die meist pauschalen Fragen der Fachreferate oder der regional planenden Referate an die Wissenschaft sammelt und in Aufträge umsetzt, deren Ergebnisse nach Jahren in dicken Wälzern dann die ursprünglich fragestellende Referate nicht mehr interessieren, zumindest von ihnen nicht mehr verarbeitet werden können. Hier käme es darauf an, die Referate von Durchführungsaufgaben nach unten hin so zu entlasten, daß sie selbst den Dialog mit den für ihr Fachbereich relevanten Wissenschaften führen, d. h. auch die Wissenschaften an die Aufgaben der Praxis heranbringen können.
Entwicklungspolitik ist das Vergrößerungsglas all unserer Sorgen in Politik, Gesellschaft, Wirtschaft, Umwelt. Wenn von Stadt-entwicklung die Rede ist und die Kosten für die Infrastruktur eines modernen Gemeinwesens errechnet werden, stellt sich die Frage, wie das für sieben bis zehn Milliarden machbar sein könnte. Wenn Fortschritte der Medizin diskutiert werden, wenn von Verkehrsdichte, von neuen Formen des Wohnens, von angemessenen Bildungsinstitutionen, von der Eingliederung von Randgruppen der Gesellschaft und von sehr privaten Emanzipationen und Freiheiten aller Art gesprochen wird, muß sie unerbittlich die Dimension aufzeigen, die sich bei der Anwendung der Fragen und der zu ihrer Lösung angebotenen Vorschläge auf die Nöte der wachsenden unterprivilegierten Massen auf unserem Strom ergeben. Mancher Entwurf bleibt dann auf der Strecke, auch manches sozialistische und patenthumanitäre Rezept entpuppt sich als Luxus für Privilegierte, als ungeeignet, Völkern zu helfen, in denen mehr als die Hälfte der Menschen weniger als 15 Jahre alt ist. Auch hochinteressante Forschungsvorhaben und Zukunftsentwürfe erweisen sich als elitär, als Spielereien von Privilegierten in modischen Subkulturen, wenn man sie dem Postulat der Gleichheit der Chancen bei Ansprüchen von Milliarden Menschen ansetzt.
Die Zukunftsforschung wird eine Zukunft nur haben, wenn sie bei allen sachlich notwendigen Distanzierungen von den Bedingungen der „herrschenden Verhältnisse" in der Lage bleibt, das Gespräch mit den Menschen in den Apparaten in Gang zu halten, und die Praxis, wie sie ist, nicht aus dem Auge verliert, damit das Veränderungspotential genutzt wird, das in unserer Gesellschaft, ja sogar im administrativen System, vorhanden ist. Was morgen möglich ist, hängt von dem ab, was heute entschieden wird.